中国周边这三国不加入！拜登最新“朋友圈”有啥问题？

▎2022年5月23日，日本首相岸田文雄、美国总统拜登和印度总理莫迪在东京出席印太经济繁荣框架会议

  凤凰网原创  想要“塑造自由开放的印太”，为何拜登的新朋友圈要在东盟里搞分化？为什么说所谓的印太经济框架，会给一些国家带来经济负担？《凤凰大参考》解读。

核心提要：

1.  美国此次牵头的“印太经济框架”（IPEF）启动会议上，包含了东盟十国中的七个国家，唯独漏掉了柬埔寨、老挝、缅甸三国。其背后的原因既有政治现实，也有着经济结构上的考量和外交上的需要。

2.  亚洲国家需要的是出口的增加，然而由于协议里并没有取消关税或增加市场准入的具体措施，印太经济框架并不能有效地给参加国带来经济利益。作为一个促进经济发展的倡议，却连基本的促进自由贸易的激励措施都没有，因此也被很多观察家视为一纸空文。

3.  从IPEF的内容来看，主要目的是促进高标准贸易、管理数字经济、提高供应链弹性和安全性，促进基础设施建设等。但这些内容对于东南亚国家的经济发展却没有实质性作用。除此之外，IPEF所倡导的“高标准”远高于国际公约标准，加入IPEF不仅没有好处，甚至反而还会给柬老缅以及其他东南亚国家带来经济上的负担。

4.  IPEF作为遏制中国的经济战略设想，其实质就是大国博弈中的党同伐异。因此柬老缅作为与中国关系密切的国家，自然要被美国排除在IPEF的框架之外。然而，这种做法不仅对几个国家不公平，对东南亚的发展和稳定也造成了损害。中国作为东盟第一大贸易伙伴，想让东盟国家完全与中国脱钩也是不现实的。

作者丨冯巧玉

《凤凰大参考》特约作者

“确保一个自由开放的印太，将会为我们的孩子们带来更多的繁荣与机遇！”

5月23日，在日本东京举行的“印太经济框架”（IPEF）启动会议上，美国总统拜登以如此的豪言壮语，畅想IPEF能够在今后的几十年里，给印太地区施加巨大的影响力。

而IPEF的其他参与国也纷纷表示了响应和支持，韩国总统尹锡悦称，该经济框架“向前迈出了有意义的第一步”；日本首相岸田文雄则说“在印太地区实现可持续和包容性的经济增长非常重要”。除此之外，澳大利亚、印度、新西兰、越南等十几个国家也都参加了启动仪式。如此“一呼百应”的场景出现，仿佛这些国家借由IPEF实现经济飞跃的景象已经浮现在眼前。

然而，一片沸腾之中，有三个东盟国家却并没有出现在这片景象里，那就是柬埔寨、老挝和缅甸。在IPEF尽力搜罗成员的浩大声势下，他们的不加入，有着什么样的原因？

“只是一张纸”

先从IPEF本身讲起。在拜登发表的讲话中，他将IPEF形容成一个“自由、开放、互联、繁荣、安全和有韧性的经济愿景”。无论拜登的修饰词多么华丽，他这句话仍然点出了IPEF的本质。美国《外交学者》杂志就不无犀利地说，IPEF只是“一个愿景、一个信号、一个目的声明，或是美国试图赶上印太地区不断演变的历史、地理和（地缘）经济的尝试。”

《外交学者》称，IPEF 不是像 RCEP 和 CPTPP 那样的自由贸易协定。它没有参与，也没有承诺在未来参与取消关税或增加市场准入的谈判。诸多分析师和观察家表示，IPEF的象征意义大于实际政策。在与拜登的联合记者会上，日本首相岸田文雄被问及相关问题时，也只是态度模糊地表示“我们希望通过积极的讨论与合作达到具体和特定的结果”。

▎2022年5月23日，美国总统拜登（左）和日本首相岸田文雄（右）在日本东京举行首脑会议 图源：NBC

从目前已经公布的内容来看，IPEF主要涉及四个领域：互联经济，主要包括数字经济规则、人工智能领域规则、劳工标准等；弹性经济，主要涉及原材料、半导体、关键矿产和清洁能源技术方面的供应保证；清洁经济，也就是在可再生能源、脱碳等领域开展合作，并且推动可持续发展的基础设施建设；公平经济，实施公平贸易，包括针对腐败和有效税收的规则。

香港中文大学国际贸易专家兼法学教授墨丘里奥表示：“如果你看看这四大支柱政策，就会发现它实际上是要求合作伙伴做一些事情来改变他们的法律、法规或他们的运作方式。”、“亚洲合作伙伴真正想要的是贸易。我认为他们想要市场准入。而 IPEF 的贸易部分确实缺乏。”

四大政策的内容似乎与拜登所宣扬的各类愿景十分契合，但是对于目前的13个参与国，尤其是其中多为出口国的东南亚国家来讲，他们最关心的是能否通过加入IPEF进入美国市场，增加对美出口。然而据美联社报道，由于忌惮国内保护主义的情绪，以及担忧本国就业岗位受到威胁，IPEF并没有提供美国市场准入的相关优惠条款，并且在关税减免方面也没有作出承诺。美国外交政策智库“战略与国际研究中心”（CSIS）经济领域的高级副总裁马修·古德曼（Matthew Goodman）认为，这个框架会让一些印太地区的签署国失望，因为该协议不会包括帮助他们进入美国市场的优惠条款。

作为一个旨在促进经济繁荣的倡议，却连基本的促进自由贸易的激励措施都没有。柬埔寨报纸《柬埔寨之光》在其评论中就直言：柬埔寨首先需要“寻求对自身更有利的双边贸易”，而IPEF“只是一张纸”。

▎图源：亚洲时报在线

消受不起的高标准

一纸空文固然无法给参加国带来好处，但是细细深究，如果柬老缅加入了IPEF，他们甚至可能还会面临经济负担。

从IPEF的内容来看，其主要目的是促进高标准贸易、管理数字经济、提高供应链弹性和安全性，促进基础设施建设等。而这些内容大多都与美国的利益紧密相关，主要是为了满足其国内需求，更希望通过这样的方式打击主要对手中国的产业链，进而起到遏制中国的作用。

然而，这些内容对东南亚国家的经济发展却没有实质性的作用。尤其是对于主要发展传统农业的柬埔寨、老挝和缅甸三国来说，其国内主要的需求仍然是扩大农产品的出口，而数字经济、互联经济等发展方向显然是和这三个国家的现实国情不匹配的。换句话说，美国并没有在其所畅想的经济繁荣愿景里，给这三国安排什么位置。马来亚大学中国研究所高级讲师李志良就在受访时说，柬埔寨、老挝和缅甸在美国要打造的供应链中、尤其是涉及先进半导体的经济领域里的存在感并不显著。

▎2022年5月23日，美国总统拜登、日本首相岸田文雄、印度总理莫迪与其他地区领导人通过视频连线举办了印度-太平洋经济框架会议 图源：AFP

同时，在具体的操作层面上，如果三国想要加入，其实也有着重重的现实困难。新加坡东南亚研究所（ISEAS-Yusof Ishak）高级研究员梅农说，作为从计划经济向市场经济转型的国家，柬老缅三国会发现，处理IPEF涉及的一些贸易规则和标准很困难或者成本很高。《柬埔寨之光》的评论也表示，IPEF在数字经济、劳工、市场监督、环境保护和反腐败等领域实施的标准，远远高于一些东盟国家的国内法律甚至是国际公约所规定的标准。

因此，从某种意义上说，美国可能在强迫这些国家在超出自己实际经济发展水平和承受能力的情况下，增加经济调整的成本，牺牲自己的经济利益来为美国的利益服务。而这不但不能增加出口，还反而会给自己的经济增加负担。不仅对于柬老缅三国是如此，对于大多数已经加入IPEF的东盟国家来说，都可能都会面临着这样的窘迫局面。甚至于，像印度这样的非东盟“大国”，也并不希望在数字经济、劳工和环保方面去遵循美国的“高标准”，并一贯强烈抵制将这些标准纳入其签订的任何自由贸易协定。因此，在IPEF这个“饽饽”到底香不香的问题上，三个国家自有其清楚明白的判断。

与中国的关系成为了三国的“原罪”

除了经济上的原因之外，对于柬老缅三国来讲，被排除出IPEF的最重要理由，其实就是中国因素。这三个国家无一例外都被美国视作中国在东南亚关系紧密的“小伙伴”，所以被华盛顿筛选出来。

事实上，IPEF作为遏制中国的经济战略设想，虽然理论上没有排除柬老缅三国甚至中国加入的可能性，但其实质就是大国博弈中的党同伐异。在去年首次提出IPEF构想的时候，华盛顿就明确提出，它只邀请那些“支持美国价值观和规则的地区国家”。所以，和中国“走得太近”的柬老缅三国，自然无法加入到“自由开放的印太”中来。《外交学者》杂志也指出，三国被排挤出IPEF，可以推断出IPEF的发展轨迹是由美国的地缘政治目标而不是全球经济动态所决定。

对这一点，老辣的东南亚政治家看得很清楚。在5月27日于东京举行的“亚洲的未来”会议上，马来西亚前总理马哈蒂尔表示，IPEF就是一个政治性的框架：“美国一直想用这样的小团体来孤立中国。许多国家都认识到这不是个经济集团，而是个真正的政治集团。”

▎5月30日，马来西亚总理马哈蒂尔-穆罕默德在东京举行的第25届“亚洲的未来”会议上发言 图源：日本经济新闻

但是，这种党同伐异的做法，不仅对于三国还有中国不公平，对于整个东南亚的稳定也造成了相当大的损害，马哈蒂尔对排挤中国的企图感到了深深的担忧，并担心这会影响到整个东南亚地区的稳定。他表示：“如果美国真心诚意地希望促进印太地区的增长和繁荣，就应该邀请中国也加入IPEF这一框架之中”，他还对没有中国的IPEF评论道：“这不利于参加国自身的经济发展。”

柬埔寨皇家学院的政策分析师萨姆（Seun Sam）也在《高棉时报》上的一篇评论文章中说，IPEF “似乎是破坏东盟中心地位的又一战略”、“美国怎么能在关注一些东盟成员国而忽视其他成员国的情况下，声称要努力加强东盟中心地位呢？这是一种解散集团的行为，而不是团结的表现”。

对于美国出于政治目的而对柬老缅的排挤，三国自己也很清楚，在27日的“亚洲的未来”上，柬埔寨首相洪森也回应到，柬埔寨的发展离不开中国的帮助：“全国跨河大桥，只有两座大桥由日本援建，其余都是中国援建。中国还帮助我们兴建3000多公里道路，中国投资建设高速公路、水电站。如果没有中国投资，我们哪里来的电源？”

▎柬埔寨首相洪森在东京举行的第25届“亚洲的未来”会议上发言 图源：柬埔寨政府部门官网

除此之外，柬埔寨作为今年的东盟轮值主席国，也有希望通过不加入IPEF，来避免东盟全面倒向美国的局面。尽管在美国—东盟特别峰会后，柬首相洪森形容，柬美关系正处于72年来的最高点，但如果此时加入IPEF，势必会让人觉得东盟正作为一个整体向美国靠拢，这无疑与东盟的原则相悖。

对老挝和缅甸来讲，这两国也各有其清晰的合作思路。中国目前是老挝最大的投资国，中国企业在老挝积极参与劳务和工程承包，2021年，中老铁路的竣工也充分彰显了中国对老挝在基础设施建设方面的帮助。至于缅甸，除了与中国的经贸合作之外，美国对于缅甸现政权的干涉和长期以来的政治敌对，也自然将其推向对立面。

▎2020年9月15日，中铁四局施工、中铁二院勘察设计的中老铁路玉磨段南溪河四线特大桥合龙 图源：中国中铁报

或许，在畅想印太经济的时候，美国也需要向中国学习一下，什么是真正的帮助，而不是在一个只符合自己利益的战略框架里，忽视地区内部分国家的现状和诉求，乃至撕裂现有的多边机制。

问题的背后

远不止三国不加入这么简单

柬老缅三国此番被IPEF排除在外，有着自身内政、经济结构和外交上的原因。但是仔细回顾三国所遇到的种种问题，其实，加入了IPEF的其他国家，尤其是东南亚国家，也未必能够顺利地摆脱这些问题。

就以美国希望以IPEF来遏制的中国的战略来看。东南亚各国长期与中国关系紧密，从2009年开始，中国就是东盟第一大贸易伙伴，2021年中国和东盟的贸易额达到8782亿元，占中国对外贸易总额的14.5%。如此大的经贸往来，想要让东盟国家完全与中国脱离关系，甚至和美国一起站到中国的对立面，基本上是不可能的，也是不现实的。《外交学者》杂志就表示，每个加入IPEF的国家几乎之前都与中国签署了具有实际约束力的自贸协定。

▎2020年，第17届中国—东盟博览会在广西南宁开幕 图源：中华人民共和国商务部

而且一直以来，东盟的外交战略就是大国平衡外交，包容性合作是地区合作的优先方向，因此，IPEF这样一个封闭的、排他的组织，地缘政治和意识形态意图如此明显，非常不利于本地区的团结，也偏离了该地区一直以来的多边机制和开放、包容、平等、互惠的原则。美国鼓动东盟国家与中国脱钩，加入目前来看仍是一个空壳的IPEF，对于这些国家来说，可谓是收益与付出不成正比。

同时，在IPEF之外，亚太地区已经存在着非常多的经济组织了，它们都表现出了在经济合作方面的实际功效。最为出名的就是区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。虽然RCEP的自由化水平不能算是最高的，但却在最大程度上展现了地区合作的包容性和互利共赢的特点。根据彼得森国际经济研究所的估计，到2030年RCEP每年将使全球GDP增加1860 亿美元，并为成员国带来0.2%的经济增长。而布鲁金斯学会的最新的研究表明，到2030年RCEP年可为全球增加2090亿美元的收入，使世界贸易额增加5000亿美元。除RCEP以外，亚投行、CPTPP乃至APEC，都在实际的经济帮助上，强于仅制定标准，和非贸易的IPEF。

▎区域全面经济伙伴关系（RCEP）协议于2022年1月1日生效 图源：RCEP官网

说到这里，IPEF的性质其实已经非常清晰了，作为一个定义和内容都十分模糊的经济框架，它既不符合参与国的国情，又是披着经济外衣的政治联盟，这样一个地缘政治的产物本身就具有其脆弱性与局限性。归根到底，IPEF本身是美国印太战略在三任总统治下不断调整而形成的一个四不像产品。美国的“印太战略”，从最早的“转向亚太”到“亚太再平衡”，从“自由开放的印太”，再到如今眼花缭乱的“QUAD”、“IPEF”……且不提奥巴马、特朗普再到拜登这三位在政策上有没有一致性，光是字面意义上看，名不正言不顺这句老话，可以说是坐实了。

结语

2016年2月，名噪一时的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）在新西兰签署。这份旨在让美国引领全球贸易的协定，在当年也不乏“一呼百应”和华丽畅想。时任美国总统奥巴马在《华盛顿邮报》上如此写到，“世界已经改变，规则也在随之改变。规则应该由美国而非中国这样的国家来书写。让我们抓住这个机会，通过‘跨太平洋伙伴关系协定’来确保美国能手握书写规则的笔，而不是只拿着钱袋（holding the bag）”。然而就在签署协议后的第二年，刚刚上台的特朗普就以“损害美国工人的利益”为由，立刻宣布了“退群”，将十几个已加入TPP的国家甩到风中独自凌乱。

▎2015年，跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）成员国领导人举行峰会 图源：Wikimedia

六年过去了，IPEF又在东京组建。一副花团锦簇之相，再次出现在世人面前。看着同样的带头大哥和面目相似的小弟们，真是应景了一句歌词：由来只有“新群”笑，有谁听到“旧群”哭？而想要停止相似的场景一次次上演，背后的道理其实很简单：一个经济倡议只要把区域经济整体的发展利益放在首位，坚持开放、包容、互惠的原则，就一定能够受到大家的欢迎和认可；相反，一个鼓动对立竞争、进行经济封锁、造成经济脱钩的倡议，是注定会失败的。

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