连续四年上榜：南川法院一案例入选2021年“行政诉讼典型案例”
2022年6月16日，重庆市高级人民法院发布“重庆法院2021年行政诉讼典型案例”，南川法院丁瑶进法官承办的“陈某某诉涪陵区龙潭镇人民政府确认招商引资协议无效案”入选。这是我院行政诉讼案件连续四年入选行政诉讼典型案例。
南川法院积极推进行政审判工作，服务地方经济发展与社会稳定大局，保障行政相对人合法权益，保持与行政机关良性互动，努力通过每个案件的处理，为推进法治国家、法治政府、法治社会贡献力量。
陈某某诉涪陵区龙潭镇人民政府
确认招商引资协议无效案
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典型意义
公平竞争权是市场主体依法享有的在公平环境中竞争，以实现其经济利益的权利。国家保障各类市场主体公平参与市场竞争。预防和制止市场经济活动中滥用行政权力排除、限制竞争的行为，是营造市场化法治化营商环境的重要内容。本案中，涪陵区龙潭镇人民政府在地块公开挂牌出让前，与特定相对人签订土地竞拍财政优惠协议，客观形成了潜在投标人间的不公平竞争关系，侵犯了其他市场主体公平公开竞价的权利。人民法院依法判决确认针对特定相对人土地竞拍财政优惠协议无效，坚决纠正市场经济活动中利用行政权力排除或限制竞争的行为，体现了人民法院坚决维护公平竞争权利、积极营造市场化法治化营商环境的司法担当。
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基本案情
2010年12月15日，龙潭镇政府与桂扬公司签订《招商引资协议书（框架协议）》（简称《招商引资框架协议》）约定：为发展城镇区域经济，有效地实施招商引资引企……三、土地以挂牌出让形式由桂扬公司公开竞买取得国有土地使用权，出让基价为每平方米400元，在出让基价超过20%（即480元/平方米）以内，由企业自行承担，桂扬公司无条件揭牌。超过480元/平方米以上的部分，80%返回企业用于该项目的基础设施建设，除此之外，桂扬公司开发必须按照规定缴纳配套费、人防费等规费，不再享受镇党委〔2009〕77号文件规定的其他优惠政策；四、桂扬公司依法缴纳的税金按镇级财政收入的50%奖励给企业作扶持发展基金，若国家税收、财政体制发生改变后，扶持奖励办法由双方协商解决；五、在符合规划的前提下，桂扬公司需在2010年12月18日前交龙潭镇政府资金300万元用于预征土地，以优先取得土地资格，在土地招标挂牌取得国家有效手续前不计利息。
后龙潭镇政府未依约供给50亩土地，桂扬公司股东郝某华强烈要求政府无条件退款。龙潭镇政府联系陈某某与桂扬公司、郝某华、郝某素协商：一、陈某某替政府筹资借款210万元退还桂扬公司；二、桂扬公司承诺在与政府意向性征地出让挂钩总面积中减少10亩；三、郝某华退出征地出让挂钩面积10亩，随转陈某某；四、郝某华按框架协议约定在政府享有的意向性出让挂钩面积10亩的相应权利随转陈某某，由陈某某享有。
时隔七年多，龙潭镇政府未按照约定履行供地义务。陈某某向人民法院提起行政诉讼，请求解除龙潭镇政府与陈某某间的口头招商引资协议。经法院释明，陈某某变更诉讼请求为确认行政协议无效。
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裁判结果
《中华人民共和国招投标法》对投标人资格、禁止对潜在投标人实行歧视待遇等进行了明确规定。本案中，龙潭镇政府与陈某某在建设用地使用权依法进行公开挂牌程序前，即在口头协议中约定陈某某享有10亩用地指标并招拍挂后超480元/平方米的按80%比例返还的优惠，即抛开投标人资格审查环节，且该约定针对的是特定主体，从而使陈某某在取得土地时与其他竞争者相比付出的成本更低，客观上产生了对潜在投标人实行歧视待遇的后果，有违公开竞价的规定。龙潭镇政府违反投标人资格审查，案涉口头协议内容侵犯了其他市场主体公平公开竞价的权利，违反了法律行政法规的强制性规定。人民法院依法确认案涉招商引资协议无效。
以下是往年入选的典型案例
2020年重庆行政诉讼典型案例
周某某等36人诉
重庆市涪陵区规划和自然资源局规划许可案
裁判要旨
老旧住宅增设电梯许可审批中，业主对增设电梯不能达成一致意见的，行政机关应对异议进行调查，有必要的还应进行勘验、鉴定，以确定增设电梯是否存在侵害异议人专有部分使用权或相邻权等合法权益等不予许可的法定情形。行政机关在未对异议进行调查的情况下，作出程序性复函要求业主协商一致，从事实上终止行政许可程序，没有事实和法律根据。
基本案情
涪陵区某小区某楼栋共有业主56户，其中50户业主向涪陵区规划和自然资源局申请增设电梯规划许可。2019年9月6日至12日，涪陵区规资局将前述增设电梯的申请及示意图、同意增设电梯业主名单意见等进行公示。公示期间，业主刘某以“电梯廊道遮挡其厨房、厕所采光，在房子墙面加装钢钉或者钢梁柱头影响房屋价值”“产生噪音、影响采光、影响消防”等为由提出异议。同年9月19日，涪陵区规资局作出《建设项目规划管理报建审查复函》，告知申请人，因公示期间收到异议，根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条之规定，请与有异议的业主协商，待达成一致意见后再向该局申请办理规划手-17-续。原告即50户申请增设电梯的其中周某某等36户业主，对该复函不服，向重庆市南川区人民法院提起行政诉讼，请求撤销该复函，责令涪陵区规划和自然资源局在法定期限内作出规划许可。
裁判结果
重庆市南川区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条、第七十八条、第八十四条的规定，本案申请加装电梯的业主人数和专有部分面积大于三分之二，加装电梯的决定符合物权法的规定。提出异议的业主可以提供根据国家或行业标准作出的评估结果证明加装电梯决定违反物权法的规定，请求撤销加装电梯的规定。根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条的规定，在无法达成一致的情形下，城乡规划主管部门不予审批的应当以“增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风”作为事实基础。本案涪陵区规划和自然资源局在未协同相应行政机关现场勘测评估加装电梯对相应业主的影响下，直接采信异议意见，作出复函不予许可增设电梯规划许可缺乏证据和事实依据。故判决撤销复函，责令涪陵区规划和自然资源局限期重新作出行政行为。宣判后，涪陵区规划和自然资源局不服，上诉至重庆市第三中级人民法院。
重庆市第三中级人民法院经审理认为，本案的争议焦点是：1.复函是否可诉；2.复函是否合法。对于复函是否可诉的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补-18-正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”本案被诉复函虽然是在行政许可程序中要求申请人补充异议协商材料的通知行为，但从事实上将案涉增设电梯申请停留在协商阶段，终止了行政许可程序，因此具有可诉性。对于复函是否合法的问题。根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条的规定，涪陵区规划和自然资源局未充分考量增设电梯的利民性质，在未对异议人的异议进行调查的情况下，作出被诉复函，简单要求双方必须协商一致，终止行政许可程序没有事实和法律根据，应予撤销。遂判决驳回上诉、维持原判。
2019年重庆行政诉讼典型案例
某房地产开发有限公司诉
重庆市涪陵区国土资源和房屋管理局土地收回决定以及重庆市人民政府行政复议决定案
裁判要旨
因公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。区县（自治县）国土资源行政主管部门应调查核实拟收回国有建设用地使用权的土地使用权人名称、位置、面积、范围、级别、用途、使用年限等基本情况，并委托土地审计（评估）机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格予以审计（评估）。土地审计（评估）机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格的审计（评估）结果是最终确定的国有建设用地使用权收回补偿价格的重要依据，相关行政机关应在审计（评估）结果的有效期内确定国有建设用地使用权收回补偿价格。
基本案情
2004年12月6日，原涪陵区国土局作出《重庆市涪陵区国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，公开挂牌出让两块土地，其中涉案地块为2004-15号地块，挂牌出让底价100万元。2005年1月12日，某房地产开发有限公司向原涪陵区国土局提交了《重庆市涪陵区国土资源局国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》，竞买报价101万元。2005年1月19日，原涪陵区国土局与某房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认某房地产开发有限公司以101万元竞得涉案地块使用权。某房地产开发有限公司于2005年9月19日缴纳了土地权属转移税款3.03万元，并于同年9月27日与原涪陵区国土局签订了《国有土地使用权出让合同》[涪地（出让）合字（2005）第121号]。2005年11月15日，某房地产开发有限公司就涉案土地取得《房地产权证》（303房地证2005T字第000258号）。
2016年8月11日，原涪陵区国土局作出涪地收回告知〔2016〕1号《土地收回告知书》，因涪陵区恒昌路一期工程需要，拟收回某房地产开发有限公司位于涪陵区恒昌路29号的国有建设用地1576.6平方米，按《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》委托土地审计（评估）机构对该地块使用权收回补偿价格予以审计（评估）。
2017年3月20日，重庆铂码工程咨询有限公司受原涪陵区国土局委托，作出《重庆市涪陵区恒昌路29号出让土地收回涉及的地上附属工程投入成本审核报告》。同日，重庆市铂码房地产土地资产评估有限公司（简称铂码公司）受原涪陵区国土局委托，作出《重庆市涪陵区国土资源局拟收回土地价格咨询项目咨询报告》（铂码〔2017〕房咨渝第0002号），附《重庆市涪陵区恒昌路29号出让土地使用权收回价格汇总表》，主要载明：咨询结论原涪陵区国土局拟收回土地的收回价格为230.80万元；本咨询结论的有效使用期为一年，即从2017年3月20日至2018年3月19日止的期限内，在咨询对象或市场未发生较大变化时有效；超过一年则需要重新进行咨询。
2017年5月12日，涪陵区政府作出涪陵府发[2017]47号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权方案的公告》，并于2017年6月28日召集某房地产开发有限公司进行了听证。2017年7月20日，原涪陵区国土局作出涪国土文（2017）254号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权的请示》。2018年8月27日，涪陵区政府作出涪陵府（2018）119号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权的批复》，同意原涪陵区国土局收回涉案土地使用权，收回补偿价格为239.14万元。
2018年9月4日，原涪陵区国土局向某房地产开发有限公司作出涪国土发〔2018〕27号《关于收回国有建设用地使用权的决定书》，决定收回某房地产开发有限公司位于恒昌路29号1576.60平方米的国有建设用地使用权……收回该宗国有建设用地使用权的补偿金额为239.14万元。
2018年9月17日，某房地产开发有限公司不服前述《决定书》，以涪陵区政府为被申请人向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府政府于2018年12月13日作出渝府复〔2018〕637号《行政复议决定书》，维持了涪陵区政府批准原涪陵区国土局作出的《关于收回国有建设用地使用权的决定书》（涪国土发〔2018〕27号）。某房地产开发有限公司收到前述《行政复议决定书》后，于2018年12月27日向提起行政诉讼。
裁判结果
重庆市南川区人民法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。本案所涉涪陵区恒昌路一期工程属于公共设施建设，需要使用原告登记的涉案地块土地使用权属于前述法律规定的因公共利益需要使用土地的情形。被告涪陵区规资局（原涪陵区国土局）作为涪陵区政府的土地行政主管部门在报经涪陵区政府批准，可以依法收回涉案土地使用权，但应当给予原告某房地产开发有限公司适当的补偿。
《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》第七条第一款第（二）项规定，“调查评估。区县（自治县）国土资源行政主管部门应调查核实拟收回国有建设用地使用权的土地使用权人名称、位置、面积、范围、级别、用途、使用年限等基本情况，并委托土地审计（评估）机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格予以审计（评估）。”第六条规定，“国土资源行政主管部门应会同财政部门等单位以土地估价（审计）结果为重要参考依据，统筹考虑产业政策、土地市场状况等集体决策国有建设用地使用权收回补偿价格或收购价格。”由前述规定可知，土地审计（评估）机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格的审计（评估）结果是最终确定的国有建设用地使用权收回补偿价格的重要依据，相关行政机关应在审计（评估）结果的有效期内确定国有建设用地使用权收回补偿价格。被诉涪国土发〔2018〕27号《决定书》是2018年9月4日作出的，该决定书最终确定了涉案土地使用权的收回补偿价格，并对外发生法律效力。而被告涪陵区规资局（原涪陵区国土局）所依据的《咨询报告》中明确载明：“本咨询结论的有效使用期为一年，即从2017年3月20日至2018年3月19日止的期限内，在咨询对象或市场未发生较大变化时有效；超过一年则需要重新进行咨询。”被告涪陵区规资局（原涪陵区国土局）于2018年9月4日作出被诉《决定书》时，已超出了所依据的《咨询报告》的有效使用期。被告涪陵区规资局（原涪陵区国土局）依据已失效的《咨询报告》，作出被诉《决定书》属主要证据不足，应依法予以撤销。被告重庆市政府作出的被诉《行政复议决定书》维持了主要证据不足的被诉《决定书》，也属主要证据不足，也应予以撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决撤销被告重庆市涪陵区规划和自然资源局（原重庆市涪陵区国土资源局）于2018年9月4日作出的涪国土发〔2018〕27号《关于收回国有建设用地使用权的决定书》；撤销被告重庆市人民政府于2018年12月13日作出的渝府复〔2018〕637号《行政复议决定书》。
重庆市涪陵区规划和自然资源局向重庆市第三中级人民法院提起上诉。重庆市第三中级人民法院经审理后判决驳回上诉，维持原判。
典型意义
因公共利益需要使用土地的，行政机关经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法（试行）》第六条规定，国土资源行政主管部门应会同财政部门等单位以土地估价（审计）结果为重要参考依据，统筹考虑产业政策、土地市场状况等集体决策国有建设用地使用权收回补偿价格或收购价格。《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》（GB/T50291-2015）“7.0.16-6估价报告使用限制，应说明估价报告和估价结果的用途、使用者、使用期限等使用范围及在使用估价报告和估价结果时需要注意的其他事项。其中的估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算，根据估价目的和预计估价对象的市场价格变化程度确定，不宜超过一年。”
估价（审计）结果是一定时期内社会经济发展情况的综合反映。超过评估（审计）有效期的，估价（审计）报告的结果就可能与社会经济发展情况脱节而失去参考价值，从而损害行政相对人的合法权益。故收回补偿价格或收购价格的参考依据不能失效的评估（审计）报告，而应当重新进行评估（审计）再确定。人民法院判决撤销依据失效的评估（审计）报告而作出的收回国有建设用地使用权的决定行为，对于促进政府依法行政、高效行政和保障行政相对人权益具有重要引导意义。
2018年重庆行政诉讼典型案例
重庆宏蔚建筑劳务有限公司诉重庆市武隆区
国土资源和房屋管理局土地取消竞得资格一案
（一）裁判要旨
在国有土地招拍挂中，两个以上法人或者其他组织组成联合体以一个投标人的身份共同竞标的，联合体各方依法均应具备承担招标项目的相应能力，国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件；国有土地挂牌出让涉及的竞买资格审查确认行为、成交确认行为、取消竞得资格行为既相互独立又前后相互依存，当前一行政行为无效后，后续行政行为也因缺乏事实和法律依据应当判决确认无效。
（二）基本案情
被告重庆市武隆区国土资源和房屋管理局（简称武隆国土局）于2016年3月29日公布的《武隆县WL2015-3-3号国有建设用地使用权挂牌出让文件》(竞买须知)载明:“第一条本次国有建设用地使用权出让人武隆县国土资源和房屋管理局，由武隆县公共资源综合交易中心具体承办；……第四条竞买申请人资格要求……竞买申请人存在下列情形的，不得参与竞买……2.被政府有关部门列入不受欢迎的企业不得报名；凡欠缴土地出让金的单位和个人不得参加竞买；……第八条经审查，有下列情形之一的，为无效申请……4.不符合出让文件规定的竞买申请人条件的……”。原告重庆宏蔚建筑劳务有限公司（简称宏蔚公司）与第三人重庆市银盾房地产开发有限责任公司（简称银盾公司）以联合体的形式申请参与竞买。同日，宏蔚公司向武隆公共资源交易中心支付了2000万竞买保证金后，武隆公共资源交易中心向宏蔚公司和银盾公司出具了《WL2015-3-3号地块挂牌出让竞买资格确认书》，确认其取得竞买资格。
在宏蔚公司和银盾公司取得竞买人资格确认前，银盾公司尚欠武隆国土局WL2014-9-1地块约1150万元土地使用权出让金(至本案判决下达时，仍未缴纳)。2016年4月25日，银盾公司向武隆公共资源交易中心出具《承诺书》，承诺其于2016年5月5日前交缴清前述欠款，欠款缴清后才能与武隆公共资源交易中心签订WL2015-3-3号地块成交确认书，否则可以取消该单位的竞得资格。
2016年4月27日，武隆公共资源交易中心出具《成交确认书》(武交易土〔2016〕6号)，确认银盾公司、宏蔚公司联合竞得编号WL2015-3-3号地块的国有建设用地使用权，告知竞得人需在成交确认书签订后的10日内（2016年5月7日前）向武隆国土局缴纳土地出让（综合）价款余款2982.22万元，并在缴清土地成交价款后30个工作日内持《成交确认书》与武隆国土局签订《国有土地使用权出让合同》，否则视为竞得人放弃竞得资格，竞买保证金不予退还。
宏蔚公司分别于2016年5月5日、5月10日缴纳了2000万确权房还建安置保证金、1000万土地出让金后，未缴纳余下的土地出让金。经武隆国土局催缴后仍未缴纳，武隆国土局于2017年3月8日作出《关于取消重庆市银盾房地产开发有限责任公司等公司WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞得资格的通知》(武隆国土房管发【2017】9号)，以“银盾公司、宏蔚公司未将余下土地出让价款1982.22万元缴清，也未与其签订《国有建设用地使用权出让合同》”为由，取消两公司WL2015-3-3号国有建设用地使用权的竞得资格，缴纳的定金(2000万)不予退还。武隆国土局于2017年4月7日作出《关于解除WL2015-3-3号地块成交确认的通知》(武隆国土房管发【2017】19号)，告知银盾公司、宏蔚公司于2017年4月12日前到武隆公共资源交易中心解除WL2015-3-3号地块的《成交确认书》（武交易土【2016】6号），逾期未解除视为两家公司自动放弃该地块的竞得资格。
宏蔚公司对武隆区国土局作出的《关于取消银盾公司等公司WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞得资格的通知》中确定的取消竞得资格、定金不予退还决定不服，以武隆区国土局明知银盾公司不具备竞买资格，却仍向银盾公司和宏蔚公司出具《竞买资格确认书》，且涉案出让土地未完成拆迁工作等理由，向重庆市南川区人民法院提起本案诉讼，要求撤销该通知。
（三）裁判结果
重庆市南川区人民法院经审理认为，武隆国土局于2016年3月29日公布的《武隆县WL2015-3-3号国有建设用地使用权挂牌出让文件》(竞买须知)系依法制定，具有规范效力。银盾公司申请竞买时尚欠缴武隆国土局WL2014-9-1地块约1150万元土地使用权出让金，不符合参加WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞买的资格要求。《中华人民共和国招标投标法》第三十一条规定“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件……”。银盾公司不具有竞买资格，其与宏蔚公司组成的联合体也不具备竞买资格。武隆国土局明知银盾公司及其与宏蔚公司组成的联合体不具有竞买资格，仍出具《WL2015-3-3号地块挂牌出让竞买资格确认书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，该竞买资格确认行为存在没有依据的重大明显违法情形，属无效行政行为。
涉案竞买资格确认行为、成交确认行为、取消竞得资格行为属国有土地挂牌出让的多阶段系列行为，竞买资格确认行为及成交确认行为的效力被取消竞得资格行为所吸收。竞买资格确认行为无效后，成交确认行为、取消竞得资格行为也因缺乏事实及法律依据，属于重大明显违法而无效，竞买须知中关于“银盾公司、宏蔚公司缴纳土地出让金并签订国有土地使用权出让合同的义务”依法不应履行。遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条的规定，判决确认被告武隆国土局向原告宏蔚公司、第三人银盾公司作出的关于取消银盾公司等公司WL2015-3-3号国有建设用地使用权竞得资格的通知的行为无效。
武隆国土局不服一审判决，向重庆市第三中级人民法院提起上诉。该院经审理后判决驳回上诉，维持原判。
（四）典型意义
国有土地招拍挂制度是我国国有土地使用权出让的核心管理制度，对于规范土地市场秩序、源头防止土地批租领域的腐败、提高经营城市土地水平、改善投资环境具有重要意义。针对以联合体竞标的资格审查，应当参照《招标投标法》第三十一条关于“联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件……”的规定，既能防止不具备相应能力或资格的市场主体借名取得竞买资格，也能防止行政机关故意为一些市场主体发放“带病”入场券。同时，国有土地挂牌出让涉及多个环节，属于多阶段的系列行为，竞买资格审查确认行为、成交确认行为、取消竞得资格行为既相互独立又前后相依存，当前一行政行为无效后，后续行为也因缺乏事实及法律依据当然无效。人民法院根据《招标投标法》的规定审查竞买资格，并以此判定取消竞得资格行政行为无效，有利于实现国有土地招拍挂的制度价值、规范招标投标市场秩序、相关市场主体合法权益保护和实质性化解行政争议的有机统一。
编辑：南川法院新媒体工作室
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