检察官解读：《危害税收征管犯罪涉案企业合规整改指南》

为有效惩治和预防企业涉税犯罪，促进涉嫌危害税收征管犯罪涉案企业合规整改的规范性、针对性和有效性，12月9日，北京市海淀区人民检察院与北京市海淀区工商联合会联合发布《危害税收征管犯罪涉案企业合规整改指南》（以下简称《指南》）。

《指南》起草的初衷和背景是什么？体例和主要内容是什么？以下为海淀区检察院《指南》起草小组对其内容和适用作出解读。

01

《指南》起草的背景和初衷是什么？

开展涉案企业合规改革试点，是检察机关全面贯彻习近平法治思想、充分发挥检察职能优势、更好推动企业依法守规经营、服务经济社会高质量发展的一项重要制度创新。在这样的背景之下，结合海淀区检察院的办案实践，《指南》应运而生。

海淀区检察院试点期间，企业合规案件多聚焦于经济类犯罪，涉案企业合规中66.67%均为涉税犯罪企业合规。海淀区检察院办理的涉税犯罪案件在全市占比突出，有合规整改意愿的企业较多，这也为《指南》的出台提供了土壤。通过对近两年来辖区内涉嫌危害税收征管类犯罪案件进行梳理和调研，并与税务机关座谈调研等方式，为了进一步推进涉税犯罪企业合规工作开展，我们与工商联共同出台《指南》，旨在促进涉税犯罪涉案企业合规整改规范性、针对性、有效性。

02

《指南》的体例和主要内容是怎样的？

《指南》起草后，先后经过三次较大修改，最终定稿时确定为四个部分，全文共计31条。除总则和附则外，主体部分分为两章，即合规整改计划章节和合规整改评价章节，共计24条。从体例安排和内容分布上也可以看出，《指南》的实操性和针对性很强。

首先，这样的安排符合企业合规的一般流程。企业合规整改全流程为审查→启动→整改→评估验收→作出案件结论。总则部分规定适用对象和范围，也符合“先审查后启动”的要求。整改环节由企业自行制定整改计划，针对基于涉案事实所反映出的经营风险点、企业自查所发现的风险点提出具体的整改计划，从而提高整改的针对性和有效性。整改完毕后由第三方组织和检察机关根据《指南》中整改评价的相应要求去检验、评估合规计划是否完成、合规是否有效、企业是否能够通过验收。

其次，《指南》主要内容集中在整改和评价环节，也是根据最高检和市院的相关规定进行了详略安排，突出重点。比如在审查启动环节，《北京市检察机关涉案企业合规必要性审查指引（试行）》等文件中已经明确，因此适用《指南》时依据《指引》确定适用对象即可，不必再行规定。《指南》将落脚点放在给企业提供具体行动指引和为第三方组织、检察机关提供评判标准，着重规定企业要怎么做、怎么改、怎么验收的核心内容。

03

《指南》对企业合规整改的税务专门性要求如何体现？

第一，《指南》明确企业提交的整改计划要重点围绕税务风险、税务规范等内容开展。比如《指南》第4条提出合规整改计划必须要包含四个方面的内容，即梳理企业涉税方面治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的风险，制定防止发生危害税收征管的企业管理规范，构建有效的企业税务合规组织体系，建立健全企业税务合规风险防范报告机制。

第二，《指南》要求企业提交的整改计划应当包括税务专项合规要素，以提高整改的针对性。比如在组织体系建设中要求设立税务专员、在财务管理制度中要求建立财税档案管理制度、在税务管理制度中要求建立税务合规审查制度、并对发票管理提出专门要求等。

第三，在整改验收环节，除了考察企业是否满足基础合规要素之外，重点考察是否满足税务专项合规要素的要求。为此，《指南》在第25条对税务专项要素设置了十四项具体标准，作为判断企业是否针对涉嫌危害税收征管罪建立了专项机制的依据。

04

结合《指南》的内容，涉案企业如何制定出一份完整的合规整改计划？

《指南》第二章共14条规定合规整改计划的全部内容。第4条和第5条对合规计划的内容作出了整体要求，之后是具体要求。一份完整的合规整改计划不仅要包含合规基础要素，更要包含核心的税务专项要素。在税务专项要素当中，企业首先应探究涉嫌危害税收征管罪的犯罪原因，并以涉嫌犯罪的具体罪名为着力点，对企业蕴含的税务合规风险展开全面风险识别、编制税务合规风险清单，并对企业的制度漏洞和管理缺陷采取必要的修复措施、建立税务风险举报机制等。

企业合规改革的初衷，就是为了助力防治市场主体违法犯罪、规范市场经济秩序、依法平等保护民营企业产权和企业家权益、恢复民营经济活力。检察机关意在使涉案企业通过整改，建立起相应的机制，有效预防犯罪，实现规范化管理经营。通过税务专项要素整改内容，使企业在整改过程中重点围绕税务、发票、财务问题等进行风险预防、风险识别和应对，避免再次出现危害税收征管类同类犯罪风险。

05

《指南》为何区分大中型和小微企业企业制定不同评价标准？

从总体要求上看，《指南》对于大中型企业和小微企业开展企业合规所制定的要求大体是相同的，企业合规计划都应当包含完整的合规要素，整改期间涉案企业都应全面、按时、有效完成合规整改计划。

但是基于大中型企业和小微企业在企业运营方面，如治理模式、业务规模、员工数量、资金能力、风险防范等方面，存在显著区别，为了确保企业合规的实际效果，发挥企业合规在风险识别和犯罪预防上的积极功效，区分采用两种不同模式。例如，在合规执行方案上，大中型企业合规应采用第三方组织监管的整改模式，小微企业可“因案制宜”采用“检察建议+回访”等精简整改模式，实现更有针对性的“繁简分流”，不为小微企业增加过重的负担。

同时也应当注意到，《指南》中大中型企业和小微企业企业评价标准的差别不是绝对的删减，比如首先要求小微型企业应当做到已对自身商业模式开展论证，能够实现正常生产经营，这也是基于对小微企业合法经营的审视和充分考虑。

06

检察机关在实践中如何适用《指南》？

企业合规整改最终是要在验收后，由检察机关根据验收情况作出案件处理结论。企业撰写合规整改计划过程中，需要依照《指南》所要求的标准，并结合企业实际情况提出整改计划；同时，检察机关和第三方组织依据《指南》去判断企业递交的合规整改计划是否完善，并提出具体的意见建议。在整改环节，企业依据合规整改计划进行逐一整改，并向第三方组织、检察机关定期汇报整改情况。在验收环节，第三方组织、检察机关根据《指南》所提出的具体标准，对企业整改结果进行对照，检验、评估整改计划是否完成、合规是否有效，并决定企业是否能够通过验收。最终，检察机关收到第三方组织提交的《合规验收报告》后，判断企业整改成效，并在此基础上案件对案件作出最终处理结果。

以下为《指南》全文：

危害税收征管犯罪

涉案企业合规整改指南

为进一步推进涉案企业合规第三方监督评估机制（以下简称第三方机制）工作的开展，促进涉嫌危害税收征管罪涉案企业合规整改的规范性、针对性和有效性，根据《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》《关于建立北京市涉案企业合规第三方监督评估机制的实施办法（试行）》等规定，制定本指南，旨在为涉案企业开展涉税合规整改评价工作提供指导。

第一章 总则

第一条 【宗旨】本指南适用于在涉嫌危害税收征管罪案件启动第三方机制过程中，对涉案企业合规整改效果评价的指导。

第二条 【适用对象】本指南所称涉案企业，参照工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部《关于印发中小企业划型标准规定的通知》（工信部联企业〔2011〕300号）具体分为大型、中型、小型、微型四种类型。

第三条 【适用范围】公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉嫌危害税收征管罪范围以《中华人民共和国刑法》第三章第六节规定范围为准。

第二章 合规整改计划

第四条 【合规整改计划】为弥补企业税务制度建设和监督管理漏洞，涉案企业合规整改计划至少应当包含以下内容：

（一）梳理与涉嫌危害税收征管罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的风险；

（二）制定防止发生危害税收征管的企业管理规范；

（三）构建有效的企业税务合规组织体系；

（四）建立健全企业税务合规风险防范报告机制。

第五条 【合规要素】合规整改计划应当具备基础合规要素和税务专项合规要素。基础合规要素包括合规管理规范和合规组织体系，税务专项合规要素包括税务风险预防机制、识别机制、应对机制。

第六条 【合规管理规范】合规管理规范包括合规章程和制度。合规章程作为企业建立合规管理体系的标志，是企业确立合规价值理念、制度框架和基本政策的规范性文件。合规制度是企业与员工生产经营活动中需要共同遵守的行为指引，包括行为准则、专项管理办法等管理类制度文件。

第七条 【合规管理制度】涉案企业应当针对内部合规需求，建立健全合规管理的规则和程序。涉案企业内部各职能机构均应当根据其职能特点设立合规目标以及相应实现措施。合规目标和措施应当符合合规政策、具有可测量性、能够接受实时监控，且为员工普遍知晓，并能够适时依程序改进。

第八条 【合规组织体系】涉案企业应当任命或指定合规管理机构，包括因企制宜设置合规管理的岗位、部门或者兼职岗位、兼职部门，负责组织、协调和推动合规管理体系的建设和运行。企业董事长（执行董事）、总经理或实际控制人应当参与合规管理机构，直接推动合规整改计划落实。

第九条 【合规专职岗位】大型、中型企业应设立首席合规官或者相关合规岗位，并设立独立的合规部门，不承担经营和财务等管理工作，合规部门应配备必要的合规专员；小型、微型企业根据具体情况可不单独设立合规部门，但须设立合规官岗位，由董事长（执行董事）、总经理或实际控制人兼任。

第十条 【合规检查】合规官或合规专员须对企业产品或业务的立项、实施等过程进行专项合规审查，并对企业发票使用情况开展定期检查，形成完整工作记录，定期向决策层汇报，形成专门检查、定期汇报工作机制。

第十一条 【合规否决】对涉及重大合规风险的决策，合规部门或者合规官有合规否决建议权。

第十二条 【预防机制】企业应探究涉嫌危害税收征管罪的犯罪原因，并制定和完善针对性、预防性的企业税务管理制度，确保税务管理制度在企业内贯彻落实，形成税务合规企业文化。

第十三条 【识别机制】企业应当组织管理人员或者内部有关机构，必要时可以委托外部专业机构参与或者协助，以涉嫌犯罪的具体罪名为着力点，对企业蕴含的税务合规风险展开全面风险识别，编制税务合规风险清单，构建企业税务合规风险识别框架，提出合规管理体系建设的重点和基本措施。

第十四条 【合规审计】企业应当建立税务合规审计制度。大型、中型企业应当引入外部专业审计机构对企业进行定期税务合规审计；小型、微型企业可根据风险识别需要，引入外部审计专业机构进行审计。

第十五条 【合规辅导】企业应当引入外部法律、税务专业机构对企业的税务合规管理进行定期的合规辅导，适时进行必要改进。

第十六条 【应对机制】企业应当建立问责与惩戒制度，明确相关措施，并对企业的制度漏洞和管理缺陷采取必要的修复措施，以改进和完善原有的税务合规体系。

第十七条 【举报机制】企业应建立税务风险举报制度，通过有效的方式接受举报和投诉，并对税务违法违规事实做出调查，对举报人予以适当的保护和奖励。

第三章 合规整改评价

第十八条 【一般要求】涉案企业已全面、按时、有效完成企业合规整改计划。整改期间，能够主动配合第三方组织开展合规整改计划的监督、检查工作。

第十九条 【政策导向】涉案企业已明确宣示，合规目标高于企业的其他目标，企业员工已普遍树立合规经营高于一切的价值观念。企业的价值观、目标和战略与合规整改计划不冲突，合规整改的要求已融入企业的业务流程和治理体系，合规绩效已融入绩效考核体系。

第二十条 【合规文化】涉案企业已培育良好的合规文化，企业及决策层、管理层和员工树立如下合规理念：

（一）合规管理是一个由机构、政策和制度构成的体系，也是一个持续改进的过程；

（二）企业决策层和管理层必须率先垂范，将合规核心价值观和合规意识融入企业管理和全体员工的工作行为，引导全体员工尊重并遵守，确保合规管理措施的落实；

（三）合规管理是企业实现可持续发展和成功的基础，也是实现转型发展和获得新生的机遇；

（四）有效的合规管理表明，企业及其全体员工遵守相关法律、监管要求、行业守则、规章制度和职业道德，最终形成符合各相关方期望的声誉和信誉。

第二十一条 【组织保障】涉案企业的决策、管理机构已经明确表达合规承诺，即在工作中全面履行合规职责；鼓励创造和支持合规的行为，阻止并对损害合规的行为零容忍。

第二十二条 【机制保障】涉案企业已为合规管理体系的运行提供充分的人力和物力。在企业人员雇佣、调动、晋升前，均应考虑可能引发的企业合规风险，并进行事先评估，作为人员调整的重要参考。涉案企业应当优先保障合规整改工作所需的费用。

第二十三条 【整改目标】涉案企业进行合规整改后，应能够满足基础合规要素和税务专项合规要素的要求。

第二十四条 【基础要素评价】大型、中型涉案企业根据合规整改的需要，应当已经制定基本的企业合规管理规范，并根据企业规模，建立了适当的合规组织体系。具体可参照以下标准：

（一）已经建立健全合规管理制度，并确保合规管理制度符合法律法规、监管规定等要求，保证企业合规工作开展有规可依；

（二）已经成立独立运行的合规管理组织，不依附于董事会或者董事长等相关决策人员，但应当将合规经营情况定期向决策层汇报并由决策层签字记录，保证合规事项能够被企业决策层认识、理解并审核；

（三）已经授予合规管理组织相应的权利，使其具有独立性并能够直接接触包括最高管理者在内的企业所有层级的工作人员，充分开展整改工作，使合规管理制度在企业生产经营活动中得以贯彻实施。

第二十五条【税务要素评价】大型、中型涉案企业针对涉嫌危害税收征管罪建立了专项的预防、识别、应对机制。具体可参照以下标准：

（一）设立税务专员，税务专员应熟知各项税收法律法规、负责就相关税务问题与财务总监及时沟通，对重大政策的变化应提出合理的税收筹划和可行性方案，若有重大涉税业务、涉税风险或税务检查，及时向上级报告；

（二）已经建立财税档案管理制度，妥善保管生产经营期间会计凭证、会计账簿、财务会计报告、所有税务证件、申报软件、IC卡、储存盘、纳税申报表、审计报告、税务批复、税法文件等，且会计信息真实有效，不存在“假账”“两本账”的情况；

（三）已经建立税务合规审查制度，每月由合规部门对合同、发票、货物及资金流向进行审查监督，确保企业经营符合我国税务管理制度的规定；

（四）已经建立完善的发票管理制度，依据《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国发票管理办法实施细则》等有关规定对发票进行有效管控，所有业务均开具符合国家标准的发票或凭证，并如实进行申报，开具发票与实际经营业务情况相符；

（五）已经建立预警机制，对于市场交易及合作中可能会存在的财税风险设立预警标准，同时，对于合作对象要进行风险筛查，避免企业因合作对象违法违规陷入风险；

（六）能够开展有效培训，并对税务管理制度进行全面贯彻宣讲，企业决策层及管理层、财务管理人员、相关业务人员对于税收征管知识有充分的理解，对违反税收征管法律、政策的后果有清晰的认识，树立较强的税务风险防范意识；

（七）已经形成企业合规文化，制定企业合规员工手册，能够定期开展企业合规培训，企业员工已经明确树立合规意识；

（八）已经根据企业涉嫌犯罪具体情况，全面梳理与企业经营活动有关的法律、法规和准则，主动识别、控制其经营活动的合规风险，编制税务合规风险清单，并可根据清单内容在生产经营过程中查找、识别风险事件；

（九）已保存有关合规风险评估和应对合规风险措施的文件化信息。在整改期内，已在第三方组织等监管人监督下对于未发现的问题进行统一审查，且整改期后仍然能够依照上述文件对相关风险继续进行审查；

（十）已经建立举报机制，对企业在生产经营活动中存在的税务违法违规情况，根据一定的途径和步骤向合规部门报告，并对举报者进行保护和奖励，举报由无利益冲突的合规专员进行独立调查，并将调查结果和处理建议向决策层进行汇报、记录；

（十一）已经建立税务合规审计计划，定期聘请独立专业外部机构，对企业进行税务专项审计。同时，定期聘请独立法律外部机构，对企业进行税务规章制度体检，确保企业税务制度更新；

（十二）已经完善问责与惩戒机制，对违反企业合规义务、政策、流程和程序的人员（包括决策层、各级管理人员和普通员工）采取适当的纪律处分，如训诫、警告、降级、降职、调离、解雇、向执法部门报告违法情况等；

（十三）已经建立合规报告制度，合规部门要保证合规专项报告信息的准确性、完整性和可验证性，确保决策层及时了解并采取预防、纠正和补救措施；

（十四）已经建立持续改进机制，税务专项合规制度实施期间，合规部门针对企业外部法律和政策的调整、企业内部制度、执行问题带来的合规风险等进行定期审查，并向决策层汇报，以及时修正，确保合规制度合法有效。

第二十六条【小微企业评价标准】小型、微型企业的合规管理规范、合规组织体系、预防机制、识别机制、应对机制可参照大型、中型企业标准予以适当降低，重点围绕预防企业涉嫌具体犯罪罪名的相关情况建立简明扼要的规范、体系、机制，注重企业合规整改计划的效果，通过实施合规整改，达到企业避免再次发生同类犯罪的效果。对小型、微型企业的合规整改，重点参照以下标准：

（一）小型、微型企业应当做到已对自身商业模式开展论证，审查企业盈利方式与税收征管的关系，确保运营模式合法合规，并在第三方组织的监督、指导下形成专项论证报告；

（二）已经建立财税档案管理制度，妥善保管生产经营期间会计凭证、会计账簿、财务会计报告、所有税务证件、申报软件、IC卡、储存盘、纳税申报表、审计报告、税务批复、税法文件等，且会计信息真实有效，不存在“假账”“两本账”的情况；

（三）已经建立财务制度，根据企业的规模大小，应当建立专门的财务部门或者聘请专门的财务人员，或委托专门的代理记账机构负责，同时确保财务人员具备相应的专业资质和专业能力，并有适当的文件化信息证明；

（四）已经建立税务合规审查制度，每月由合规官对合同、发票、货物及资金流向进行审查监督，确保企业经营符合我国税务管理制度的规定；

（五）已经建立完善的发票管理制度，依据国家有关制度规定对发票进行有效管控，所有业务均开具符合国家标准的发票或凭证，并如实进行申报，开具发票与实际经营业务情况相符；

（六）已经编制税务合规风险清单，并可根据清单内容在生产经营过程中查找、识别风险事件；

（七）已经形成企业合规文化，设立企业合规宣传栏，宣传企业合规理念和合规要求，已经定期开展企业合规培训，企业所有员工已经明确树立合规意识；

（八）已经建立合规报告制度，财务人员及合规官要定期就财务、税务是否合规向决策层或者管理者汇报，形成专门的报告，汇报过程经决策层或管理者签字记录，确保决策层及时了解财务和税务合规情况并采取预防、纠正及补救措施；

（九）其他应当参照大型、中型企业评价标准的事项。

第四章 附则

第二十八条【第三方组织适用】第三方组织可根据本指南，结合涉案企业具体合规整改情况，对合规整改效果作出评价。

第二十九条【变更与调整】本指南将结合相关领域立法更新及政策调整情况相应变更和调整。

第三十条【指南解释与规范冲突解决】本指南由北京市海淀区人民检察院、北京市海淀区工商联共同解释。

第三十一条【施行日期】本指南自发布之日起施行。

END

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