民政部 财政部 人力资源社会保障部关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知

民发〔2019〕83号

各省、自治区、直辖市民政厅（局）、财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局），新疆生产建设兵团民政局、财政局、人力资源社会保障局：

特困人员供养服务设施（敬老院）是提供基本社会服务的重要载体，在脱贫攻坚中发挥重要兜底保障作用。当前，一些供养服务机构法人地位缺失，运营管理滞后，照护人员短缺，服务质量不高，管理工作亟待加强。根据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）等文件精神，现就相关工作通知如下：

一、协调落实法人登记。各地要于10月底前开展一次特困人员供养服务设施（敬老院）法人登记情况摸底，积极协调提出落实法人登记的解决办法。具备相应条件的机构要依据《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则、《事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法（试行）》（中央编办发〔2015〕132号）等法规政策，及时向编制部门提出法人登记申请，依法取得法人资格。推广县域“1+N”特困人员供养服务联合体建设，暂不具备独立登记条件的机构可作为分院，由具备法人身份的供养服务机构实施统一管理。

二、加强队伍建设。各地要通过选派选拔等方式，将具有坚定的政治信念和党性原则，富有爱心和责任心，熟悉机构管理的人员配备到机构负责人岗位，结合实际需要合理确定工作人员与生活自理供养对象、失能供养对象的配备比例。省级民政部门要定期组织对供养服务机构负责人轮训，2022年前实现全覆盖，之后每三年轮训不少于一次，基本实现供养服务机构负责人队伍专业化、职业化。护理人员应接受基本照护专业科目的岗前培训或在岗培训，每年累计培训时间不少于48小时，按照相关规定落实培训补贴，逐步提高通过职业技能水平评价的养老护理员比例。合理确定和落实工作人员薪酬待遇，鼓励通过在绩效工资分配中予以适当倾斜等方式，建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制，提高一线工作人员工资待遇。支持供养服务机构引入社会工作者、心理咨询师等专业人才，鼓励供养服务机构设立志愿服务站点，积极培育养老志愿者队伍。逐步打造一支政治素质过硬、照护能力强、富有为民服务情怀的管理服务队伍。

三、加强经费保障。各地要严格落实特困人员救助供养政策，保障供养经费落实到位。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需，并根据经济社会发展和物价上涨及时予以调整。照料护理标准根据特困人员生活自理能力和服务需求确定，主要用于保障照料服务产生的经费支出。要按照民政部等部门《关于积极推行政府购买服务加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）相关要求，合理设置属于特困人员供养服务的购买项目，纳入政府购买服务指导性目录，并将所需经费列入财政预算，从各级既有的社会救助工作经费或社会救助补助资金中统筹安排，结合实际需要和财力情况，为符合条件的供养服务机构专业化照护服务提供资金支持。鼓励通过慈善捐赠等方式增强资金保障能力。

四、推进社会化改革。各地要进一步强化供养服务设施兜底线、保基本职能，确保满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求。要紧密结合当地实际，因地制宜、分院施策，盘活用好供养服务设施资源，鼓励有条件的公办供养服务设施通过承包经营、委托运营、联合经营等方式，引入具备相应条件的企业或社会服务机构参与运营管理。举办方要与运营方签订权责明晰的合同，规范内部治理，明确权责关系。在满足特困人员集中供养需求基础上，可向社会开放床位，按相关规定实行市场定价，确保收益主要用于支持兜底保障对象的供养服务。公办民营机构同等享受政府购买服务、税费减免、财政补贴、投融资、人才队伍建设等扶持政策。积极培育发展一批能够承担特困供养服务任务的连锁化、品牌化、专业化的运营主体。

五、提高服务质量。省级民政部门要健全完善特困人员供养服务设施服务质量基本规范，明确服务内容和要求，加快供养服务设施规范化发展。引导行业组织、第三方专业机构，对特困人员供养服务机构开展服务质量评估和等级评定，健全以标准规范为核心的行业监管机制。供养服务机构要制定涵盖基本生活保障、照料护理、精神慰藉、丧葬办理等内容的基本服务目录，根据个人实际需求提供服务。通过特困人员供养服务机构内设医疗机构或与周边医疗机构开展协议合作等方式提升医疗卫生服务水平。配备应用康复辅助器具设备，推广应用信息技术和智能硬件等产品，促进服务质量提升。

六、加强安全管理。各地要结合全国养老院服务质量建设专项行动，对照《养老机构重大风险隐患检查指标》等，对特困人员供养服务机构逐项做好风险隐患排查整改。落实供养服务机构安全管理主体责任，完善安全管理制度，加强消防安全设施设备改造，对因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的供养服务机构，要抓紧提请省级人民政府集中处置。强化食品安全、运营秩序、资金安全的监管，结合“保健”市场乱象整治和非法集资风险排查等有针对性地做好检查整治，确保人身和财产安全，确保到2020年底前养老院服务质量建设专项行动排查出的所有重大安全隐患全部整改到位，切实筑牢安全管理底线。

各地要高度重视供养服务设施管理工作，结合本地实际认真抓好落实，工作中遇到的重大问题和取得的积极进展及时上报。

民政部  财政部  人力资源社会保障部

                              2019年9月5日

附：民政部养老服务司负责同志就特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升和加强管理有关问题答记者问

近日，民政部、发展改革委、财政部印发《关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》（民发〔2019〕80号，以下简称《意见》）；民政部、财政部、人力资源社会保障部印发《关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知》（民发〔2019〕 83号，以下简称《通知》），对于特困人员供养服务设施改造提升和加强管理分别作出具体部署，引起有关方面关注。就此，记者采访了民政部养老服务司负责同志。

问：请问在决战决胜脱贫攻坚战的关键阶段，民政部联合有关部门出台关于特困人员供养服务设施（敬老院）的两个文件，其背景是什么？

答：党中央、国务院历来高度重视特困人员的兜底保障工作。中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求“加强特困人员供养机构等服务设施和队伍建设，不断提高管理水平”。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确“支持主要面向失能、半失能老年人的农村养老服务设施建设。”《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求“推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标，在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老服务。”近期印发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）明确要求实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，这些都为做好工作指明了方向。

民政部认真落实党中央、国务院决策部署，积极推进特困人员供养服务设施管理服务工作，截至2018年底，全国共有农村特困人员供养机构（敬老院）1.8万家，床位187.8万张，承担着特困人员兜底保障的重要功能，发挥着农村养老服务体系建设的重要支撑作用，是农村地区的重要民政服务设施。同时，一些机构仍然存在着设施设备短缺、内部管理滞后、服务质量不高等问题，制约着兜底保障功能的充分发挥。针对这些问题，民政部党组在连续三年开展的加强基层民政工作蹲点调研中作为重点内容加以研究，在“不忘初心 牢记使命”主题教育中，统筹推进学习教育、调查研究、检视问题和整改落实，深刻检视当前存在的突出问题，深入地方开展调研，广泛听取地方民政部门和群众的意见建议，会同相关部门共同研究整改的思路措施，形成了这两份文件。文件直面当前存在的困难问题，提出具体解决措施，为地方开展具体工作提供了政策依据。各地民政部门反映，这两份文件很接地气，是贯彻以人民为中心的发展思想的具体措施，也是践行“民政为民、民政爱民”工作理念的生动体现。

问：此次出台的两个文件的总体要求是什么，要达到什么样的目标？

答：《意见》和《通知》以问题为导向，补短板、强弱项，分别从设施设备的“硬件”提升和管理服务的“软件”改善做出部署，两端发力，力争利用3年时间取得显著成效。

《意见》以设施设备提升为着力点，提出自今年开始，启动特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程。通过实施这一工程，到2020年底前，现有县级供养服务设施的照护能力得到大幅提升，设施设备重大安全隐患全部整改到位。2022年底前，每个县至少有1所以照护功能为主的供养服务设施，医养结合服务能力得到提升，安全隐患全部清除。用3年左右的时间，使集中供养的失能特困人员长期照护需求得到较好满足，特困人员兜底保障能力得到明显加强，基本形成县、乡供养服务设施相衔接，布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务兜底保障网络。

《通知》以优化管理服务为着力点，针对法人登记率不高、运营管理滞后、照护人员短缺、服务质量不高等问题，从6个方面提出明确要求，主要是：协调落实供养机构法人登记，切实维护供养机构的合法权益；加强供养机构负责人、照护人员的能力建设，逐步打造一支政治素质过硬、照护能力强、富有为民服务情怀的管理服务队伍；加强供养对象基本生活资金、照料护理资金和机构运转经费保障，确保资金及时足额到位；推进供养服务机构社会化改革，积极培育能够承担特困供养服务任务的连锁化、品牌化、专业化运营主体；健全完善机构服务质量基本规范，推动集中供养和照护服务质量得到有效改善；推动实现机构的消防、食品、财产等方面的安全管理工作持续加强。

问：社会普遍关心的是失能、部分失能特困供养对象的照护问题，他们的要求更现实，也更迫切，文件对此有哪些具体部署？

答：失能、部分失能特困供养对象是“困中之困、难中之难”，是兜底保障的重点对象。由于受设施设备、服务能力、服务经费等方面的限制，一些地方的特困人员供养服务设施（敬老院）的照护服务能力与这部分群体的现实需求还存在一定差距。为有效解决这个问题，满足失能、部分失能特困供养对象的照护需求，重点从照护设施设备建设、专业照护人员配备、照护技能培训三个方面做出部署要求。

《意见》明确要求各地重点增强县级（区域）供养服务设施的长期照护功能，增设失能人员生活服务照护单元以及医疗护理、康复服务等医养结合照护单元，照护型床位占比不低于50%，并配备专业化照护人员。其他供养服务设施可增加医疗护理和康复服务设备，设置照护型床位，增强基本照护能力。县域内失能、部分失能的特困供养人员可以集中到具备失能照护能力的机构集中供养。《通知》明确要求供养服务机构制定涵盖基本生活保障、照料护理、精神慰藉、丧葬办理等内容的基本服务目录，根据个人实际需求提供服务。通过机构内设医疗机构或与周边医疗机构开展协议合作等方式提升医疗卫生服务水平。配备应用康复辅助器具设备，推广应用信息技术和智能硬件等产品，促进服务质量提升。

问：《通知》对于加强特困供养服务设施的管理服务队伍建设有哪些具体要求？

答：长期以来，特困人员供养服务人才短缺问题较为突出，为推动解决这一问题，《通知》着眼打造一支政治素质过硬、照护能力强、富有为民服务情怀的管理服务队伍。主要提出了四个方面的要求：

一是配强院长。要求通过选派选拔等方式，将具有坚定的政治信念和党性原则，富有爱心和责任心，熟悉机构管理的人员配备到机构负责人岗位。省级民政部门定期组织对供养服务机构负责人轮训，2022年前实现全覆盖，之后每三年轮训不少于一次，基本实现供养服务机构负责人队伍专业化、职业化。

二是配齐工作人员。要求各地结合实际需要合理确定工作人员与生活自理供养对象、失能供养对象的配备比例，护理人员接受基本照护专业科目的岗前培训或在岗培训，每年累计培训时间不少于48小时，按照相关规定落实培训补贴，逐步提高通过职业技能水平评价的养老护理员比例。

三是合理确定和落实工作人员薪酬待遇。鼓励通过在绩效工资分配中予以适当倾斜等方式，建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制，提高一线工作人员工资待遇。

四是支持供养服务机构引入社会工作者、心理咨询师等专业人才，鼓励供养服务机构设立志愿服务站点，积极培育养老志愿者队伍。

问：《通知》把“协调落实法人登记”放在重要位置，请问是出于什么考虑？提出了哪些具体办法？

答：特困人员供养服务机构办理法人登记，是依法保障供养对象权益、保障机构自身权益、保障相关民政政策落实的最基础性工作。落实供养服务机构法人登记，是提升管理服务水平的关键，抓住了这个关键，就牵住了这项工作的“牛鼻子”。

针对地方推进法人登记工作中遇到的困难，要求具备相应条件的机构要依据相关法规政策，及时向编制部门提出法人登记申请，依法取得法人资格。推广县域“1+N”特困人员供养服务联合体建设，暂不具备独立登记条件的机构可作为分院，由具备法人身份的供养服务机构实施统一管理。

问：请问在实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程中，对于设施改造标准有哪些统一要求？

答：在研究部署实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程时，我们也考虑到了这个问题。

在推进工程进度方面，《意见》明确了总体时间安排和年度重点。整个工程要三年内完成，2020年重点提升现有县级供养服务设施的照护能力。要求各地立足实际制定具体的计划方案，对工程进度进行细化安排，分阶段推进实施。要求各省（区、市）民政部门每半年一次向民政部报送进展情况，确保工程实施按照预定时间进度推进。

在统一实施标准方面，依据《特困人员供养服务设施（敬老院）建设标准》（建标184-2017）、《老年养护院建设标准》（建标144-2010）、《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017）等标准规范，明确了改造提升基础指标，涵盖房屋建筑、设施设备、院区场地、用房功能、适老化改造、照护型床位、消防安全等7大类22项指标，为工程实施划出了标准底线，确保工程质量达到底线要求。

问：请问有关方面将如何保障特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的顺利开展？将采取什么监督和评估措施？

答：实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，是《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）的明确要求，是各级政府履行特困人员兜底供养服务的重要职责，民政、发展改革、财政等部门将通力合作，发挥部门合力，共同确保工程的顺利开展。具体我们将采取以下措施：

一是加大资金支持。2020年，中央集中彩票公益金支持社会福利事业专项资金重点用于改造提升工程，并持续列入支持方向。发展改革委牵头实施的“十三五”社会服务兜底工程加大支持力度，并研究纳入“十四五”相关规划统筹推进。要求地方留成使用的彩票公益金和本级基建投资要予以支持。其中，对于设施设备重大安全隐患整改任务艰巨的地区，留成用于支持养老服务发展的本级彩票公益金可重点用于改造提升工程。积极发挥政府投资引导作用，利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，引导民间资本广泛参与。

二是开展绩效评价。民政部将会同相关部门，适时采取委托第三方评价等方式，对各省（区、市）特困人员供养服务设施（敬老院）的改造提升工作进行督导考核和绩效评价。考核评价成绩好的省份，将给予相应的激励措施，起到示范效应；工作不力的省份，将进行工作约谈、扣减次年相关资金分配额度，还要通报相关情况。

三是明确职责任务。明确了中央、省、县三级相关部门的职责，提出相关激励和督促措施，要求各省级民政部门会同同级相关部门共同负责本地区特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升行动计划的组织实施、监督管理与考核评估。对于工作成效突出的地区给予表彰，对于进展慢的地区要加强督促指导。通过这些措施，确保把改造提升工程做成廉洁工程、精品工程、放心工程。

（民政部.民政部 财政部 人力资源社会保障部关于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知.2019-09-16）