研究笔记：上海奉贤区农村宅基睦邻“四堂间”
以下文章来源于郑志刚博士 ，作者bjxwx
“四堂间”就是利用农村地区闲置的宅基房屋，通过基础设施改造，以“政府牵头、社会赞助、村委负责、老人自愿”的机制，为本宅基独居、高龄、困难等老年人打造“吃饭的饭堂、聊天的客堂、学习的学堂、议事的厅堂”，为农村老年人提供多样化、多层次的养老服务。至2019年底，奉贤将建设完成424家，覆盖全区大部分村委会。2019年12月9日，国家农业农村部农村社会事业促进司、国家发展改革委社会发展司、新华社中国经济信息社在北京联合发布首批18个全国农村公共服务典型案例。其中，奉贤农村宅基睦邻“四堂间”成功入选。
一、 孟庆丽、刘芳 新华社上海
2014年，奉贤区率先在青村镇李窑村探索成立宅基睦邻点。2015年，奉贤区正式启动宅基睦邻“四堂间”试点工作，2016年全面推行宅基睦邻“四堂间”的建设。根据规划，“十三五”末，奉贤区将建设完成500家“四堂间”，覆盖全区村委会。
为使农村宅基睦邻“四堂间”建设更加规范有序，奉贤区先后出台了系列政策，例如《奉贤区创建农村宅基睦邻“四堂间”指导意见》《奉贤区扶持农村宅基睦邻“四堂间”发展实施方案》《奉贤区农村宅基睦邻“四堂间”创建和运营评估办法》等等。
图片来源：上海奉贤，2019
图片来源：上海奉贤，2019
二、纪晓岚, 金铂皓 华东理工大学社会与公共管理学院
“睦邻四堂间”的运作模式：一是所有饭堂均设置在自建房一楼并配备无障碍设施；二是建立梯度经费管理制度。在农村居民乐意选择饭堂解决基本餐饮前提下，经过村委会确认，按照年龄为分类依据梯度收费。当前各村普遍收费方式为，75周岁以下人口每餐收费6元，75~90岁人口每餐收费3元，90岁以上人口村里负担。三是建立“点长”制度，推荐由常住农村的“乡贤”担任。“点长”一方面配合镇政府、村集体，确保饭堂食材来源安全，另一方面维护饭堂运营秩序，管理饭堂经费，接受村民监督；四是成立“巾帼志愿者”团队，主要由已退休常住农村老龄女性组成，主要工作为挑选食材并烹饪加工（部分村庄由镇里统一供应餐饮），对失能失智等群体提供上门助餐服务。
图片来源：上海奉贤，2019
由于农村土地产权不完善，“睦邻四堂间”在启动和运行过程中存在如下问题。
一是“睦邻四堂间”，使用功能存在局限。“睦邻四堂间”土地来源于“乡贤”原有宅基地，面积有限。在运行过程中，由于服务对象多为行动不便老年人或失能失智人群，农村自建房未安装电梯，二楼及以上区域除用于村民议事、邻里调解等外无法充分利用，仅自建房一层实现居住向服务功能的转化。另外，受面积限制，“睦邻四堂间”功能被局限在助餐、休闲等基础服务，医疗、卫生等功能无法发挥。
二是闲置宅基地盘活数量有限。由于土地财产界定、配置模糊，农民担忧改建后宅基地产权归属问题，大部分村民仅愿意作为“睦邻四堂间”使用者而不愿成为服务者，可供盘活的宅基地仅限于“乡贤”提供，且不超过总体闲置面积的10%；
三是“睦邻四堂间”可持续性问题。按照预先设计，“睦邻四堂间”的经营模式为“政府补一点、村委出一点、企业捐一点、个人付一点”，实现“睦邻四堂间”可持续运营。在实际运作过程中，企业支持仅停留在修建时期，正式运营后，由于资本下乡的障碍和宅基地用益物权属性未显化，企业不可能获得“睦邻四堂间”股权，投资缺乏动力；在个人层面，每餐饭堂收入是“睦邻四堂间”主要收入来源，但低于高达3万元以上的年运营成本。因此，四种主体共同参与的理想模式变成仅依靠政府和村委两大主体支撑的简单经营，投资主体明显收窄，直接影响运营可持续性。
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老人身边的小变化 落地成真的大民生 ——上海市奉贤区书写养老事业新答卷
参考文献：
上海奉贤.奉贤农村宅基睦邻“四堂间”入选首批全国农村公共服务典型案例，怎么做到的？2019-12-11.
新华社.上海奉贤农村宅基睦邻“四堂间”实现“家门口”快乐养老. 2019-12-13.
纪晓岚, 金铂皓. 睦邻四堂间一种远郊闲置宅基地的活用模式——基于上海市奉贤区调研[J].农业经济与管理, 2019,54(02)49-55.