《中国社会报》记者黄瑶、李志宏、顾严、耿学梅共同聚焦“十四五”话“养老”

 【聚焦“十四五”】记者观察：描绘更加可期的幸福晚景

十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中，与养老、老年、老龄有关内容出现50余次，这是党中央部署实施积极应对人口老龄化国家战略的重要制度安排。

立足新发展阶段，《纲要》以满足老年人美好生活愿望为中心，提出了一系列关乎更多层次、更加精准、更高质量的发展目标和措施，助力亿万老年人晚景更加幸福。 

更多层次：强调综合应对人口老龄化问题

《纲要》设立了“积极应对人口老龄化国家战略”专章，并从推动适度生育水平、健全婴幼儿发展和完善养老服务体系三个小节进行具体论述，“这可以看作是积极应对人口老龄化国家战略的三大支柱。”中国宏观经济研究院研究员顾严表示。

释放生育潜力、实现适度生育水平，有利于缓解人口老龄化。《纲要》在“推动实现适度生育水平”中提出完善“老人赡养、病残照料等政策和产假制度”，这对更好地发挥家庭养老的基础性作用具有重要意义。

国家发改委副主任胡祖才日前介绍“十四五”新举措时表示，未来将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由目前的1.8个提高到4.5个，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务，提高保育保教质量和水平。

发展普惠托育服务体系，健全婴幼儿发展政策，有利于缓解育儿压力，进而有利于增强家庭养老功能的发挥。顾严认为，“从全生命周期视角看，婴幼儿的发展水平很大程度上决定了未来老年人口的身心健康状况和人力资源水平”，积极老龄观、健康老龄化的教育从生命之初就开始了。

《纲要》还提出，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。人力资源和社会保障部副部长游钧日前表示，“延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化的普遍做法，目前世界主要经济体的退休年龄普遍都在65岁以上，正会同相关部门研究延迟退休的具体改革方案。”可见，多层次综合应对人口老龄化问题已成为共识。

更加精准：紧抓完善养老服务体系这个“牛鼻子”

完善养老服务体系是实施积极应对人口老龄化的核心和关键。“十四五”时期，我国将进入中度老龄化阶段，高龄、失能、失智老人数量将大幅增加，构建起完善的居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系迫在眉睫。

针对巨大的养老服务需求，《纲要》精准提出健全基本养老服务体系，明确了“完善社区居家养老服务网络”“推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老”“强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障，积极发展农村互助幸福院等互助性养老”“扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到55%”“加强老年健康服务，深入推进医养康养结合”等诸多具体措施。

目前，相关部门正着手共同建设更加完善的养老服务体系。“全面提升养老服务水平，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供支撑。”民政部部长李纪恒日前介绍“十四五”期间民政领域重大规划时如是说。据他介绍，未来将大力发展居家社区养老服务，让所有老年人能够享有“身边、床边、周边”的居家社区养老服务，提高服务的可及性、多样化水平；优化机构养老，优先发展护理型床位，加强医养康养相结合，尽可能满足老年人最迫切的失能照护刚需；适度扩大兜底保障和社会福利范围，将更多有需要的老年人纳入政策保障；对一些生活不能自理的老年人还要提供必要的访视、照料服务，形成“物质+服务”的救助方式。近日，科技部相关负责人也表示，今后将加强生命健康领域的长远布局，聚焦人口老龄化等重点领域，加大科研任务部署。

近日，养老服务部际联席会议专题研究了推进基本养老服务体系建设的思路任务和工作举措，强调要推动建立统一互认的老年人自理能力和服务需求评估体系，探索制定基本养老服务清单。 

更高质量：推动养老事业和产业实现平衡、充分的发展

进入新发展阶段，解决养老问题需要系统思维、整体布局。《纲要》多个章节涉及养老问题，正是贯彻新发展理念、构建新发展格局，实现更高质量发展的要求。

“推动养老事业和养老产业协同发展”“推进公共设施适老化改造”“健全养老服务综合监管制度”“发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”……《纲要》详细列出了满足老年人更加多元、更高品质服务需求的措施。这在“实施积极应对人口老龄化国家战略”章节以外的部分也有多处体现，如“促进服务业繁荣发展”一章提出加快发展健康、养老、托育等服务业，扩大覆盖全生命周期的各类服务供给，持续推动家政服务业提质扩容，与智慧社区、养老托育等融合发展；在“加快数字社会建设步伐”一章提出，加快信息无障碍建设，帮助老年人、残疾人等共享数字生活；“实施乡村建设行动”一章明确，增加农村教育、医疗、养老、文化等服务供给；在“全面推进健康中国建设”一章中，落实异地就医结算、稳步建立长期护理保险制度被明确提出；“健全多层次社会保障体系”一章提出，完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。此外，“加快推进城市更新，改造提升老旧小区”也被列入《纲要》。

记者了解到，有关部门正在为实现养老事业和产业更加平衡、更加充分发展积聚起强大的合力。李纪恒表示，要将高质量编制实施“十四五”规划与谋划民政事业长远发展结合起来，“大力发展‘养老+’新业态，推进养老事业产业协同发展，满足不同层级的养老服务需求，加强养老服务监管，保障养老服务质量。”“‘十四五’时期，要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，运用数字技术改善城市治理，使城市居民享有更高品质的城市生活。”胡祖才说。

为推进城乡基本公共服务均等化，农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀近日表示，“下一步需要建立城乡公共资源均衡配置机制，聚焦教育、医疗、养老、社会保障等农民群众反映的突出问题，持续推进城乡基本公共服务均等化”，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变。胡祖才也提出，要统筹做好养老等民生福祉工作，“更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”

（中社养老产业周刊.【聚焦“十四五”】记者观察：描绘更加可期的幸福晚景.2021-03-17) 

【聚焦“十四五”】李志宏：加快健全基本养老服务体系

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）设专章就实施积极应对人口老龄化国家战略进行部署，其中又设专节对完善养老服务体系进行规划，给出了“国之大者”的国家战略与“民之所望”的“老有所养”之间的“超链接”，业已指明了今后我国基本养老服务的发展方向和路径。

第一，《纲要》明确指出“支持家庭承担养老功能”。这意味着基本养老服务是“家庭友好型”的，是对家庭的支持而非替代。老年人只有在家庭照护困难的情况下才能接受国家基本养老服务。换而言之，政府“保基本”不是要替代子女依法应当履行的赡养照料老年父母的责任，也不是要替代配偶间的相互抚养照料责任。发展“家庭友好型”的基本养老服务，有利于形成养老风险的梯次应对格局。

第二，《纲要》指出要“推动养老事业和养老产业协同发展”。这意味着基本养老服务是“市场友好型”的，要充分发挥市场机制在提供基本养老服务中的作用和效率优势，也要防范越了“市场的界”。对政府而言，突出自身在基本养老服务供给中的主体地位，除了直接提供基本养老服务外，更多要鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与基本养老服务供给。此外，还应按照“尽力而为、量力而行”的原则，在保持国家标准水平基本稳定的前提下，根据经济发展水平、城乡居民收入增长情况、财政保障能力、重大技术创新应用等因素，适时适度调整基本养老服务保障标准。此举有利于为市场主体参与养老产业发展、开展非基本养老服务提供更大空间。

第三，《纲要》指出要“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”“加强老年健康服务，深入推进医养康养结合”。这意味着基本养老服务体系是“纵向整合”和“横向整合”贯通的有机整合型体系，而非条块分割的离散型体系。首先是基本养老服务体系自身的“纵向整合”。这既有居家、社区、机构间的功能协调、机制协调，也包括业态协调。其次是基本养老服务体系和基本健康服务体系的“横向整合”。实现这一整合，基本健康服务体系同样要实现自身的“纵向整合”，发挥好老年人健康服务体系的整体效应。在此基础上，着力推动“康”“养”资源打通使用，健全一体化服务老年人的新机制，明确不同类型机构在各自明确分工基础上的相互协作与配套。重点推进居家社区层面的康养结合，完善居家上门服务规范、收费标准和风险防控机制，深化“老年人不动、服务人员联动”的康养服务模式。

在新发展阶段，更好地“以老年人为中心”提供基本养老服务，笔者认为关键要做到 “三个一”。

“一个标准评估”。科学、统一的需求评估标准是筛选基本养老服务受益人、合理提供基本养老服务项目的基础。应当尽快建立指标清晰、符合国情、实用便捷、全国统一的失能老年人需求评估标准，为确定基本养老服务对象和服务项目提供依据。需要强调的是，服务对象应当按照“经济状况”“失能状况”“家庭状况”三个维度来确定。基本养老服务的受益人范围不宜过大，应聚焦经济困难、失能且无法获得家庭成员照料的老年人。

“一个清单供给”。按照国家基本公共卫生服务项目清单的形式，建立基本养老服务项目“国标”。这个服务项目清单的核心内容包括社会性（非医疗）的康复护理服务项目、日常生活能力（ADL）丧失对应的生活照料项目。根据老年人的身心特点，可适度扩展到失能预防服务项目、紧急援助服务项目以及心理关爱项目。此外，目前我国基本养老服务中央和地方财政事权并没有明确划分，今后，应按照《纲要》提出的“明确中央和地方在公共服务领域事权和支出责任”的要求，建立中央与地方共同承担的基本养老服务经费保障机制，中央财政适当增加对中西部地区基本养老服务的支出责任。中央预算内投资、中央专项彩票公益金也应明确投入基本养老服务发展的比例。“一个清单供给”配套基本养老服务经费保障机制，才能真正实现城乡、区域基本养老服务均等化发展。

“一个平台整合”。要实现《纲要》提出的“深入推进医养康养结合”，关键是要推动服务资源调度的“条条主导、纵向管理”转变为“横向链接、域内统筹”。这方面，日本地域综合照护体系的经验值得借鉴。地域综合照护体系是以老年人需求为中心，一般以中学学区为单位，以步行30分钟以内为半径划分服务圈，提供综合性医养康养服务。在运营机制上，设置有专门的地域综合支援中心，配备护理经理、社会福祉士、保健师等团队成员，根据照护需求等级评定，有针对性地为老年人匹配医疗、预防保健、康复护理、生活照料、精神慰藉、临终关怀等综合性、专业化服务，并进行监督管理。我国在完善基本养老服务体系的过程中，可以参照日本设置“地域综合支援中心”的经验，比如，依托街道社区卫生服务中心和综合养老服务中心，设置医养康养综合管理服务中心和信息平台，统筹链接辖区内医疗、预防、护理、照料等各类资源，形成整合型的医养康养服务体系，无缝隙满足老年人全生命周期的健康养老需求。

（作者系中国老龄协会政策研究部主任）

（中社养老产业周刊.【聚焦“十四五”】李志宏：加快健全基本养老服务体系.2021-03-17) 

【聚焦“十四五”】顾严：绘制新蓝图 开启老有所养新征程

3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》立足新发展阶段，贯彻新发展理念，围绕新发展格局，为“十四五”乃至更长时期的老有所养事业绘制了新蓝图。

新目标：描绘更长时段、更有保障的晚年生活图景
“十三五”时期，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系。截至2020年末，基本养老保险覆盖近10亿人口、参保率达到91%，更多人的老年生活有了基本保障。到“十三五”期末，我国人均预期寿命超过77.3岁，五年累计提高1岁，已经接近发达国家的平均水平，人们享有更长时段的晚年生活。按照尽力而为、量力而行的要求，《纲要》在“十四五”经济社会发展主要指标中明确，到2025年，基本养老保险参保率要进一步提高到95%，人均预期寿命要比2020年再提高1岁。这两个目标是进入新发展阶段后，推动老有所养高质量发展的新要求，主动宣示了党和政府的责任担当。在《纲要》的具体任务表述中，还提到了一个养老领域的定量目标——养老机构护理型床位占比提高到55%。“十四五”时期，我国将从轻度老龄化社会转入中度老龄化社会，失能失智老年人数量将大幅增加。《纲要》对养老机构护理型床位的占比提出明确的目标要求，反映了人口老龄化在“十四五”时期的阶段性变化特征，有利于更加精准地满足新发展阶段的养老服务需求。新战略：开展与生育养育更强互动、层次更加清晰的养老服务 《纲要》安排专章对实施积极应对人口老龄化国家战略进行具体部署。推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系，可以看作是积极应对人口老龄化国家战略的三大支柱。统筹三个方面的政策和制度安排，推动生育养育与养老相互促进，则是国家这一新战略的内在逻辑。生育与养老相互影响。适度生育水平的实现，有利于缓解人口年龄结构过度老化及其带来的一系列的挑战。养老服务的完善，则有利于减轻家庭养老负担，为养育婴幼儿，进而也为生育提供了更大潜力。《纲要》一方面提出要增强生育政策包容性、释放生育政策潜力，另一方面要求完善老人赡养等政策，将其作为生育政策的重要配套，正是促进生育与养老良性互动的战略性安排。婴幼儿发展与养老服务也有类似的关系。增强家庭育儿能力，减轻家庭养育负担，既为居家养老创造了更好的条件，又为“不敢生”问题的解决提供支持，进而避免人口过度老化。完善养老服务体系，帮助老年人及其家庭解决后顾之忧，则可以让养育婴幼儿获得更充分的资源投入。养老服务本身是应对人口老龄化的最关键环节和最有力支柱。《纲要》对于养老服务进行了三个层次的划分，分别是政府有责任提供的基本养老服务，包括对失能半失能特困老年人的兜底保障，以及经济困难高龄失能老年人的补贴制度，特殊困难失能留守老年人的探访关爱制度等。在保基本、兜底线的层次之上，是普惠型养老服务，即面向政府兜底保障老年人以外更广大老年人的需求，依靠市场和社会力量提供，并由政策进行支持的价格可负担、付费可享有的养老服务。更高的层次是银发经济，主要由市场在资源配置中起决定性作用，包括一系列新技术、新产品、新业态，如智慧养老等。 新举措：提出更高位势、更高质量的要求在《纲要》全文中，“养老”这个关键词出现了40多次，“老年”“老龄”出现了10多次。这些关键词不仅集中表述在实施积极应对人口老龄化国家战略这个专章中，而且广泛分布于构建新发展格局、建设数字中国、全面深化改革、全面推进乡村振兴、增进民生福祉等多篇，涉及10多个章节。这体现了老有所养具有的全局影响，反映了新阶段高质量发展的要求。在第十章“促进服务业繁荣发展”中，《纲要》将养老作为生活性服务业的重要内容进行谋划，提出了向高品质和多样化升级、与家政服务业融合发展、完善服务标准等要求。在第十二章“畅通国内大循环”中，养老作为推动供需协调匹配的重要领域，被赋予了适应个性化、差异化、品质化消费需求及推动生产模式和产业组织方式创新的任务。在第十四章“加快培育完整内需体系”中，养老被列为消费提质扩容的重点。在第十六章“加快数字社会建设步伐”中，养老是推动数字化服务普及应用、推进公共服务机构资源数字化的重要着力点，帮助老年人共享数字生活则是加快信息无障碍建设的重要考量。为将目标、战略、任务等落到实处，《纲要》以专栏的形式部署了“一老一小”服务项目，针对特殊困难家庭适老化改造、社区居家养老服务网络建设、养老机构服务提升等既是社会热点、又是老年人痛点的问题，提出了十分具体的措施和明确的量化指标。可以预见，“十四五”时期老有所养全面开启现代化新征程，《纲要》不仅为数以亿计老年人及其家庭提供美好生活解决方案，也会对新发展格局的构建提供重要助力与支撑。（作者系中国宏观经济研究院研究员）

（中社养老产业周刊.【聚焦“十四五”】顾严：绘制新蓝图 开启老有所养新征程.2021-03-17) 

【聚焦“十四五”】耿学梅：攻难点 通堵点 推动基本养老服务体系建设

实施积极应对人口老龄化国家战略，是党中央基于日益严峻的人口老龄化形势和人民群众对高品质生活的美好向往，作出的重大决策部署。步入新发展阶段，养老服务工作的重要性更加凸显，应聚焦养老服务领域的难点、堵点和热点，重点向居家和社区、向农村地区、向失能老年人倾斜资金资源。

支持家庭发挥养老功能，通过推行家庭照护床位、对家庭成员给予照护技能培训、开展家庭适老化改造等方式，创新家庭养老支持手段，夯实家庭养老基础。

大力发展社区养老服务，通过强制设施配建、培育专业化市场主体、落实税费减免政策、给予人才支撑等方式，加快构建覆盖城乡、贴合需求的社区养老服务网络。

加大失能老年人照护服务供给，加快建设老年人能力评估体系，逐步实行老年人能力评估结果与基本养老服务供给优先顺序、供给标准等相挂钩，加快长期护理保险试点步伐，科学实施护理补贴政策。

加强农村老年人关爱服务，结合乡村振兴等政策资源，养老服务资金、项目等要加大对农村地区的倾斜，保障农村老年人基本养老服务需求。

建立养老服务综合监管机制，坚持扶持与监管并举，加快明确各级各有关部门在养老服务监管中的职责定位，形成高效协同的养老服务综合监管格局，营造规范有序的养老服务市场环境。

强化养老服务人才支撑，构建相对完善的养老服务从业人员培养培训体系，建立养老服务从业人员薪资待遇保障机制，实现养老服务行业“有人干、留得住”。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出健全基本养老服务体系，标志着我国养老服务已经从困难老年群体兜底保障向公共服务供给转变。笔者认为，在具体推进中，应做好以下几项基础性的工作：明确概念，加快基本养老服务体系基础理论研究，明晰我国基本养老服务体系的概念、内涵、服务供给对象、服务供给内容等基本问题。明确责任，通过立法和出台纲要性文件等方式，明确政府和家庭、个人的责任，各级各有关部门的职责，以及支出机制、要素保障等。明确预期，坚持尽力而为、量力而行，合理规划我国基本养老服务发展目标和发展阶段，实行“几步走”，最先从失能老年群体刚需保障入手，逐步提标扩面，合理引导基本养老服务发展。

（作者系全国人大代表、安徽省民政厅副厅长）

（中社养老产业周刊.【聚焦“十四五”】耿学梅：攻难点 通堵点 推动基本养老服务体系建设.2021-03-17) 

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