林潇潇：环境检察公益诉讼的制度现状与问题
公益诉讼发展进路之争
环境检察公益诉讼的制度现状与问题
林潇潇
中国社会科学院法学研究所助理研究员
引言
2012年修正的《民事诉讼法》新增第55条规定，对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。自此，我国在法律层面确认了环境民事公益诉讼。01
环境检察公益诉讼制度的基本特点及实践情况
本文所称环境检察公益诉讼，指的是检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼。此类诉讼相对法定机关和社会组织所提起的环境公益诉讼以及检察机关在其他领域提起的公益诉讼而言，具有相对鲜明的特点。
（一）环境检察公益诉讼制度的基本特点
公共利益是政治学和法学领域的重要概念，也是极为典型的模糊概念。“人们对公共利益的内涵存在广泛而深刻的分歧，以至于无论理论界还是实务界对公共利益的最大共识就是公共利益难以明确界定。”为了给检察机关行使公益诉权提供相对明确的指引，《民事诉讼法》及《行政诉讼法》明确规定，检察机关有权针对涉及破坏生态环境和资源保护、食品药品安全的相关案件提起民事公益诉讼及行政公益诉讼；在民事公益诉讼方面，检察机关还有权依据《英雄烈士保护法》第25条针对侵害英雄烈士人格权益、损害社会公益的行为提起诉讼；在行政公益诉讼方面，检察机关还有权就国有财产保护、国有土地使用权出让领域的案件起诉负有相关职责的行政机关。
相对于其他主体提起的环境公益诉讼，检察环境公益诉讼具有三方面特点。其一是案件线索的限定性。《民事诉讼法》与《行政诉讼法》均要求，检察机关提起的环境公益诉讼，应针对其在履行职责过程中发现的破坏生态环境和自然资源的行为，或对该领域负有监管职责的行政机关不法履职的行为。该限定基于检察机关作为司法机关和法律监督机关的基本属性，原则上其不应像执法机关一般主动查举违法行为，故其所提起的公益诉讼，原则上应针对履行职责办理案件过程中发现的违法线索。其二是起诉顺位的后位性。检察机关不得径行提起环境公益诉讼，而需先行经历诉前程序。依照《民事诉讼法》规定，检察机关只有在该法第55条第1款所规定的法定机关或社会组织不存在或不起诉的情况下，方能向法院提起环境民事公益诉讼。基于该要求，在起诉前，检察机关应当依法公告，提醒其他具有起诉资格的主体提起环境民事公益诉讼。依照《行政诉讼法》规定，检察机关应当首先向存在不作为或违法行使职权情况的行政机关提出检察建议，督促其依法履职，如行政机关不能落实公益诉讼检察建议之要求，检察机关方能向法院提起行政公益诉讼。其三是诉讼的可附带性。检察机关在具备环境公益诉讼原告资格的同时，也是环境犯罪的公诉机关，因此，检察环境公益诉讼经常以刑事附带公益诉讼的形式出现，其中以刑事附带环境民事公益诉讼较为常见。传统理论认为，行政违法与犯罪具有一定同质性，而刑罚作为更严厉的法律责任形式可以“覆盖”行政处罚，故在进行刑事追诉时，无须追究被告的行政责任。但有学者指出，诸如确认无效等行政诉讼具有刑罚执行所不具备的功能，存在独立于刑事诉讼的价值，故不能完全排除刑事附带环境行政公益诉讼出现的可能。
另外，环境民事公益诉讼作为目前唯一由最高人民法院专门出台司法解释规范的公益诉讼，相对于其他领域的公益诉讼亦有鲜明特点。其一是此类案件具有高度的科学不确定性，如因果关系认定、环境损害鉴定、修复方案或赔偿费用确定等专业性问题均对专家证言有一定程度的依赖。其二是强调责任方式的救济性。以消费者权益保护公益诉讼为例，此类诉讼的诉求以消除对社会公益的威胁为主，判决结果多为要求被告下架、回收存在危险性的商品或改变不合理的经营方式，多不涉及补救性措施。而环境公益具有生态环境这一相对具象的载体，因此要求被告修复或赔偿环境损害这类补救性诉求是环境民事公益诉讼的主要诉求。其三是执行难度大。环境民事公益诉讼的主要目的，是将生态环境这一环境公益的载体“恢复”至原有水平，因此仅靠收取被告的“赔偿金”是远远不够的，还需要被告与有关机关进行合作，共同对环境要素进行营造培育。相对于其他公益诉讼，环境民事公益诉讼的执行往往周期较长，且高度依赖专业技术。
（二）环境检察公益诉讼制度的实践情况
自2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼，至2016年6月，试点地区法院受理检察机关提起的环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼共计21件。而自新《环境保护法》生效的2015年1月至2016年6月，全国各级法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼93件。
2016年7月至2017年6月，全国法院受理检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼共计791件，审结381件，受理案件数较上一年度暴涨逾30倍。其中受理环境民事公益诉讼71件，审结21件；受理行政公益诉讼720件，审结381件。同时期法院受理全国25个社会组织提起的环境民事公益诉讼57件，审结13件，案件受理数较上一年度下降近40%。另外，根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，各级法院受理试点地区省级政府提起的生态环境损害赔偿案件3件，审结1件。
2017年7月至2018年6月，随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修改，全国法院受理检察机关提起的环境公益诉讼案件共计1737件，审结1252件，受理案件数增幅为33.21%。其中受理环境民事公益诉讼113件，较上一年度上涨59.15%，审结72件；受理刑事附带民事公益诉讼1248件，较上一年度增幅为143.27%，审结949件；受理行政公益诉讼376件，比上一年度下降近50%，审结231件。同时期法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼65件，审结16件，案件受理数较上一年度增长14.04%。此外，2017年底中央将生态环境损害赔偿制度改革范围由原先的7个省市推广到全国，并将诉权“下放”至市级政府。截至2018年底，全国法院共受理省级、市级政府提起的生态环境损害赔偿案件20件，审结8件。
2018年7月至2019年6月，全国法院受理检察机关提起的环境公益诉讼案件共计2309件，审结1895件，受理案件数增幅达32.93%。其中受理环境民事公益诉讼312件，较上一年度增长176.11%，审结248件；受理刑事附带民事公益诉讼1642件，较上一年度增长31.57%，审结1370件；受理的行政公益诉讼则进一步下降5.59%，为355件，审结231件。同期法院受理社会组织提起的环境民事公益诉讼179件，审结58件，案件受理数较上一年度涨幅为175.38%，与检察机关提起的环境民事公益诉讼涨幅大致相同。地方政府提起的生态环境损害赔偿诉讼则有49件，审结36件。
从环境检察公益诉讼实践的发展趋势可以看出，在检察机关获得全国人大常委会授权之初，环境检察公益诉讼并未取得实质性进展，试点第1年仅有21件诉讼。2016年11月，全国人大常委会授权北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作，经过为期1年的试点，全国人大常委会在2017年11月通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将改革试点推向全国。改革试点的内容包括：将贪污贿赂犯罪以及国家工作人员渎职犯罪的立案侦查职能从检察机关剥离，整合至监察委员会。监察体制试点改革导致检察机关核心职权方面的重大变化，在客观上向检察机关传导了寻求新的“职权/工作增长点”的压力。在此背景下，包括环境检察公益诉讼在内的检察公益诉讼工作，可能获得检察机关较以往更多的重视和资源倾斜。从发展趋势看，环境检察公益诉讼的头两轮增长高潮，与监察体制改革开展的两个重要时间节点大致吻合。
通过观察可以发现，检察机关提起的环境民事公益诉讼与社会组织提起的环境民事公益诉讼似乎存在“竞争”关系。检察环境民事公益诉讼的几轮增长几乎都伴随着社会组织提起的环境民事公益诉讼的下降。而依照《民事诉讼法》对二者的安排，检察环境公益诉讼作为社会组织诉讼的补充，赋予检察机关诉权的意义不在于替代社会组织和法定机关。实践中二者呈现的关系似乎与法律规范的初衷相左。同时，即使不考虑数量巨大的刑事附带民事公益诉讼，自2017年起，检察环境民事公益诉讼的数量均超出同时期社会组织提起的环境民事公益诉讼近一倍。这一现象，被法律界人士称为环境民事公益诉讼领域的“国进民退”。《民事诉讼法》规定，社会组织的诉权优先于检察机关，从表象上看，前述现象不应是该制度安排的“自然”呈现方式。
另一个值得关注的现象，是检察机关提起的环境民事公益诉讼的审结率明显高于社会组织提起的同类诉讼。从数据上看，2017年、2018年、2019年三个年度，环境检察民事公益诉讼的审结率分别为30%、63%、79%，后两个年度刑事附带民事公益诉讼的审结率更是高达76%、83%，而同期社会组织提起的环境民事公益诉讼审结率仅为23%、25%、32%。该现象在一定程度上说明，社会组织提起的环境民事公益诉讼相对于检察机关提起的同类诉讼而言审理周期更长。然而，不能简单地将该现象归因于裁判机关更重视检察机关提起的诉讼。其原因可能如下。其一，社会组织更倾向于对重大案件提起诉讼。有观察者指出，由于现行法律的约束，社会组织难以从环境公益诉讼中获得直接的经济利益，驱使其起诉的动力，主要来源于诉讼可能产生的重大社会影响。在这种情况下，社会组织倾向于选择危害较大、社会影响较广的案件提起诉讼。而此类案件往往案情较为复杂，利益牵涉较为广泛，法院的审理难度相应较大，故周期较长。其二，根据现行立法要求，检察机关当就履行职责过程中发现的公益侵害行为提起诉讼。针对此类案件，检察机关往往掌握了相对充分的证据，对案件事实有相对全面的掌握。在这种情况下，法院审理此类案件的周期就可能缩短。
从三类环境检察公益诉讼的变化趋势看，民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼的数量逐年攀升，至2019年度已占环境检察公益诉讼总量的约85%。反观环境检察行政公益诉讼，则自2017年度开始逐年降低。自2019年度，环境检察民事公益诉讼的受理数已与环境检察行政公益诉讼持平。值得注意的是，根据《检察公益诉讼解释》的相应安排，环境检察行政公益诉讼可以由基层检察院提起，而环境检察民事公益诉讼只能由地市级及以上检察院提起，在前者的起诉主体显著多于后者的情况下，二者的数量却基本相同，该现象的成因值得探究。
公益诉讼发展进路之争
02
环境检察行政公益诉讼：制度合理性与存在问题
根据《行政诉讼法》第25条第4款，检察机关在履行职责过程中发现对生态环境和资源保护负有监管职责的行政机关有不作为或违法行使职权行为，致使国家利益或社会公益受损，在向其提出检察建议后，行政机关仍不依照建议依法履职的，检察机关有权提起行政公益诉讼。传统行政诉讼的原告是认为自身合法权益受到行政机关或其工作人员侵犯的行政相对人，而行政公益诉讼突破了前者的“民告官”模式和自身权利受损要求，由与涉案行政行为并无直接利益关系的检察机关代表受损的国家利益或社会公益起诉履职不法的行政机关。
（一）环境检察行政公益诉讼的制度合理性
环境检察行政公益诉讼的制度合理性，主要体现在下述方面。
其一，环境公益的性质与检察行政公益诉讼客观诉讼的性质相适配。行政法学者指出，检察行政公益诉讼属于客观诉讼。与最终目的在于救济个人权益损失的一般行政诉讼不同，此类诉讼的目的主要在于通过纠正行政机关未依法履职所产生的不法状态，恢复并维护代表公益的客观法律秩序。在客观诉讼观念中，法律秩序即是社会公益的体现。因此，作为客观诉讼的行政公益诉讼之目的不在于对公共利益的某种“损失”进行填补，而在于纠正不法、恢复客观秩序，即实现对公益的保护。与之相适应的是，尽管有生态环境与自然资源这类看似具体的载体，环境公益仍具有相当程度的抽象性，其受损程度和弥补方式均非一般方式所能判明。在这种情况下，环境公益损失难以通过直接的方式加以弥补，而通过对生态环境部门、自然资源部门履职行为的监督，维护环境保护秩序，则不失为更稳妥的策略。
其二，环境行政公益诉讼与检察机关作为法律监督机关的性质相适配。参考苏联检察机关的职能定位，新中国成立后，我国将检察机关定位为法律监督机关。新中国第一部宪法第81条及1954年颁布的《人民检察院组织法》第4条授权检察机关行使一般监督权，即授权检察机关对国务院所属部门及地方国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律进行监督。一般监督的对象包括相应国家机关和公职人员的行政行为、一般公民的行为，还包括地方国家机关的决议、命令和措施。在该定位下，检察机关被作为法律实施的可靠保证而存在。1979年修订的检察机关组织法尽管首次明确表述了检察机关是国家的法律监督机关，但在职权配置上取消了其一般监督权，将其职权范围主要集中在对犯罪活动的检察和对司法行政机关的监督。检察院组织法后续的几次调整也遵循了该基调。随着2017年监察体制改革试点的展开，检察机关在职务犯罪侦查方面的职能有所弱化，公益诉讼、检察建议这类有助于维护法制统一、带有一般监督性质的工作则得到了重视。环境行政公益诉讼是检察机关根据环境资源刑事、行政和民事立法审视生态环境、自然资源部门的执法行为，通过诉讼对不依法履职及违法履职的行为进行查举，从而维护环境资源法制实施的统一。在这个意义上，环境行政公益诉讼与检察机关作为法律监督机关的定位相适配。
其三，国际上环境领域的公益诉讼多带有客观诉讼性质。环境公民诉讼是英美法系环境公益诉讼的一种典型形式，根据美国环境立法的授权，公民有权就大气、水等领域存在的违法行为，为执行法律向法院提起诉讼。此类诉讼中，原告的传统权益并未受到案涉行为的直接侵害，突破了传统诉讼对直接利害关系主体的要求，同时此类诉讼的目的并非仅要求弥补绝对权益损失，而是纠正行为人、行政机关的违法行为，维护环境法律所设定的秩序。欧盟的《环境责任指令》在赋予作为职责部门的行政机关补救环境损害职权的同时，授权相关利害关系人对职责部门未及时履行职责的，通过诉讼要求其依法履职。在此类诉讼中，立法对职责部门环境损害补救职责的规定是原告诉权的重要保障。鉴于环境利益的特殊性，英美法系和大陆法系两大法系环境领域的公益诉讼颇有默契地选择了客观诉讼模式，即通过授予特定主体诉权的形式保证环境领域的相关法律正确施行，从而维护环境保护法律秩序。在此类环境公益诉讼中，环境公益并未被视为可以通过司法直接进行损失补救的“绝对权式”权益，而是需要通过立法加以界定的秩序式权益。环境检察行政公益诉讼背后的逻辑与此暗合。
（二）环境检察行政公益诉讼实践存在的问题
如前所述，环境检察行政公益诉讼在制度设计上有其合理性，但其在实践过程中仍暴露出一定问题。
首先，人员配置方面存在不足。如前所述，随着监察体制改革试点的推进，贪污贿赂犯罪以及国家工作人员的渎职犯罪的立案侦查工作从检察机关剥离、划归监察委员会。此举看似在不小程度上减轻了检察机关的工作负担，使其“腾出”一定空间来容纳作为“工作增量”的检察建议和公益诉讼工作。然而，需要注意的是，各地在组建监察委员会的过程中，随着职务犯罪侦查工作的转入，一般会将原检察机关负责此类工作的人员抽调进入监察委员会。仅就职务犯罪领域考察，检察机关人员和职责的消长基本同步，在不进行人员增补的情况下，检察机关不见得有兼顾新类型工作的“余力”。
其次，在现有制度条件下，环境检察行政公益诉讼难以直接补救环境损害。如前所述，作为客观诉讼的环境检察行政公益诉讼是以既有环境资源立法为标尺，查举行政机关履职不法的行为。而在既有立法中，除了《土壤污染防治法》授予行政机关修复土壤污染的职责外，行政机关对于修复或补救其他类型的环境或资源损害并没有明确的法定职权。在这种情况下，环境检察行政公益诉讼难以发挥如欧盟《环境责任指令》规定的利害关系人履职诉讼的作用。需要指出的是，补救环境损害是救济环境公益的直接方式，在此方面难以充分发挥作用，不得不说是环境检察行政公益诉讼的一个不小缺憾。
再次，环境检察公益诉讼的推进方式在一定程度上表现出功利化倾向。检察机关是法律监督机关，对保障法律的统一施行负有责任。然而，其作为司法机关的性质定位也对其实施法律监督的方式有所约束，其不宜像行政机关那样主动查举违法行为，否则可能激化与行政机关的矛盾，或出现检察机关过分干预社会经济生活的情况。基于此，《行政诉讼法》规定，检察机关应针对履行职责过程中发现的相应领域行政机关的履职不法行为提起诉讼，而不是主动调查纠举行政机关的履职不法。然而，现阶段由于处于制度发展初期，且上级机关普遍向检察机关传导办案压力，个别检察机关存在突破《行政诉讼法》的前述限制主动“纠举”行政不法的情况。一些行为突破了立法的相关约束，在一定程度上模糊了检察权与行政权的边界，是检察公益诉讼推进功利化的一种体现。
最后，负责办理环境行政公益诉讼的检察机关工作人员在专业性方面有提升空间。目前地方检察机关一般由专门的内设机构或办案组负责开展公益诉讼工作，或由民事行政检察部门兼顾此项工作。此类内设机构或办案组的设置往往较为精干，在承担环境行政公益诉讼工作的同时还负责国有资产、国有土地、食品药品安全领域的行政公益诉讼，乃至民事公益诉讼的处理。然而，环境行政公益诉讼是一项对专业性有较高要求的工作：自1978年以来，我国在环境资源领域已制定了近40部法律和数以千计的行政法规和规章、地方性法规和规章，形成了规模巨大、相对庞杂的规范体系；同时，环境领域的污染监测、事件溯源及损害评估等具体工作也具有较高的技术门槛。在这种情况下，需要兼顾其他领域公益诉讼的检察机关工作人员，在办理环境行政公益诉讼案件时可能面临不熟悉相关法律政策、遭遇专业知识技术鸿沟的问题。
公益诉讼发展进路之争
03
环境检察民事公益诉讼存在的问题
2017年《民事诉讼法》的修改，使检察机关成为继法定（行政）机关和相关组织后的第三类环境民事公益诉讼起诉主体。尽管在《民事诉讼法》的安排中检察机关的起诉顺位在另两类主体之后，只能在另两类主体不存在或不起诉时提起环境民事公益诉讼，但从近年来的发展趋势看，检察机关已成为提起环境民事公益诉讼的绝对主力。由于制度设计和实践策略方面的缺陷，环境检察民事公益诉讼存在下述问题。
（一）环境检察民事公益诉讼存在的制度性问题
从目前的实践倾向看，通过诉讼实现对生态环境损害的事后补救是环境民事公益诉讼最主要的表现形式，也是此类诉讼最重要的制度价值。但是，检察机关提起的环境民事公益诉讼并不能保证较好的实施效果。
其一，环境公益的性质决定其不适宜通过诉讼加以补救。如前所述，环境公益虽有看似具体的载体，但在现有技术条件下，其本质上是一种抽象且内容模糊的公共利益。在现有的制度技术条件下，环境公益不存在一个明确的独占、支配主体，环境要素、生态环境系统的事实性损害难以被充分认识，同时也缺乏成熟的市场机制对生态环境的价值损失进行准确评估。在这种情况下，评估环境损害程度、确定并编制环境补救或修复方案，均超越了司法理性所能独立判定的范畴。对于具有开放性、当前人类技术水平无法充分认识且涉及多数公众利益的环境公益的实质性内容，应当通过立法确定，或由立法设定在具体案件中议定此类内容的程序框架。在诉讼这种相对封闭的司法程序中，对环境损害的开放性进行质和量的实质性判断，在一定程度上超出了法院、检察机关等独立机关的能力范围。
其二，作为法律监督机关的检察机关与环境民事公益诉讼并不适配。如前所述，检察机关作为法律监督机关，其职责在于保证法制的统一施行，因此通过客观诉讼纠正冲击既有法律秩序的失范行为是其实现前述职责的适恰策略。然而，当前环境民事公益诉讼的司法实践倾向，环境公益在一定程度上被视为“主观权利”，诉讼开展的逻辑也与一般侵权救济诉讼的展开逻辑别无二致。这与比照既有法律规范确定被告行为是否违法的客观诉讼大相径庭，一定程度上与检察机关在我国法制传统中的形象定位有所不同。
其三，环境民事公益诉讼中，检察机关的诉讼行为是“行权”或“履职”，定位仍不明确。当前环境民事公益诉讼的开展仍依托民事诉讼程序，在该程序中，检察机关的定位是一般原告。在这种情况下，检察机关能否依职权开展相关事实调查，存有疑虑。正因该情况的存在，检察机关提起环境民事公益诉讼多针对的是案涉行为已经受到行政处罚或已刑事立案，对案件事实的判定已有一定基础的案件。而对于“纯粹”的环境民事公益诉讼，检察机关则较少触及。另外，既有的环境民事诉讼往往依托环境侵权规则处理。而根据《侵权责任法》第66条、《民法典》第1230条，关于环境侵害行为和损害结果因果关系的证明责任主要由被告承担。这种制度安排主要基于环境侵权案件中行为人相对受害人在信息、经济能力、技术手段上占有优势的理论预设。然而，如果在环境公益诉讼中适用此类规定，则原告由一般群众转为作为国家机关的各级检察院，两造的强弱势地位可能出现反转。在这种情况下，如在举证责任分配上沿用对原告的“倾斜保护”，则可能对行为人产生不公。当前无论是关于环境民事公益诉讼的司法解释还是关于检察公益诉讼的司法解释，均未对检察机关在环境民事公益诉讼中的举证责任进行明确阐释。在公益诉讼实践中要求行为人自证无责的情况虽不多见，但从当前的适法习惯来看，并不能完全排除此种可能。可以说，当前检察机关在环境民事公益诉讼中诉讼行为性质的模糊，已给制度实施带来一定困扰。
其四，环境检察民事公益诉讼对诉前程序的要求可能延长环境损害事件的应对周期。如前所述，在环境民事公益诉讼中，检察机关的起诉顺位靠后，只有在法定机关或组织不存在或不起诉的情况下才能提起诉讼。为保障另两类主体的优先起诉权，《检察公益诉讼解释》要求检察机关在发现破坏生态环境和自然资源行为后，拟提起公益诉讼的，应依法进行为期30天的公告，督促有优先起诉权的主体尽快提起诉讼，待公告期满而无人起诉，检察机关再提起环境民事公益诉讼。此种安排在其他公益诉讼中不会产生太大问题，因为公益损害一般不会随着时间的流逝而扩大，但是环境损害则不然，如果不及时加以干预控制，环境损害可能在原有基础上进一步扩大，或产生难以逆转的不良影响，因此及时性是环境损害应对的重要要求。然而，环境检察公益诉讼对诉前程序的要求可能在一定程度上延迟环境损害应对，不利于对损害的控制和补救。
其五，当前对环境诉讼管辖权的安排不利于部分案件的统一处理。根据《刑事诉讼法》规定，环境犯罪一般由基层检察院和法院办理；根据《检察公益诉讼解释》第4条，环境行政公益诉讼主要由基层检察院提起、基层法院审理，而环境民事公益诉讼则由地市级检察院提起、中级法院管辖。民事公益诉讼相对行政公益诉讼在案件事实和诉求等方面较为复杂，为尽可能确保办案人员数量及专业性，现行制度将其交由地市级检察机关办理。然而，这样的管辖安排产生了如下问题：当就某一环境犯罪行为既追究刑事责任，又提起附带民事公益诉讼时，刑事追诉由基层检察机关提起并由基层法院审理，而附带民事公益诉讼原则上则应由地市级检察院、中级法院管辖。对于同一行为不同责任的追究无法在同一审级完成，在一定程度上可能造成司法资源的浪费。
（二）环境检察民事公益诉讼存在的实践性问题
在实践中，环境检察民事公益诉讼表现出下述问题。
其一，诉讼数量远高于行政公益诉讼和其他主体提起的环境民事公益诉讼。如前所述，除2017年度环境行政公益诉讼在检察环境公益诉讼中占主体地位外，2018年、2019年此类诉讼的数量和比例逐年下降，到2019年仅占检察环境公益诉讼总数的15%。笔者认为，环境行政公益诉讼与检察机关作为法律监督机关的性质更为适配，且在理论上行政公益诉讼的起诉主体远多于民事公益诉讼，环境行政公益诉讼在检察环境公益诉讼中所占比例的变化趋势并不“自然”。另外，如前所述，自检察机关开始重视公益诉讼案件办理后，社会组织提起的环境民事公益诉讼骤降。在环境民事公益诉讼中，检察机关似乎不是在补充社会组织，而是替代了后者。如果居于后位起诉顺位的主体提起的诉讼远超占据优先起诉顺位的主体，那么就有必要对诉权配置方案的合理性重新加以审视。
其二，从责任形式看，检察机关对环境民事公益诉讼案件的处理方案在合理性上存在提升空间。在环境民事公益诉讼中，多数检察机关根据虚拟治理成本法计算环境损害，以此要求行为人进行赔偿。然而此种方法是行政机关为行政处罚或行政决策提供参考依据而设计的带有拟制性的环境损害评估方法，其评价结果与环境损害的客观水平或修复环境损害的资金需求可能有极大出入，并不适合作为环境损害补救的参考。另外，个别案件没有明确赔偿金额的归属；即便一些案件明确将赔偿金归入当地环保公益基金，由于当前对公益基金的使用并无规范要求，此部分赔偿金也难以保证用于案涉环境损害的补救。还有个别案件对生态环境损害赔偿和修复的关系理解不当。例如，湖南省湘阴县人民检察院诉胡某某等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案，检察机关在未明确资源损害赔偿和生态环境修复关系的情况下，要求被告同时承担两项责任，这可能导致行为人重复担责。再者，对于一些涉及野生生物保护的刑事附带民事公益诉讼，检察机关的诉求往往过于简单。例如，在广东省广州市南沙区人民检察院诉陈某某等5宗10人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼系列案中，检察机关要求被告增殖放流不低于2.5万元的鱼苗和成鱼。该诉求没有从行为人实际造成的野生生物资源种群数量减损和结构变化出发考虑自然资源损害，只是简单地以经济价值为衡量标准，要求行为人投放特定价值的鱼种，这种相对朴素的“等价”衡量，不利于环境损害的充分补救和行为人合法权益的维护。
其三，在环境检察民事公益诉讼中，个别检察机关未能正确认识自己在新型诉讼关系中的位置。在传统的诉讼关系中，检察机关主要作为公诉人追究犯罪刑事责任。在这种诉讼关系中，检察机关代表国家，享有与刑事诉讼相关的职权。而当前环境民事公益诉讼仍依托民事诉讼程序，在此类诉讼关系中原被告是平等的诉讼主体，二者的诉讼权利义务基本对等。在既有体制下，理论上环境民事公益诉讼中的检察机关与被告是平等的诉讼主体，二者遵照一般民事审判程序进行控辩。然而有法官指出，个别检察机关工作人员并未适应这类新身份，在“纯粹”的环境民事公益诉讼中，仍以公诉人的姿态自居，将被告当作“犯罪嫌疑人”对待。此类现象不利于环境民事公益诉讼的正常开展。
公益诉讼发展进路之争
04
结语：环境检察公益诉讼的发展方向
鉴于当前环境检察公益诉讼制度和实践遇到不少问题，对该制度进行必要调整，对其内部结构进行一定重构仍有必要。笔者认为，或可从下述几方面入手对该制度进行相应调整。
首先，重新强化对环境行政公益诉讼的重视。检察机关应将与其性质相适配的环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼作为工作重点。
其次，充实检察机关的公益诉讼办案力量，在可能的情况下成立相对独立的办理生态环境公益诉讼内设机构。如前所述，相对于其他领域的公益诉讼而言，环境公益诉讼具有其特殊性和专业性。在环境司法专门化进一步加强、法院系统加强环境资源审判内设机构建设的情况下，可以考虑在各级检察机关内部试点成立专门办理环境公益诉讼案件的内设机构，以增强其办案能力。同时基于环境案件的相关性，此类机构还可将环境领域民事、行政审判监督工作纳入自身职责范围。
再次，重新反思当前以司法为主导的环境损害救济模式。如前所述，鉴于环境公益及作为其载体的生态系统、环境要素的特殊性，其损害救济任务并不适合由司法体系来完成。相对于美国通过诉讼救济环境损害的制度体系，欧盟通过行政权补救环境损害的制度体系可能与我国国情更加适配。如果将补救环境损害纳入行政机关的职权范围，则检察机关可以依靠行政公益诉讼对前者的履职情况加以监督，从而间接实现对环境损害的补救，也可以化解自身在环境民事公益诉讼中的种种不适。
最后，明确环境公益诉讼中检察机关诉讼行为的性质定位。检察机关在环境公益诉讼中的诉讼行为，应明确为履行职责，而不是行使权力。鉴于公益诉讼与传统民事公益诉讼在原被告关系、诉讼目的等方面的差异，有必要在一般民事诉讼、行政诉讼程序之外建构公益诉讼程序，明确检察机关的诉讼职权，尤其是其在环境公益诉讼中的举证责任。通过此举消解检察机关在环境公益诉讼中的“身份认知”问题。
原文刊载于《实证法学研究》（第五期）
注：为了微信推送，省略了摘要注释等
编辑：张国宁
公益诉讼发展进路之争
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