旧城更新改造的策略研究

编者按：本文作者遨云，国内城市规划专业学士，美国房地产开发与投资研究生，曾参与国内多个中央商务区、产业新区、旧城改造的规划工作。在美国期间参与纽约城市规划和房地产投融资工作，主导多个房地产项目，回国在国内房地产领域从事投资工作，并开创道宇咨询平台，专注研究城市规划与房地产投资专题。

在上一期我们研究了一下几个大城市的中央商务区规划与发展的模式，他们都是政府主导的整体拆迁与开发，具有特殊性和独一性。而在城里发展的过程中，更普遍的区域是不同年代的项目各自分布在城市的框架中，城市的更新循序渐进。本期我们就来看看旧城改造过程中发达国家和我国在政策、规划、投资等方面是如何推进的。

旧城更新改造的策略研究

纽约的旧城改造更新是我们这次研究的重点，也是我国众多城市老城在城市更新过程中可以参考的典型之一。

纽约城市更新重点项目示意 来源：网络

2018到2030纽约市新增的建设项目 来源：网络

纽约的城市规划条例TheZoning Resolution是全世界第一个综合的规划条例，前后经历了100多年的历史，两次全面的更新。

1916年版

主要政策：城市空间形态控制，高度及建筑退线规定，3-6层低密度住宅区的出现，经典的纽约早期退台式超高层建筑。著名的案例就是纽约Equitable Building引起城市管理者对方盒子建筑遮挡城市阳光日照的担忧，而出台高层建筑退线的规定。

1961年版

主要政策：汽车导向的城市规划，公共广场容积率奖励制度，核心区域边沿大幅降低居住区容积率。

1975年版

主要政策：私有公共空间认证审批

2007年版

主要政策：私有公共空间简化管理与量化标准

2011年版

主要政策：特别规划区域的划定，奖励制度，9000多个地块调整了规划（1/5的土地），交通站点周边的容积率提升，工业用地改住宅用地。

在一些交通枢纽地段，政府持有土地所有权，而开发采取与私营开发商合作或者出让土地使用权的做法。比如纽约世贸中心区域，部分地块就是纽约-新泽西港务局PATH为业主，由私人开发商进行整体开发运营。

其对纽约市进行土地性质、容积率、建筑密度、达线率、建筑退界等指标有详细的划定，每个地块均有相对标准的规范。在绝大部分土地均已建成的情况下，如何进行旧城更新和改造是纽约市政府研究的重点。

纽约控规条例示意图 来源：纽约规划局网站

不同于我国政府主导拆迁，地产城投公司主导土地储备的策略，纽约通过对整个城市的整体规划更新，为土地所有者提供了一个土地再利用的蓝图，具体有哪些政策呢？下面我们就来看看：

1 | 规划容积率与现有容积率的关系 

我们知道纽约有很多已建成建筑密度高，退界窄，比如华尔街片区，中城等，而最新版本的Zoning控规图则，则是把片区拉通整体统筹指标，因此有很多老旧建筑的容积率和建筑面积是超过现有的规划指标的，成为As-of-Right FAR，即现状容积率和建筑面积，也称Grandfathered-in，直译就是既定的条件。另外一类地块，现状建筑容积率较低，业主持有已建成物业，纽约的控规规定，业主只要持有土地及其地面建筑，同时需要遵守Zoning控规里的各项指标，而一个城市有无数地块并非完美的把容积率用完，因此出现了很多的领空权Air Rights，即未使用的容积率。

容积率转移的图例 来源：网络

我国老城的土地使用权持有者，绝大多数是过去的工厂或有实体产业的公司，以及早期通过划拨或招拍挂方式拿到土地的公司，这类业主比较类似于纽约的业主。但是我国老城还存在大量的老旧住宅，居民各自占有居住单元，但对于土地使用权没有统一的界定，因此这些居民按照目前的政策法律依据来解释，并不享有未来土地规划所界定的容积率的差额。由此，政府主导的拆迁和重新规划的控规成为了主导我国旧城改造的通用策略，并且在各大城市核心区展开。

案例：成都春熙路IFS国金中心地块和太古里地块的改造

来源：全景网

成都春熙路红星路片区的改造，包括九龙仓、太古、远洋、铁狮门多家顶级国内开发商的参与，堪称我国旧城改造升级的典范。锦江区政府与具有商业操盘能力的顶级开发商共同协作，旧城拆迁工作早早启动，并于10年前对国金中心地块和太古里地块进行了土地储备和整体规划。国金中心地块的投资案例甚至登上了哈佛商学院的课堂。

香港最顶尖的开发商，包括新鸿基、恒隆、九龙仓等均参与竞标，最终九龙仓竞得该地段，经过6年打造出了内地最成功的国金中心。而旁边的太古里项目，更是成为国内新一代商业项目的代表作，通过于历史建筑大慈寺的巧妙结合与互动，创造出开放式商业街区的全新商业模式，成为太古集团在国内最具标杆意义的商业项目。

成都太古里 来源：搜狐网

2 | 土地性质兼容性

土地性质的规定是目前我国旧城改造面临的最大的挑战，我国对很多区域进行整体规划，尤其是商务商贸功能的中央商务区或旧城商务区，其土地性质多为商业性质，包括办公、酒店、商业等均属于此类。办公空置率的上升和租金增幅放缓，造成新商业项目，尤其是旧城改造的商业性质的土地，价值逐渐停滞，开发商面对开发办公楼的风险增加，逐渐放弃对商业用地的兴趣，造成老城商业用地的项目烂尾或者停滞。

我们再来看看纽约是怎么做的，在纽约的城市规划体系里边，核心商务区的土地为C类，即商务商业功能，但是在这个规划的政策上，有一个可变政策，就是R类住宅性质的转变，而每一个C类土地，都有一个R类对应的指标，并且大多数情况下R类住宅的最高容积率高于C类商业的最高容积率，详见下表列举的C6。

来源：纽约市规划局网站

C6的主要区域是曼哈顿、布鲁克林市中心和牙买加市中心，即高密度的城市区域，而商业地块等同的住宅均有其相应的容积率及其他指标。

下图显示不同容积率的C6地块，可以看出其本身就具有混合功能，有些住宅在商业上方，而本身每个地块均可对应一个住宅的土地性质编号。

来源：纽约市规划局网站

这就给开发商非常大的灵活度，通过对市场的判断来决定该地块是开发成住宅更赚钱还是开发成办公楼或者酒店商场更赚钱。在曼哈顿最高容积率的区域，几乎都有土地兼容性，住宅和商业均可以互换，住宅容积率不超过10，商业容积率不超过8，开发商可以根据自己的定位在这个范围内任意调整。

我国旧城改造更新实例

那么现阶段我国一些城市是怎么对待城市更新改造的呢？我们看看下面几个案例

案例1：解放碑金融街区城市更新

2008年KPF设计的重庆解放碑金融街区 来源：网络

重庆解放碑旧城改造实例 道宇咨询绘制 (2018)

2008年重庆政府委托美国建筑事务所KPF做了解放碑金融街区总共6-7个街区的整体城市规划设计，而政府也随之拆迁进行土地储备和出让。随着过去几年出让的土地逐渐开发，政府发现一些非核心地段的商业用地开发商迟迟没法动工，而住宅地块却早早地进入到接房阶段，造成了新的"烂尾"地块，其实这也是市场对于原有规划的一个反馈，商业需求有限的情况下，住宅需求持续，并且出现住宅用地短缺，尤其核心区域新住宅土地的短缺，造成了一边土地供应严重不足，一边商业项目烂尾或停滞，反过来影响整体城市的发展。

自从2009年年底，开发商中国地产集团正式招拍挂拿下重庆协和城地块。2016年8月17日， 该地块才进行到环评，而直至现在，该地块仍未动工，背后的原因也不得其知。另外还有重庆塔地块、解放碑英利国际公寓（现已被恒大收购）、原万豪酒店地块现万豪公寓项目，由于各自所在地块均为商业性质，随着城市的商业中心在新区四处开花，普通消费者对于市中心作为消费场所的依赖性逐年递减，商业物业的需求正在减退，解放碑地区的多个地块因开发商对于预期修办公楼和商业的意愿降低，造成了地块闲置或者烂尾的结果。

重庆解放碑协和城 来源：网络

这种供应短缺的情况也出现在纽约，政府通过对特定核心区域的部分区域进行土地性质的可变性设置，让市场充分参与到项目定位中去，为开发商和城市更新提供了灵活性，这也是纽约曼哈顿和布鲁克林中心区不断出现新项目的原生动力。反观我国一二线城市，除了部分政府主导的旧城拆迁，已经很难进行城市更新，其规范的条例造成了城市改造难度加大，业主自主能动性弱，反而落后于已经非常成熟的纽约。

案例2：北京中央商务区东扩

北京中央商务区东扩土地使用图 来源：网络

另外一个典型案例是北京市2009年启动的北京中央商务区东扩的规划，并于2010年启动。而由于复杂的地权和拆迁难度的加大，导致北京中央商务区东扩的理想愿景在经历了8年的反复，仍然难见拆迁和新建，着实留下诸多遗憾。而这十年的发展重点，则放到了位于国贸桥东北角的北京中央商务区核心区，即最核心的办公区域。东扩所规划的商贸与居住混合社区，则因为诸多原因而未有变动，不免留下些许遗憾。

2018年北京中央商务区东扩现状 来源：百度地图

近几年政府意识到供需不平衡和灵活度低的问题，尝试通过允许开发商调整土地性质并补交土地性质调整前后的差价来保证项目的顺利推进。这也算是政府在意识到对于不同性质土地需求错配的补救方案。而随着北京市政府搬迁至通州，北京城市的人口控制和建设用地的指标控制，CBD东扩的方案一直处于停滞状态，唯有CBD核心区（不在东扩范围内）正在如火如荼地建设中（在上一篇帖子里有详细介绍）。

案例3：上海老城厢旧城更新

上海老城厢旧城更新设计 来源：SOM

 2018年初上海市委托了美国设计事务所SOM做了黄浦区老城厢总体规划，采取的就是针灸式的城市更新规划方法，在中高密度的城市走廊继续填补空缺的地块，而在中低密度的历史街区，则以老旧翻新、肌理恢复的手法进行处理，使整个片区实现城市建设总量的平衡，又达到城市新旧密度与肌理的重新修补。

该规划获得了全球设计大奖，同时给上海旧城改造更新提出了一个平衡的方案，通过对城市不同界面的界定，把老城与新城之间的关系通过插补的方式有机地连接起来，为国内众多历史名城的旧城更新提出了一个具有创新的方案。

下面我们再来看看单体的城市更新项目

案例：纽约下城45 Park Place住宅开发项目

45 Park Place远景图 来源：Soho Properties

45 Park Place是纽约私人开发商Soho Properties开发的一栋超高层项目，其地段是一栋十多层的办公楼，建筑位于曼哈顿Park Place街区，原本是商业性质，由于该地块的商业土地性质可以对应住宅的土地性质转换，经过投资财务测算，开发商决定拆除原有办公楼，修建一栋超高层住宅。

在前期设计过程中，开发商同时使用了两个容积率奖励的措施：

a. 广场容积率奖励：在建筑旁边修建一个10mX10m的公共广场，同时得到广场面积6倍的容积率奖励；

b. 福利房指标：通过购买指定区域的福利房（廉租房）指标，得到不超过2.0的容积率奖励

下图显示项目的总体体量，在建筑的西面将会修建一个小广场，而此广场将为项目提供相当于广场面积6倍的容积率。

来源：Soho Properties, 道宇咨询绘制 (2018)

通过对原有项目的拆除，改变建筑使用性质，并利用两个容积率奖励措施，以建造一栋全新的超高层住宅项目。目前该项目已经达到预售建造标准，于2017年开始销售。

3 | 单栋楼使用性质兼容性

除了对地块性质的调整，还有一种模式是对单栋楼的不同楼层的使用性质进行调整，这可以针对建成|在建项目或者单体超高层项目试点。在过去旧城核心区少部分建筑采取建筑底部商业，上部分住宅的设计，但在我国房地产加速发展的过去十几年，则反而减少了。但是目前很多城市原规划的超高层项目遇到经济周期和预期的转变，反而成了一个个的烂尾楼。在保证城市核心区商务商业功能的物业供应足够的基础上，是否可以允许住宅功能在超高层里出现，只要满足相应的消防要求即可。

如果一味坚持原商务商业性质，市场如果无法支撑，则项目可能会继续烂尾，而高端住宅的短缺问题更不能得到解决。我们来看看纽约是怎么做的：除了底部群楼商业＋上部住宅的传统做法，纽约在过去十年涌现出了众多超高层项目，而此类项目以底部商业＋中部酒店＋顶部豪宅为主流，首先底部由于直接临街，商铺的价值是最高的，城市设计导则也规定延续的城市临街面。

纽约One 57即采用低层部分用作五星级酒店，高区作为豪华住宅设计。

案例: 纽约柏悦酒店及One57豪华公寓 

来源：网络 道宇咨询绘制 (2018)

酒店功能则拥有较高的配套标准，其进深和框架结构也比较适合都市大平层的设计。而开发商多选择在酒店的上部设置高端豪宅，首先住宅拥有最好的城市景观对于住宅的价格是一大提升，另外纽约的开发商会跟酒店协商业主可享受酒店的配套服务或者有一定的优惠，这就大大节省了专为住宅修建配套的费用，而分摊到酒店的运营费用里，同时住宅的物管费也可以协商一部分纳入酒店运营费用里。这是城市集约化建设的一个典型案例，纽约近几年建成的One57就是在底部安排柏悦酒店，再往上就是One57豪宅。

案例：纽约Central Park Tower 

来源：网络

纽约Central Park Tower是本土开发商Extell在中央公园南面开发的另一个超高层豪宅项目，不同于上面One57的酒店+公寓的定位，这个项目将底部5层空间设计为高端百货，并出售给美国百货公司Nordstrom集团，在上部则设计为高端公寓。目前该项目已经接近封顶，Nordstrom百货也即将迎来纽约第一个分店的开业，公寓正在销售中。

除了纽约，香港也是这类混合功能项目的集中地，其经验也值得我国大城市的老城改造更新借鉴参考。我们将在以后的文章中详细介绍香港的城市改造更新。

综上案例，旧城核心区一些地块或者物业改造，是一个复杂而灵活的过程。如何租金最大化，如何使现金流快速回笼或者长期持有都是投资商需要进行针对性的研究策划的。对于一些物业，试点允许底部商业和酒店，上部高端住宅，同时对建筑形态、材料、设计等有一定的要求，这样开发商也通过住宅的销售，进行资金回流，反补商业运营的费用，再通过长期持有的商业，进行整体转让或资产证券化以达到退出的目的。有人会问为何没有用下部办公、上部豪宅的方案，通过对建筑设计、功能布局的研究调查，办公楼的进深和尺度相比酒店和住宅更大，因此在设计兼容性上与住宅差距大一些，也是纽约此类项目稍少的原因。

4 | 容积率转移

在旧城改造过程中，由于历史原因和建筑复杂的现状，很多地块建筑高矮不一，原有业主无法进行统一改建。纽约是怎么利用这个特点进行旧城改造的呢？这就要看看纽约城市格局当中街区与地块的关系。纽约的街区规划可以说是非常规范化和统一化的，在曼哈顿200多东西向街道范围内，街区尺度高度统一，每一个街区内部又有大小不一的多个地块，大到整条街是一个地块，小到一个街区有二十多个地块。

同街区容积率转移示意 来源：纽约规划局网站

跨街区容积率转移示意 来源：纽约规划局网站

纽约的Zoning对每个街区都有规定容积率，但是这个规定是相对标准化的，并不是根据现有建筑的容积率来规定，而是从城市角度统一制定，这就造成了有些区域的建筑明明只有三层楼，但是由于该区域的容积率高达6，该地块的业主Sponsor实际上还有额外的建筑面积没有使用，这成为纽约旧城改造的最大发展空间，开发商在同一个街区，可以通过购买临近地块未使用的容积率领空面积，达到面积整合的目的，同时也把城市里未使用完全的多余可开发面积利用起来，这就是纽约城市更新最大的优点。这也能够保证每个街区虽然形态高度不一致，但是最终建成的建筑总量，其实是高度统一在Zoning的规范下的。

案例:纽约One Madison住宅公寓

纽约中城One Madison通过购买相邻地块多余的领空容积率而加到自身地块，以达到超高层的需求，将建筑高度大大提高。

纽约中城One Madison开发项目的容积率转移示意 来源：网络

那么我国是否有这种机会？答案是部分具备，部分需要政府统筹，临近地块若是产权相对单一，土地性质兼容，则其中一个业主可以通过对临近地块业主所持有的土地使用权及其建筑进行收购，以得到一个总计的可建面积。但是也需要符合政府对该片区的整体规划，满足控规指标。

当然这是基于政府资金充足，动迁成本可控，旧城居民配合，还迁房或拆迁赔偿资金到位的前提下，不是每个城市都具备这样的条件，在政府旧城拆迁成本可控的阶段，旧城改造通过政府主导拆迁是最有效的途径，也是美国大城市不具备的优势。

5 | 原有物业改造

在我们大城市里的核心区域，存在很多存量资产，大多数为办公楼或者购物中心，而由于城市扩张和商圈的改变，形成了一些楼宇空置或者运营不理想的情况，还有一些则造成办公楼空置等。纽约由于其土地性质可转换的特点，在过去多个经济周期，出现很多商业改住宅，或者出售型住宅改长租公寓的案例，这是市场化调节的典型，尤其在经济危机出现的时候，大量出售型住宅遭遇销售问题，开发商选择将这些未出售的单元改为出租型公寓长期持有，从银行那里借来经营性物业贷款或商业物业抵押贷款以偿还前期的开发贷款，等经济回暖，再将这些出租单元进行出售。华尔街还有很多办公楼，由于这个经济回暖期对高端住宅物业的需求增加，被开发商改造成住宅进行销售。

案例：北京盈科中心 来源：网络

盈科中心是北京三里屯5A级写字楼，总建筑面积65000平方米。目前入驻的有IBM、西安杨森、NOKIA、波音等世界著名公司。

2014年由基汇资本收购并改造原盈科中心，把太平洋百货改造为办公空间并对原有办公楼大堂、公共空间等进行装修改造优化。北京优质办公楼的稀缺和良好的租金水平，使办公成为比零售更具有收益价值的功能。

案例: 重庆九街万汇公寓 来源：搜狐焦点

重庆万汇中心是由一家小型本土开发商接盘一个在建工程的城市综合体项目。操盘手并不是全国传统100强开发商，甚至在本土也排不进前列，但是业主通过对地段的娱乐业态研究和早期出租的办公楼租金的对比，最终决定将早期定位为办公的最高塔楼改为高端公寓散售。重庆智在行作为业主的营销策划公司，前期对整个项目进行重新定位包装，并通过市场调查及客研调查，把原定位的办公楼改造为面积位于建面40-80平米的清水公寓进行销售，目标客群直接定位为年轻自住、海归背景的创业者及年轻投资客。项目于2016年底开盘，半年内去化率超过80%，成为二线城市物业改造的一个成功典范。

我国目前面临的商业办公过量，或者社区商业不足等问题，则向我们的市场提出了一个难题：如何盘活存量资产。在旧城拆迁更新的同时，也解决一些无法拆迁的物业的盘活问题。现有物业如果是办公性质，改为公寓或者酒店的可能性较高，这就要求操盘的投资商或者房地产商有更高的改造施工能力，另外项目的潜在价值的挖掘，也绝非传统住宅开发商能够简单解决的。由于物业改造大多数仍然为翻新、租户更新或者办公改酒店、商业或者商场改办公，商改住也停留在未开发地块的土地性质指标的调整，而现状物业的调整是传统开发商涉及较少的领域。

目前我们有看到少量办公或者酒店改造成高端公寓，这是存量盘活的一个方向，也是投资者所探索的一条出路。商业街区的改造是另外一个方向，这更需要政府或者商圈管委会对整体商业动线的规划、临街的商铺设计等进行统筹规划。

6 | 容积率奖励

我国在城市改造过程中采纳了许多香港的经验，尤其是激励性区划条例。而香港则是在半个多世纪以前借鉴纽约的经验制定了自己的区划条例。

中国香港

香港在1962年便借鉴纽约市做法，制定了亚洲第一个激励性区划条例。

深圳

1999年通过的深圳法定图则借鉴了香港区划条例。

上海

2003年，上海在《上海市城市规划管理技术规定（土地使用建筑管理）》中首次引入容积率奖励政策。主要针对城市公共空间，在基础容积率高的区域，奖励额度亦高，并设定了不超过基础容积率20%的奖励上限。

广东

在珠三角地区，为破解三旧改造的难题，广东省于2011年在《关于加强“三旧”改造规划实施工作的指导意见》中提出针对提供公共服务设施、城市公共空间、保障性住房、市政基础设施和历史文物保护等城市公共物品的容积率奖励政策。

北京

2011年，北京在《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》中明确提出为公共利益作出贡献（例如：提供公共绿地）的项目，在按建筑面积收取相关费用时应扣除公共空间面积，并在交通影响分析许可的基础上予以适度容积率奖励。

总结

旧城改造更新是一个复杂而通常耗时的过程。城市在发展过程中，除了往外扩张，旧城的更新升级更加迫切和重要，尤其基于现有的城市配套设施，功能完善度高，改造后的物业享受的旧城现有配套充分，则为城市土地价值的保值提供了保障。

在旧城改造过程中，发达国家为我们提供了很多可参考的措施。纽约的城市规划条例与我国大城市有许多相似的地方，同时我国也有一些经验是美国大城市不具有的优势。

1.旧城拆迁

由于棚改政策和贷款资金的到位，以及政府主导的旧城居民搬迁协调工作，比发达国家相对更加统一化，拆迁工作相对更容易，因此从政府主导拆迁这个角度，我国大城市更具有可实施性。而此工作离不开近郊安置房的及时修建和棚改资金的到位，因此旧城拆迁配合安置房建设及赔偿资金两条路同时进行是帮助我国城市旧城改造最大的动力。

2.土地性质调整

前几年我国大城市出让了大量的商办用地，在对城市楼宇经济预估的过程中缺乏对产业的导入和布局，造成大量商业物业空置，而产业相对分散的情况下对办公楼即酒店的需求更加摊薄，因此在部分区域出现了商业物业过量，而住宅严重不足的情况。目前地方政府陆续出台商改住或未建地块部分可调土地性质政策，为开发商留出一条转变的路，而当初土地出让由于按照特定的住宅/商业比例，因此调整后的政策对于土地本身的估值存在差别。政府采取补足土地性质转变产生的差价来弥补差别，建立公允的评估机制是配合这种土地性质调整的有效措施。虽然目前的规范并未大量采用可调整土地性质，但是后期政府层面的主动调规，则是基于我国特殊的土地供应及规划措施来展开的，也算是一个折衷的方案。

3.容积率奖励

目前我国已经开始尝试通过代建社区公园、代建部分公共设施来达到容积率奖励的目的，在核心区域增加社区公园的措施目前并未大批采纳，这跟核心区旧城改造由政府主导的情况有关，除了代建，增加社区公园是纽约市对于城市核心区容积率奖励的另一种措施，在我国可针对城市重点区域实行试点并根据实际实施情况作相应调整。

4.容积率转移

旧城改造很多时候面对较高的建筑密度，无法达到拆迁后所补偿的货币价值。而很多旧城核心区本身密度就较高，政府拆迁成本大，一般不会对较高容积率的地块进行拆迁，多是对老旧棚户区进行拆迁并重新储备土地，势必造成城市核心区密度增加。而有些特定区域反而需要进行降容来达到一定的城市舒适度，纽约曾经对中下城部分区域进行降低容积率的措施，对部分城市核心区域进行增加容积率的补偿措施，以达到整个城市建设总量的相对均衡。我国在调整旧城容积率，尤其是对于特定需要降低容积率的地区，是否可在郊区政府有土地储备的地区作为交换，把多余的容积率置换到郊区，以达到部分老城降容的同时，保证土地利用率的均衡？这是一个值得探讨的新的领域。

[道宇咨询]是由参与过中国和美国房地产投资与开发的专业人士组建的研究咨询平台，通过对城市规划、土地政策、分区规划条例及控规的研究，采取案例分析与系统结合，对不同类型的城市项目进行解析，探索城市发展过程中规划与房地产投资的潜在机遇与挑战