明察秋毫｜沙特卡塔尔复交：“表面兄弟”还是真心和解？

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1月5日，第41届海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）首脑会议在沙特古城欧拉举行，各国与会代表在峰会上签署《欧拉宣言》（Al-Ula Declaration）。沙特、埃及、阿联酋、巴林四国集团宣布与卡塔尔恢复全面外交关系，标志着持续三年半的海湾断交危机得以化解。沙特等国与卡塔尔的外交危机缘何而起？双方关系为何选在此时出现转机？未来走向如何？

一、断交：积怨已深

2017年6月，以沙特为首的十个中东国家陆续宣布与同属伊斯兰世界的卡塔尔断绝外交关系，并指控卡塔尔“支持恐怖主义、干涉他国内政，同时还与另一大地区势力——伊朗长期保持着讳莫如深的关系”。除宣布断交的十国以外，约旦、塞内加尔等穆斯林国家也纷纷宣布降低与卡塔尔的外交层级。

(卡塔尔外交部声明 2017年6月9日。来源：卡塔尔外交部archive）

在宣布断交后，与卡塔尔接壤的沙特旋即关闭了两国接壤的陆路口岸，阿联酋、巴林等国也宣布禁止卡塔尔商船经过各自的领海，卡塔尔的重要国有企业卡塔尔航空也被禁止进入断交各国的空域。海陆空三线封锁也直接和间接的造成了其他一些连锁反应，卡塔尔失去了80%的食物供给，导致了其国内物价疯涨，近200万卡塔尔民众无法前往伊斯兰教圣地麦加和麦地那朝觐。生活在沙特等国的卡塔尔公民也被纷纷限期离境。卡塔尔著名媒体半岛电视台也被这些宣布与卡断交的国家中列入了禁播名单。

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卡塔尔埃米尔（国家元首）表示，这些要求过于苛刻且难以接受，双方谈判一度陷入僵局。在美国的介入调停下，同年7月，主导此次断交事件的沙特、阿联酋、巴林和埃及四国集团达成共识，并宣布将原有的13条要求降格为6项原则，以期冀缓和与卡塔尔紧张的关系。这6项原则包括打击恐怖主义和极端主义、拒绝向恐怖主义组织提供资金和安全庇护、停止煽动仇恨和暴力、不干涉他国内政、遵守海湾国家合作委员会协议框架和阿拉伯伊斯兰国家--美国峰会成果、与国际社会一道对抗一切形式的极端主义和恐怖主义对国际和平与安全的威胁。

此次复交条件中最为显著的变化是，四国集团决定不再要求卡塔尔关闭半岛电视台或驱逐拥护极端伊斯兰主张的传教士等，四国集团对于卡塔尔接受这6项原则未设最后期限，而是采取了更为宽容的做法。卡塔尔埃米尔对此表示欢迎，他同时也提出任何解决危机的办法必须建立在两个原则上，即一是尊重卡塔尔的国家主权和意愿，二是要兼顾各方的承诺和诉求。

（沙特、阿联酋、巴林、埃及联合声明。来源：阿联酋外交部archive）

早在2017年断交之前，海湾各国和卡塔尔便积怨已久。其根源在于，卡塔尔作为一个海湾国家，其行事与“海湾地区盟主”沙特多有冲突。1995年宫廷政变后，卡塔尔埃米尔哈迈德·本·哈利法·阿勒萨尼实行了一系列开明的改革政策，如实行新闻自由、给予妇女选举权、颁布永久《宪法》等，这被采取宗教保守主义的沙特视为离经叛道。与此同时，卡塔尔是海湾国家中唯一一个和沙特最大的竞争对手、外部安全威胁——伊朗保持良好关系的国家，与伊朗共享世界最大的天然气田。卡塔尔毫不掩饰地支持沙特阿拉伯最大的内部威胁——反对君主制、反沙特政权的穆斯林兄弟会（下称穆兄会），加剧两国之间的矛盾。受卡塔尔官方赞助的半岛电视台作为海湾地区影响力最大的媒体，其坚持亲美亲自由主义的立场，也不见容于奉行君主制的沙特政权。此外，卡塔尔在也门和苏丹内战中，被指称支持或容纳对沙特不利的地方派系。

此前，沙特和卡塔尔之间曾有过两次外交危机。2002年沙特一度撤回驻卡塔尔大使，迫使卡塔尔作出限制半岛电视台对沙特负面报道的保证；2014年，沙特等国因卡塔尔收容穆兄会成员，再度召回驻卡塔尔大使，其后，卡塔尔被迫驱逐穆兄会成员。

2017年5月，卡塔尔官方通讯社（QNA）网站上发布了卡塔尔埃米尔塔米姆·本·哈迈德·阿勒萨尼的一些支持伊朗、以色列、哈马斯、真主党的评论。卡塔尔当局迅速声明，网站遭到了黑客攻击，这些评论是虚假的。但此时这些评论已经被阿拉伯当地新闻媒体广泛转载。月底，美国总统特朗普参加了于沙特首都利雅得举办的阿拉伯伊斯兰国家———美国峰会。特朗普大力支持沙特打击伊朗的伊斯兰极端组织和穆兄会，促使两国达成军火交易，向沙特出售了大量武器。沙特将特朗普政府的行动视为美国的直接支持，继而对阿拉伯世界内的反对力量摆出更强硬的姿态。

2017年6月，卡塔尔计划以10亿美元的天价赎金赎回在叙利亚猎鹰途中遭到“伊斯兰国”武装绑架的卡塔尔王室成员，其中7亿付给亲伊朗民兵，结果遭到以沙特为首的海湾国家暴风骤雨般的批判和谴责。沙特谴责卡塔尔的行为是资助恐怖主义，连带批判卡塔尔资助“努斯拉阵线”（叙利亚自由军阵营、基地组织的叙利亚分支），破坏地区稳定，率先宣布和卡塔尔断交。其后，沙特阵营的埃及、阿联酋、也门、埃及、马尔代夫、利比亚和巴林先后宣布和卡塔尔断交。

二、转机：压力下的妥协

近日签署的《欧拉宣言》标志着沙特和卡塔尔的双边关系进入了一个新阶段。沙卡关系出现转机，其主要原因如下：

第一,制裁的长期效果不明显。由沙特、阿联酋、巴林和埃及四国集团牵头的经济封锁虽然在短期内对卡塔尔的经济造成了一定影响，但是长期来看，经济封锁迫使卡塔尔改善与土耳其和伊朗的关系。这与沙特的战略目标背道而驰。制裁发生后，土耳其在卡塔尔首都多哈以南的“塔克里·本·齐亚德”地区设立第二个军事基地。随着新基地的建成，土耳其在卡塔尔境内的军人数量大幅增加，突破一万。伊朗则通过为卡塔尔航空提供飞越权，每年获利1.3亿美元。

此外，卡塔尔财务大臣曾公开回应称，卡塔尔拥有相当于其GDP总量250%的储备和投资基金，能源和经济运转正常。同时，卡塔尔的主权财富基金拥有西方顶级企业的大量股权，足以支撑“很长时间”。根据国际货币基金组织的数据，卡塔尔2018年GDP增速为1.2%，抵御住了2014-2017年国际油气价格下跌和断交风波的影响，且远高于中东地区国家平均水平。被封锁后，卡塔尔迅速调整政策，扩大国内农产品产能，现已基本实现乳制品和活禽自给自足。

（也门空袭。图片来源：环球时报）

第二，继续制裁卡塔尔不符合沙特当下的政治需求。对沙特而言，当下的首要任务是脱离也门战争泥潭。2015年3月，以沙特为首的海合会成员国应阿卜杜拉·曼苏尔·哈迪政府的请求出兵干预也门战争。当前，沙特支持的哈迪政府已处于流亡状态。沙特及其盟友已经清楚的认识到他们不可能赢得这场战争。联盟军发动的多轮空袭非但没有改变战争局势，反而因多次误伤平民遭到国际人权组织强烈谴责。2019年10月，阿联酋派出国家安全顾问扎耶德对伊朗进行了秘密访问，随后即解冻了7亿美元的伊朗资产。阿联酋对伊朗态度的大转变也使沙特相信应该尽快从也门战争中退出。

（被炸伤的少年。图片来源：环球时报）

第三，美国中东政策的不确定性迫使沙特改善沙卡关系，加速推动构建反伊朗同盟。断交风波后，特朗普曾在白宫会议上赞扬沙特对“打击恐怖主义出资方”所做的贡献，但是去年年底，特朗普转而向各方施压，要求结束对抗。他认为，沙卡交恶严重影响了美国构建其反伊朗体系的计划。此外，新上台的拜登政府可能给中东局势带来新的变数。美国可能重返伊核协议，改善同伊朗的关系。这加剧了沙特的危机感。沙特已经意识到，继续制裁卡塔尔将是徒劳无功，两败俱伤。这是沙卡关系破冰的重要动因。沙特选择在此时着力改善沙卡关系，意在对拜登政府释放积极信号，配合美国的中东战略。

对卡塔尔而言，缓和与周边国家关系的意义则更加重要。作为不对等关系中较弱的一方，卡塔尔难以主动展开外交攻势，与各国缓和关系。三年多的封锁给卡塔尔能源、航空业等重要支柱型产业造成很大的阻力。另一方面，在美国调停下，中东诸国与以色列关系逐渐走向常态化，这使夹在海湾诸国与伊朗之间的卡塔尔更加骑虎难下，在未来甚至不得不迫于压力向伊朗进一步靠拢。事实上，维系卡伊两国关系的核心是其共同经营的油田，与伊朗越走越近在长远角度并不符合卡塔尔的核心利益。作为一个地理位置特殊的地区型国家，卡塔尔在“阿拉伯之春”时期，曾利用半岛电视台及卡塔尔王室为平台，充当中东各国间的调节者，并试图以外交掮客的身份沟通以色列与伊斯兰世界的关系。卡塔尔不愿意丧失其重要国际枢纽的地位，因此，此次外交转机也正是卡塔尔一直期待的重要破冰点，使其可以成功地“被动”与各国修好关系。

三、分裂：地缘安全博弈

卡塔尔外交危机的爆发与缓和与海湾国家间的地缘安全博弈密不可分。作为此次杯葛卡塔尔的主要力量，沙特、阿联酋、巴林与埃及四国集团脱离海合会机制，对卡塔尔单方面实行禁运暴露出了海合会国家在政治伊斯兰主义以及世俗主义之间难以弥合的裂隙；但即便在海湾国家内部，各国对卡塔尔外交危机的态度及其动机也不尽一致。

（半岛电视台，来源：SDArabia）

由于卡塔尔人口的稀少，石油资源丰富，政府能够透过优良的福利政策与公共产品保证国内政治的稳定，这也是卡塔尔在外交中践行冒险主义时有恃无恐的国内因素。以财政与能源为基础，卡塔尔已然成为了中东地区主要的地缘政治角色之一，对沙特在中东的主导地位构成挑战。卡塔尔的外交伙伴中包括了许多互相竞争的政治对手，基于此建立的交流和沟通渠道也确立了其中东政治“中介者”之地位。自“阿拉伯之春”以来，卡塔尔一直被视为伊斯兰主义人民运动与起义的支持者，透过拥有巨大影响力的海湾电视台给示威者与社运分子提供发声的渠道，卡塔尔政府更是被视为中东地区各国穆兄会背后的金主。

（2011年阿拉伯之春期间，突尼斯民众在法驻突尼斯大使馆门外进行抗议。

来源：Fethi Belaid /AFP/Getty Images）

对于阿联酋领导人穆罕默德·本·扎耶德·阿勒纳哈扬而言，穆兄会是阿联酋国内最有实力的政治反对派，对其世俗主义的威权统治构成潜在威胁。阿联酋指控卡塔尔参与了对其国内穆兄会、对伊斯兰主义者的暗中支持。于众多中东议题中，阿联酋与卡塔尔在埃及、利比亚、加沙以及突尼斯分别支持不同的阵营。埃及总统阿卜杜勒-法塔赫·塞西同样指控卡塔尔一直以来支持反对埃及政府的穆兄会，应对2011年使穆兄会及穆罕默德·穆尔西上台的民众示威负责。相比阿联酋与埃及，巴林政府与国内的穆兄会力量的关系较为缓和，其转而指控卡塔尔与伊朗之间的关系，以及卡塔尔对巴林国内什叶派反对者的支持。

虽然科威特与阿曼也都在一定程度上对卡塔尔的对外政策感到不满，但在众多海湾国家中，科威特与阿曼是此次外交危机最积极的调停者。作为海合会制度的坚定支持者，科威特前埃米尔萨巴赫·艾哈迈德·贾比尔·萨巴赫在危机之初就尝试以外交方式进行调停。科威特担心，此次海合会内部出现的争端会导致海合会地区合作制度的解体。阿曼作为海湾地区的小国，惧怕此次危机为地区大国通过对小国施压以改变其对外政策设下先例。阿曼政府认识到，其拥有的战略资源与西方的支持远远少于卡塔尔，而沙特、阿联酋这样的地区大国确实有能力损害卡塔尔或阿曼对外政策的独立性以及主权安全。此外，四国集团对于卡塔尔的要求中与对伊关系相关的内容也使同样与伊朗拥有长期合作关系的阿曼感到了威胁。

（2017年在科威特召开的海合会峰会，图源：Eye of Riyadh ）

四国集团与卡塔尔间的外交危机体现出海合会机制当下的困境：各国并不以海合会作为其主要联盟，而是继续依照其国家利益在中东各类议题上组成不同的利益集团，互相角力。海合会国家间关于政治伊斯兰主义与世俗主义的分裂却并未影响到其它阿拉伯国家，在广阔的地区语境中，以沙特-伊朗对抗为代表的逊尼-什叶对抗才是更为重要的议题，其它阿拉伯国家也没有兴趣介入四国集团与卡塔尔间的争端。

四、复交：危机就此化解？

1月5日，卡塔尔埃米尔塔米姆·本·哈马德·阿勒萨尼搭乘卡塔尔航空公司空客A340抵达沙特城市欧拉，出席第41届海合会首脑会议。沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼在机场迎接塔米姆，两人拥抱并进行了简短交谈。沙特王储在峰会开幕辞中称，此次峰会将“加强海湾、阿拉伯以及伊斯兰世界的团结与稳定，加强各国人民之间的友谊和兄弟之情”。卡塔尔方面也释放出友好信号。自当地时间5号早晨起，半岛电视台在关于沙特的报道中均以“同胞兄弟”相称，这也是该媒体数年来首次这样称呼沙特。

（1月5日，沙特王储本·萨勒曼欢迎卡塔尔埃米尔

抵达沙特。图片来源：法新社）

在此次峰会上，海合会六国和埃及与会代表就“团结与稳定”达成共识，并签署《欧拉宣言》，强调海湾国家在政治、经济以及安全领域的一体化。此前，沙特、阿联酋、巴林和非海合会成员国埃及已宣布将与卡塔尔恢复全面外交关系，就此结束对卡塔尔长达三年半的封锁。沙、卡两国将重新开放陆、海、空边境，卡塔尔则将撤销其针对沙特等四国提出的至少价值50亿美元的赔偿要求。

（1月9日，沙特、卡塔尔陆路边界重新开放。

汽车在通往沙特的卡塔尔阿布萨姆拉（Abu Samra）口岸行驶。图片来源：路透社）

虽然《欧拉宣言》的签署标志着双方关系进入了新的阶段，但外界对双方关系的未来走向仍然持相对保守态度。有评论指出，《欧拉宣言》更像是一份就表面分歧达成一致的框架协议，其内容并未涉及一体化合作的具体路径，也未触及到海合会内部的根本性分歧：一是双方在与伊朗关系上的分歧仍将持续存在。一方面，沙特与伊朗之间的结构性矛盾难以消除。在此次海合会的讲话中，沙特王储穆罕默德强调，结束海合会内部争端是联合对抗伊朗的前提。穆罕默德称，“当今，我们迫切需要团结、提升本地区力量，应对我们周边的挑战”，“尤其是来自伊朗政府的核武器和弹道导弹项目的威胁”。另一方面，鉴于卡塔尔与伊朗在天然气开发等领域的共同利益，对于卡塔尔来说，在伊朗和沙特两大地区强国间保持平衡仍然是更优的选项。

（第41届海合会徽标。图片来源：Gulf News）

其次，多哈与穆兄会等组织之间的关系问题也未得到解决。《宣言》中几乎未提及卡塔尔对穆兄会等伊斯兰政治组织的支持问题。尽管这一问题曾被阿联酋和埃及认为是对本国国内政治稳定具有严重威胁，而被写入制裁初期提出的13条要求中。因此，有评论认为，此次协议的达成可能更多地反映了沙特的政治偏好，和解仅是沙特应对美国拜登政府新中东政策的“权宜之计”。

此外，海合会内部对于和解的态度仍未完全统一。阿联酋外交部长安瓦尔·加尔加什（Anwar Gargash）在接受阿拉伯卫星电视台（al-Arabiya TV）采访时表示，“仍然需要以现实主义的态度看待恢复亲密和协作关系的必要性”。值得注意的是，阿联酋王储穆罕默德·本·扎耶德本人并没有出席此次峰会，而是由阿联酋副总统兼总理、迪拜酋长穆罕默德·本·拉希德代为出席。埃及总统塞西派出了外交部长参加，巴林国王则派出了年轻的王储参加。

“冰冻三尺，非一日之寒”，矛盾的化解也必然需要一定时日。一方面，卡塔尔重返海合会以及《欧拉宣言》的签署标志着海湾地区总体上向着“团结与稳定”的方向迈进；另一方面，也应该看到，此次和解不仅仅是基于沙特、卡塔尔双方本国发展的意愿，美国中东政策这一外部因素的变化始终潜移默化地贯穿在双方断交、复交的过程之中。此次复交在一定程度上也是沙特出于应对美国拜登政府新中东政策的政治考量，但造成此前外交危机背后的根源性矛盾仍亟待化解，海合会内部各国的立场也有待进一步的协调和统一，以使海合会这一地区机制发挥更大的作用。然而，正如科威特大学助理教授巴德尔·赛义夫所言，海合会客观上需要一个新起点，尽管和解的过程中可能遇到诸多障碍，但“朝着和解迈进终究比原地踏步更有意义”。

   参考资料

文献：

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网站：

https://english.alarabiya.net/News/gulf/2021/01/06/Full-transcript-of-AlUla-GCC-Summit-Declaration-Bolstering-Gulf-unity

https://finance.sina.com.cn/tech/2021-01-06/doc-iiznctkf0448568.shtml

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https://www.theafricareport.com/60212/egypt-uae-has-libya-come-between-the-longtime-allies/

https://www.unav.edu/web/global-affairs/detalle/-/blogs/qatar-diplomatic-crisis-a-political-conflict-toward-regional-dominance

https://www.researchgate.net/publication/233190306_Qatar_and_Expanded_Contours_of_Small_State_Diplomacy

文案：

翟悦

王卓青

王旌州

张计淳

汪一放

设计：

周一诺

监制：

方柔尹

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