周佑勇：全面依法治国的工作布局
中央党校（国家行政学院）
政治和法律教研部教授 周佑勇
目次
一、“共同推进、一体建设”工作布局是法治中国建设的重大战略部署
(一)“共同推进、一体建设”工作布局的提出过程
(二)“共同推进、一体建设”是法治中国建设的主要内容
(三)“共同推进、一体建设”工作布局提出的时代背景
(四)“共同推进、一体建设”工作布局蕴涵的科学方法
二、坚持在党的领导下统筹做好顶层设计,深入推进依法执政
(一)加强党对法治中国建设的集中统一领导,做好顶层设计和统筹协调推进
(二)深入推进依法执政,着力实现党的领导制度化、法治化
(三)抓住领导干部这个“关键少数”,压紧压实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人责任
三、全面推进依法行政,率先建成法治政府
(一)全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府
(二)坚持职权法定,用法治给行政权力定规矩、划界限
(三)深化执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法
(四)完善权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行
四、加快法治社会建设,构筑法治国家的基础
(一)增强全民法治观念,推动法治文化深入人心
(二)健全社会领域制度规范,加强公共法律服务
(三)推进社会治理法治化,依法有效化解社会矛盾纠纷
(四)坚持依法治网,全面推进网络空间法治化
结 语
内容摘要
习近平法治思想以系统观念和辩证思维擘画了全面依法治国的工作布局,即坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,是新时代法治中国建设的重大战略部署,为我们从全局上、整体上把握全面依法治国提供了科学指引。推进全面依法治国,必须准确把握这一工作布局的重大意义、科学方法及其所提出的重大战略实践要求,坚持在党的领导下深入统筹做好顶层设计,牢牢抓住依法执政和依法行政这两个关键,率先建成法治政府,加快建设法治社会,筑牢法治国家根基,不断开创法治中国建设新局面。
关键词
习近平法治思想 全面依法治国 工作布局 共同推进 一体建设
全面依法治国是一个系统工程,必须准确把握其工作布局,才能做到精准落位、精确发力,不断把法治中国建设推向前进。党的十八大以来,习近平总书记在深刻总结我国社会主义法治建设实践的基础上对新时代推进法治中国建设作出重大战略部署和总体安排,明确提出要“准确把握全面推进依法治国工作布局,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这一重要论断将“共同推进、一体建设”确定为全面依法治国的工作布局,以系统观念和辩证思维科学回答了为什么要全面依法治国的思想认识问题,深刻回答了如何推进全面依法治国的重大战略和实践问题,构成了习近平法治思想的核心要义“十一个坚持”之一。本文拟对习近平法治思想关于“共同推进、一体建设”工作布局提出的时代背景、重大意义、科学方法及其所提出的重大战略实践要求做些研究。
一、“共同推进、一体建设”工作布局是法治中国建设的重大战略部署
习近平法治思想将“共同推进、一体建设”确定为全面依法治国的工作布局,是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在科学谋划全面依法治国这个宏伟蓝图、不断开创新时代法治中国建设新局面的伟大征程中作出的重大战略部署和总体安排,是法治中国建设的理论和实践逻辑的必然结果。
(一)“共同推进、一体建设”工作布局的提出过程
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央立足新时代法治建设实际,从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略高度出发,将法治建设提到前所未有的高度,明确提出“法治中国建设”的重大时代命题,开启了新时代全面依法治国的新征程。“共同推进、一体建设”工作布局正是习近平总书记在谋篇布局新时代法治中国建设的过程中,最初提出的一个全新的基本构想。
2012年12月4日,在党的十八大刚刚闭幕不久召开的“首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会”上,习近平总书记发表重要讲话,第一次开创性地提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
2013 年1月7日,习近平总书记在全国政法工作会议上作出重要指示,第一次明确提出“法治中国”概念,要求“全国政法机关要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待,全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设”。
2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以中央全会文件的形式第一次正式确认了“法治中国”这一概念,并将“共同推进、一体建设”作为法治中国建设的核心要义,明确提出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”
2014年10月23日,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,第一次专题研究法治中国建设,首次从顶层设计全面推进依法治国的整体方案、路线图和施工图,进一步向全党全国各族人民发出“向着建设法治中国不断前进”“为建设法治中国而奋斗”的号召。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中再次强调:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”
很显然,“法治中国”概念的提出是习近平总书记对社会主义法治理论的重大创新,标志着中国的法治实践开启全面依法治国的新征程。而迈上新征程,“共同推进、一体建设”是对全面依法治国的工作布局,也是新时代推进法治中国建设的必然要求。
(二)“共同推进、一体建设”是法治中国建设的主要内容
“共同推进、一体建设”是作为法治中国的主要内容提出来的。那么,何谓“法治中国”呢?“法治中国”这一概念的提出,决不是一个时髦的新口号,而是有其深刻含义的。概括而言,所谓“法治中国”,就是指法治建设的中国版、升级版和综合版。
首先,从时空维度上看,“法治中国”之“中国”这个概念,强调的无疑是一个面向世界范围的整体性中国。作为面向世界的中国,要求我们的法治建设必须放在全球范围、全球环境和全球发展潮流中去审视自身的法治发展问题,在立足中国国情的基础上,把法治的共同规律和中国的特殊问题有机结合起来,做好法治建设的顶层设计、整体谋划。而作为整体性的中国,则要求我们的法治建设也必须是一个整体性概念,强调要让法治在整个中国的各个区域、各个领域都得到实现,而不仅仅是在某一个区域或某一个局部内得到实现。尤其是要将法治的精神和理念贯穿到治国、执政和行政各个层面,覆盖到国家、政府和社会各个方面来加以系统设计、统筹安排和同步协调发展,而不能只注重某一个方面或某一个环节的法治建设,以形成一种整体法治建设氛围。因此,法治中国建设的提出,意味着我国法治建设由局部到整体的全面延伸,是一个复杂的社会系统工程,必须整体布局,统筹推进各个领域各个方面各个环节的法治建设。
其次,法治中国是相当于“法治国家”这个概念而言的。1997年党的十五大首次提出“法治国家”的治国基本方略。从字面上,“法治国家”中的“国家”与“市民社会”一词相对应,仅指“政治国家”这个范畴,而法治作为治国理政的基本方式,必须建立在国家、政府与社会三元互动的基础之上。“法治中国”这个概念的提出,显然不仅包括法治国家,还包括法治政府、法治社会在内。它凸显国家、政府和社会是一个有机整体,强调应当运用法治思维和法治方式来有效治理国家、政府和社会,形成法治国家、法治政府和法治社会的有机统一。所以,从“法治国家”向“法治中国”的迈进,意味着我国法治建设又一次极为重要的全面提速与极为深刻的转型升级。如果说党的十一届三中全会提出的“加强社会主义法制,使民主制度化、法律化”是中国法治建设的1.0版,党的十五大提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”是中国法治建设的 2.0 版,那么党的十八大以来提出的“全面依法治国、建设法治中国”则是中国法治建设的 3.0版。“法治中国”作为我国法治建设的中国版、升级版,实际上也就要求将全面依法治国作为一个系统工程,更加重视法治建设的整体推进和协调发展。这其实就意味着“法治中国”也是一个有机统一的多维综合体,是法治建设的“综合版”,必须从国家层面、政府层面和社会层面同时发力、形成合力。
可见,“法治中国”蓝图构想的提出,必然要求准确把握全面依法治国的工作布局,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,更加注重法治建设的系统性、整体性、协同性。
(三)“共同推进、一体建设”工作布局提出的时代背景
与“法治国家”这个概念不同,“法治中国”所指涉的法治建设场域是中国的,所指向的法治问题意识是当下的。无疑,当下的中国已经进入新时代,处于国家治理现代化的历史转型过程中。习近平总书记提出“共同推进、一体建设”的工作布局,正是针对当下中国法治建设所处的历史方位、特定阶段和面临的实际问题而作出的重大战略部署。
首先,从进入新时代的大背景上来看,当下的中国发展处于历史新方位。党的十九大指出,进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众面临新需求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调:“人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,要积极回应人民群众新要求新期待,坚持问题导向、目标导向,树立辩证思维和全局观念,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。”这深刻表明,进入新时代,矛盾多样、需求多元已成为时代特征,体现在法治领域,就必须特别注重法治系统论的观念和思维,坚持共同推进、一体建设,必须以追求良法善治为我们的发展方向,才能更好满足人民群众新期待、新要求。
其次,从国家治理转型的背景来看,当下的中国正处于深刻的历史转型过程中。转型过程中的法治建设面临许多“难啃的硬骨头”和一系列深层次问题。纵观人类发展史,国家治理模式有过两次历史性革命,即从人治到法治、再到良法善治。长期以来,我们党高度重视法治建设,取得了历史性成就。但是与此同时,我们也必须清醒看到,同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。对此,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上再次强调了法治建设存在的一些突出问题。他指出:“有的地方存在违背上位法规定、立法‘放水’等问题;法治政府建设还有一些难啃的硬骨头,依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决,同时一些地方运动式、‘一刀切’执法问题仍时有发生,执法不作为问题突出;司法腐败案件集中暴露出权力制约监督不到位问题,一些人通过金钱开路,几乎成了法外之人,背后有政法系统几十名干部为其‘打招呼’‘开路条’,监督形同虚设;一些执法司法人员手握重器而不自重,贪赃枉法、徇私枉法,办‘金钱案’‘权力案’‘人情案’,严重损害法治权威。”
这些问题从深层次上来看,其实就是法治建设存在发展的不平衡、不充分的问题,深刻表明转型背景下我国法治建设正面临极其深刻的历史性变革,必须从法律体系转向法治体系建设、迈向良法善治,进一步解决法律的“好不好”以及法律的有效实施问题。进一步而言,这意味着我国法治建设已经进入到一个系统工程建设新时期,法治体系建设的各领域各环节彼此关联、相互影响,牵一发而动全身,任何零敲碎打、单兵突进的做法都已经不能适应当下中国法治事业发展需要。只有从战略布局上坚持“共同推进、一体建设”,更加注重法治建设的系统性、整体性、协同性,才能实现法治建设各个环节相互配合、协同运转,从而最大限度将制度优势转化为治理效能。
可见,习近平法治思想提出“法治中国建设”的蓝图构想和“共同推进、一体建设”的工作布局,凝结着习近平总书记对法治建设所处历史新方位和当前形势任务的深刻洞察,目的就是要增强法治建设的系统性、整体性、协同性,不断开创法治建设新局面。
(四)“共同推进、一体建设”工作布局蕴涵的科学方法
习近平总书记多次强调:“全面依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上着力,在一体建设上用劲。”这深刻说明,全面依法治国之“全面者”,涉及治国理政方方面面,贯穿社会生活各个领域,包含多个方面的工作、任务、要素和环节,这些部分相互关联、相互影响,构成一个广泛而复杂的有机整体。因此,推进全面依法治国必须坚持以“在共同推进上着力,在一体建设上用劲”的系统观念和辩证思维,综合考虑法治系统内外部各方面因素及其辩证关系。科学把握“共同推进、一体建设”的工作布局,必须深刻领会蕴涵其中的科学思维方法,这对于指引法治中国建设具有重要的方法论意义。
首先,要坚持在共同推进上着力。习近平总书记指出:“依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体,关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。”“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。”这一重要论述深刻阐明了依法治国、依法执政、依法行政之间的辩证关系,体现了坚持在“共同推进”中注重抓好关键的辩证逻辑思维。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式,依法行政是各级政府活动的基本准则。三者本质一致、目标一体、成效相关,构成了一个有机联系的整体,必须相互统一、协同推进、形成合力。而在三个方面中,关键是要实现依法执政和依法行政。只有执政党依法执政、各级政府依法行政,全面依法治国才能成为现实,整个国家才能依法运转、有效治理。要做到三者“共同推进”,既要在谋划上通盘考虑、整体部署,在推进上协同发力、形成合力,又要把握重点,牢牢抓住依法执政和依法行政这两个关键。
其次,要坚持在一体建设上用劲。习近平总书记深刻指出:“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础。”他多次强调:“推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务和主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,要率先突破。”这些重要论述深刻阐明了法治国家、法治政府、法治社会建设之间的辩证关系,体现了坚持在“一体建设”中实现重点突破的辩证逻辑思维。法治国家即实现法治、依法而治的国家,是指国家整体实现依法运行的一种法治状态。法治政府即以法束权、依法而治的政府,是指政府公权力依法运行的一种法治状态。法治社会则是指依法治理、依法而治的社会,它相对于法治政府而言,泛指社会组织、人民群众守法和各类社会事务依法运转。三者各有侧重、相辅相成,共同构成法治中国建设的三根支柱,缺少任何一个方面,全面依法治国的总目标就无法实现。而在法治国家的整体性目标和框架下加强整体谋划、协同推进的同时,又要把建设法治政府作为主体工程和重点任务,实现率先突破。这是因为,政府拥有的行政权力是非常重要的管理权,是整个国家权力体系中最广泛、最日常、最集中的权力,唯有政府守法,整个国家才能依法运转。如果没有法治政府,国家的立法和执政党的决策就无法执行,就可能成为一纸空文;没有法治政府,行政权干预司法,公正司法就没有保障;没有法治政府,社会难有发展空间,没有政府守法和政府诚信,也就不可能有全民守法和全民诚信,从而不可能有法治社会。因此,法治政府建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,必须作为重点任务加大建设力度。
可见,习近平法治思想关于“共同推进、一体建设”的工作布局,始终坚持两点论和重点论相统一的马克思主义唯物辩证法,既以目标为着眼点,强化统筹谋划,又以关键领域为着力点,以重点问题突破引领带动全局工作发展,是立足中国实际、总结中国经验、回答中国之问的精辟论断,使我们进一步明确新时代法治中国建设的科学方法和前进方向。
二、坚持在党的领导下统筹做好顶层设计,深入推进依法执政
理论的生命力在于实践。深刻把握“共同推进、一体建设”工作布局,必须把这一宏伟的蓝图构想转化为指导法治中国建设的生动实践,将其蕴涵的思维方法转化为推动各项法治工作的实际行动。党的领导是推进全面依法治国的根本保证,是中国特色社会主义法治之魂。深入践行这一工作布局提出的重大战略实践要求,必须始终把党的领导作为最根本的保证,深入推进依法执政,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。
(一)加强党对法治中国建设的集中统一领导,做好顶层设计和统筹协调推进
习近平总书记多次强调,“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”这深刻表明,全面依法治国具有复杂性、长期性、艰巨性,意味着法治领域改革面临许多难啃的“硬骨头”,都迫切需要从党中央层面加强顶层设计、统筹协调,也需要加强各级党委对法治工作的组织领导和政治引领。只有在党的集中统一领导下,统筹汇聚各方面资源力量,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,才能完成全面依法治国这一“系统工程”的总规划,破解法治领域改革难题,有计划、有步骤、有秩序地推进全面依法治国,如期实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的奋斗目标。
纵观改革开放以来中国法治建设所取得的辉煌成就,最根本的原因就在于党中央的统一领导、统一部署、统筹推进。2018年党中央决定组建中央全面依法治国委员会,这在党的历史上是第一次,目的就是为了加强党对全面依法治国的集中统一领导,做好法治中国建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实,实现集中领导、高效决策、统一部署。随后,地方各级党委也都相应成立了统筹协调本地区法治工作的议事协调机构,目的也在于加强对本地区法治建设的牵头抓总、运筹谋划、督促落实等工作。我们要进一步在中央全面依法治国委员会以及地方各级党委法治建设议事协调机构领导下,推动各部门各地方党委(党组)健全党领导依法治国的制度和工作机制,统筹整合各方面资源和力量推进全面依法治国,着力破除深层次体制难题,研究解决重大矛盾问题,切实做好各项法治建设工作。
(二)深入推进依法执政,着力实现党的领导制度化、法治化
依法执政是依法治国的关键,也是加强和改进党对全面依法治国的领导的重要抓手。习近平总书记指出:“坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”为此,必须把加强党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,深入推进依法执政,着力实现党的领导制度化、法治化,为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保障。
习近平总书记多次强调,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。” 党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。各级党组织和领导干部要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体、就党的执政地位和领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律。有些事情要提交党委把握,但这种把握不是私情插手,不是包庇性的干预,而是一种政治性、程序性、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”
中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出:“健全党的全面领导制度。推进党的领导入法入规,着力实现党的领导制度化、法治化。”这表明,推进党的领导制度化、法治化,关键在于推进党的领导入法入规,把党的主张依照法定程序转化为法律法规,在重要法律法规中明确规定贯彻落实党的领导的有关内容。党的十八大以来,党中央高度重视党的领导法规制定工作,出台了《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党农村工作条例》等,规范了党对政法、宣传、机构编制、农村等工作的领导活动,有力推进了党的领导制度化、规范化。中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出:“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度。将坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。”
依规治党深入党心,依法治国才能深入民心。党的十八大以来,党中央高度重视制度治党、依规治党,把加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策,作为事关党长期执政、国家长治久安的重大战略任务,摆在突出位置部署推进,构建起以“1+4”为基本框架、覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上明确宣布,我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这深刻表明中国特色社会主义法治体系更加健全,也标志着全面依法治国、全面从严治党取得历史性成就。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的必然要求和有力保障。实践启示我们,坚持依法执政,必须坚持依法治国和制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局,进一步构建完善的党内法规制度体系,狠抓党内法规制度贯彻执行,切实提升党内法规治理效能。
(三)抓住领导干部这个“关键少数”,压紧压实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人责任
政治路线确定之后,干部就是决定因素。党对法治工作的领导,要通过各级党组织和广大党员、干部的具体行动来实现。各级领导干部特别是党政主要负责人具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权,是全面依法治国的“关键少数”,在很大程度上决定着法治国家、法治政府、法治社会建设的方向、进度和成效。因此必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”,确保全面依法治国各项任务落到实处。一是各级领导干部要增强依法执政意识,全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力,绝不允许以言代法、以权压法、违法逐利、徇私枉法。领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力,关键要做到以下几点:守法律、重程序,这是法治的第一位要求;要牢记职权法定,明白权力来自哪里、界线划在哪里,做到法定职责必须为、法无授权不可为;要保护人民权益,切实尊重和保障人权,这是法治的根本目的;必须自觉接受监督,这既是对领导干部行使权力的监督,也是对领导干部正确行使权力的制度保护。二是建立领导干部应知应会法律法规清单制度,推动领导干部做尊法学法守法用法的模范。让领导干部发挥“关键少数”作用,关键在于制度保障。按照习近平总书记的要求,要把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容,让尊法学法守法用法成为领导干部自觉行为和必备素质。 三是严格执行《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责,将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。研究制定法治建设指标体系。加强对重大法治问题的法治督察。
三、全面推进依法行政,率先建成法治政府
依法行政是各级政府活动的基本准则,是实行依法治国的关键,而法治政府建设是法治国家建设的重点任务和主体工程,因此必须全面推进依法行政,加快建设法治政府。依法行政作为依法治国重要组成部分,是最早随之作出全面部署和推进的一项法治工作。1997年党的十五大确立了依法治国基本方略,并于1999年将其庄严地载入宪法。随后,1999年11月国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》,明确提出“依法行政是依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义”。进入21世纪之后,国务院先后出台三个旨在推动依法行政、建设法治政府的重要纲领性文件,即2004年《全面推进依法行政实施纲要》,首次明确提出“建设法治政府”这一具有划时代意义的奋斗目标及其总体构想;2008年发布《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确将“加强市县政府依法行政”作为法治政府建设的工作重点;2010年发布《关于加强法治政府建设的意见》,进一步明确了加强法治政府建设的各项具体要求。
党的十八大以来,党中央高度重视依法行政工作,强调要率先建成法治政府。党的十八届四中全会明确将“深入推进依法行政,加快建设法治政府”列为全面推进依法治国的重大任务之一。习近平总书记对此发表了一系列重要论述,要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。他强调:“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。”这些重要论述为推进依法行政、建设法治政府指明了方向、提出了基本遵循。2021年8月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2020—2025年)》,为在新的时代背景下进一步深入推进依法行政、加快法治政府建设提出了新的任务和新的要求,为十四五期间全面推进法治政府建设描绘了新蓝图、路线图和施工图,对在新发展阶段不断把法治政府建设向纵深推进,梯次构建法治政府建设顶层设计,更好发挥法治政府建设在法治国家、法治社会建设中的示范带动作用,具有重大意义。
(一)全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府
对于构建什么样的法治政府,《法治政府建设实施纲要(2020—2025年)》明确指出:“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”一是职能科学。这就是要求科学设置政府职能,厘清政府和市场、政府和社会的关系。凡是市场调节可以解决的事项,必须使市场起决定性作用;凡是能由公民自己决定和社会自律管理的事项,政府也尽量不要去干预,以充分调动社会公众的积极性和激发社会活力。二是权责法定。这就是要求用法律明确规定政府的职权和职责,划定权力行使的边界,保障政府不越位、不错位、不缺位。三是执法严明。这就是要求政府必须严格实施法律规定的职权和职责。既要严格依法惩处各类违法行为,加大直接关系群众切身利益的重点领域执法力度,又要严格按照法定权限、法定程序实施行政行为,依法维护人民群众的合法权益。四是公开公正。公开,即要求政府实施行政行为除法律明确规定之外,应当依法将其依据、过程和结果予以公开,将法定政府信息及时、准确、全面地向社会公众公开。公正,即要求政府实施行政行为必须平等对待行政相对人、不歧视,公平对待行政相对人、不偏私,合理考虑相关因素、不专断,讲求措施适度、因应施策,不得超过必要限度,更不能“简单化”“一刀切”。五是智能高效。智能,即要求政府充分运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,积极推进智慧执法,不断健全法治政府建设科技保障体系,优化政府治理流程和方式,全面建设数字政府。高效,即要求政府机关及其工作人员积极履行法定职责,严格遵守法定时限,减少行政成本、提高行政效能,为人民群众提供便捷、优质服务。六是廉洁诚信。廉洁,即要求政府机关及其工作人员行使职权不谋私、不贪腐,坚守为人民服务的根本宗旨,永葆清正廉洁的政治本色。诚信,即要求政府必须讲信用、守承诺,不得随意改变已经作出的行政决定,以确保政府的公信力。七是人民满意。人民政府为人民,一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督。人民满意是法治政府建设成效的最终评判标准,必须始终坚持以人民为中心,积极回应人民群众的新要求新期待,努力让人民群众在每一项执法决定中都能感受到公平正义。
(二)坚持职权法定,用法治给行政权力定规矩、划界限
“职权法定”是依法行政的基本原则,要求政府必须严格依法办事,做到法定职责必须为、法无授权不可为,用法治给行政权力定规矩、划界限。习近平总书记指出:“各级政府一定要严格依法行政,切实履行职责,该管的事一定要管好、管到位,该放的权一定要放足、放到位,坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”“要用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,健全政府守信践诺机制,提高依法行政水平。”落实到制度建设层面,一是要进一步完善行政组织法和行政程序法,研究制定统一的行政基本法典,全面推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。二是全面推行清单管理制度,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项,坚决消除权力设租寻租空间。三是深入推进“放管服”改革,持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。实施涉企经营许可事项清单管理,加强事中事后监管,对新产业新业态实行包容审慎监管。推进政务服务标准化、规范化、便利化。四是健全依法决策机制,规范行政决策程序。决策是行政权力运行的起点,行政决策尤其是重大决策行为往往直接关系到老百姓切身利益、国计民生。要严格落实重大行政决策程序制度,切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。尤其是要严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要加强行政决策执行和评估,建立健全重大行政决策跟踪反馈制度,严格落实重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。
(三)深化执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法
行政机关的主要职能是执法,因此规范执法权是关键。一是继续深入推动综合行政执法改革,破除体制机制障碍。尤其是要大力推进跨领域跨部门综合执法,着力解决多头执法、重复执法问题,全面落实行政执法与刑事司法衔接机制。二是加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、交通运输、金融欺诈、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。三是完善行政执法程序,全面落实行政裁量权基准制度,全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。四是改进和创新执法方式,广泛采取说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等非强制执法手段,建立行政执法案例指导制度,全面落实“谁执法谁负责”普法责任制。五是完善突发事件应对制度,严格执行突发事件应对有关法律法规,依法实施应急处置措施,全面提高突发事件依法处置能力,引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。六是健全预防调处化解矛盾纠纷机制,坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层,构建包括调解、信访、仲裁、行政复议、行政裁决和诉讼等在内的多元化矛盾纠纷解决综合机制。其中,尤其要发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。
(四)完善权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行
“有权力必有制约”,权力如果没有监督和制约,就容易滥用、出现腐败,这是一个定律,一个铁律。而行政权力在所有国家权力中最为庞大,最具有扩张性、裁量性和侵犯性,因而最容易被滥用,特别需要强化对行政权力的制约和监督,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。一是坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹规划,推动各类监督有机贯通、相互协调,增强监督合力和实效。二是全面主动落实政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外的原则,大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开,加强公开制度化、标准化、信息化建设,提高政务公开能力和水平。三是加快推进政务诚信建设,建立健全政府守信践诺机制,提高依法行政水平。
近年来,中央采取了一系列有力举措,一手抓法治政府建设示范创建、一手抓法治政府建设督察,推动在规范行政决策程序、法规规章备案审查等方面出台有关条例规定,法治政府建设全面提速。但也要看到,这一领域仍然存在一些遗留问题。对此,习近平总书记严肃指出:“现在,法治政府建设还有一些难啃的硬骨头,依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。”对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大力气解决。对此,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。要把法治政府建设放在党和国家事业全局中统筹谋划、整体推动、协同发展,以更大决心、更强力度纵深推进各地区各层级法治政府建设协调并进,在更多地区实现率先突破,使法治政府建设对法治国家、法治社会建设形成有力引领、带动。特别是,要以创建促提升,为基本建成法治政府提供典型引领。2019年5月,中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,提出启动“法治政府建设示范地区”评估认定工作。开展示范创建活动,是加快法治政府建设的重要抓手,旨在拓展推进法治政府建设的方式路径,树立新时代法治政府建设的标杆引领,发挥对各地区各部门找差距、补短板、激发内生动力的辐射带动作用,以创建促提升,以示范带发展,实现各地区法治政府建设进程的整体推进。习近平总书记指出:“要加强对示范创建活动的指导,杜绝形式主义,务求实效。”示范创建活动要由各市县政府视情况自主确定、自愿申报,避免层层加码,要坚持实事求是,客观公正,杜绝“形象工程”“政绩工程”,防止形式主义,务求实效,避免增加基层负担。
四、加快法治社会建设,构筑法治国家的基础
基础不牢,地动山摇。依法治国的基础在基层,根基在民众。法治社会是构筑法治国家的基础,法治社会建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会,是增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终强调要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,对法治社会建设作出了一系列战略部署和工作安排。在此基础上,2020年12月中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,明确了“十四五”时期法治社会建设的目标举措,标志着我国法治社会建设首度迎来了路线图和施工图,开启了全面加强法治社会建设、依法保障社会公平正义新征程。在新的征程,深入推进法治社会建设,就是要使法治观念深入人心,社会领域制度规范更加健全,社会主义核心价值观融入法治建设和社会治理之中,公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,社会治理法治化水平显著提高,形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设局面。
(一)增强全民法治观念,推动法治文化深入人心
全民守法是法治社会的基础工程。要树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念,培育全社会法治信仰,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。特别是要推动普法工作紧跟时代,与时俱进创新发展,在针对性和实效性上下功夫,落实“谁执法谁普法”普法责任制,善于运用新技术新方法,不断提升全体公民法治意识和法治素养,使法治成为社会共识和基本准则。要加强社会主义法治文化建设,弘扬社会主义法治精神,丰富法治文化产品,推动法治文化深入人心。
(二)健全社会领域制度规范,加强公共法律服务
加快建立健全社会领域法律制度,完善多层次多领域社会规范,强化道德规范建设,深入推进社会诚信建设制度化,以良法促进社会依法治理。特别是要完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品药品、安全生产、道路交通、扶贫、慈善、社会救助等领域和退役军人、妇女、未成年人、老年人、残疾人正当权益保护等重点领域立法,不断保障和改善民生。在加强公共法律服务方面,要加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源,形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系,保证人民群众获得及时有效的法律帮助。推动建设一支高素质涉外法律服务队伍、建设一批高水平涉外法律服务机构。推动公共法律服务与科技创新手段深度融合,尽快建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络。
(三)推进社会治理法治化,依法有效化解社会矛盾纠纷
人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。要全面提升社会治理法治化水平,依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展。要培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境,促进社会充满活力又和谐有序。特别是,要完善社会治理体制机制,推进多层次多领域依法治理,打造共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记指出:“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口,大大小小的事都要打官司,那必然不堪重负!”因此,我们要坚持和发展新时代“枫桥经验”,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,充分发挥人民调解的第一道防线作用,更加重视基层基础工作。2021年2月19日中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过的《关于加强诉源治理 推动矛盾纠纷源头化解的意见》,就是旨在推动完善“诉源治理”机制,形成调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元纠纷解决体系。
(四)坚持依法治网,全面推进网络空间法治化
网络空间不是法外之地。随着互联网科技的迅猛发展,人们的沟通方式和生活方式发生改变,人类社会进入万物互联时代。技术进步让生活更便利、更舒适、更美好,但同时存在网络谣言、网络色情、网络盗版侵权甚至网络恐怖主义等违法犯罪行为。与现实社会相比,网络治理面对的问题更为复杂。因此,我们必须推动社会治理从现实社会向网络空间覆盖,建立健全网络综合治理体系,全面推进网络空间法治化,营造清朗的网络空间。一是要制定网络立法规划,完善互联网领域法律法规。尤其要健全网络安全法配套规定和技术标准等,应对数据泄露、网络诈骗、勒索病毒、安全漏洞等网络安全威胁。二是推动依法管网、依法办网、依法上网,确保互联网在法治轨道上健康运行。要培育良好的网络法治意识,坚持网络诚信建设和依法打击相结合,推动网络诚信制度化建设,加强网络违法犯罪监控和查处能力建设。三是以良法善治保障网络新业态新模式健康发展。要依法加强互联网平台治理,引导平台经济领域经营者依法合规经营,促进数字经济持续健康发展。依法强化数据治理,防范数字技术风险,为新技术发展划出合理的伦理边界,进一步夯实新兴技术为人类造福的机制基础,为科技创新发展保驾护航。四是要积极探索互联网全球治理方案。互联网的跨域性也带来了网络主权等互联网全球治理问题,需要各国多边参与、共同维护,在各方平等参与的全球互联网交流平台的基础上,增强全球互联网治理的制度供给,制定各种相关的网络空间国际标准和国际规则。总之,随着互联网科技的迅猛发展,人类社会进入万物互联时代。不同于线下环境,互联网具有的扁平化、分散化、快速传播、边界融合等特点,针对物理空间构建的传统法律框架难以回应网络空间的新问题,因而需要充分认识和把握数字技术运作的特性和规律,以实现网络空间法治化的目标。
结 语
习近平总书记关于“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”这一全面依法治国工作布局的重要论述,以习近平同志为核心的党中央作出的法治建设战略规划及其实施纲要,为实现到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会,提供了科学的思想指引、根本遵循。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中,深刻领会习近平法治思想的这一重要论述,认真贯彻落实法治建设的各个规划和实施纲要,法治国家建设必将进一步加快,法治政府建设必将更加扎实推进,法治社会建设必将全面深化,三者共同推进、彼此协同、相互促进、相得益彰,全面依法治国必将迈出新步伐、开辟新局面。
（责任编辑：秦小建）
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