开局之年的税制改革与税收政策

作者：

邓力平（厦门大学经济学院/厦门国家会计学院）

2021年是实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）的开局之年。2021年3月召开的第十三届全国人民代表大会第四次会议将党的十九届五中全会精神和中央经济工作会议精神转化为《纲要》与2021年《政府工作报告》，其中既有“科学精准实施宏观政策”的要求，又有“深入推进重点领域改革”之部署，为开局之年保持经济社会发展提供了行动指南，也为把握今年税制改革和税收政策提供了遵循。结合对《纲要》和《政府工作报告》的学习，笔者认为，对于税制改革和税收政策结合统一的把握，我们既要强调一以贯之的“持续推进”，又须把握特定年份的“重点安排”，始终认真领会，坚定贯彻执行。

关于“持续推进”，强调的就是我国税制改革深化和税收政策运用从来都是在坚持党对税收工作全面领导的前提下推进的，都是税务部门对中央决策部署的贯彻落实。一方面，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）对“建立现代财税金融体制”作出了战略部署，将“完善现代税收制度”阐述为“健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”。《纲要》则将此细化为“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度。调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。规范完善税收优惠。推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。”由此，把握开局之年我国税制改革发展路径，就是要把从《建议》到《纲要》，再到《政府工作报告》中的相关决策部署认真理解到位，持续贯彻落实。另一方面，《建议》对包括税收政策运用在内的宏观政策体系构建提出明确要求，就是要健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。《纲要》则继续强调加强宏观治理体系和能力建设，坚持用新发展理念指导宏观政策运用，坚持系统观念，并强化各项宏观政策运用的协调配合。一路走来，特别是在“十三五”时期，我国税收政策作为宏观调控和财政政策的重要部分，始终发挥着积极作用。多年持续的减税降费始终是积极财政政策运用的重要方面，并始终与深化税制改革同步，其成效有目共睹。以积极的财政政策作为基本遵循持续推进税制改革进程，税制改革又为财政政策运用落实不断提供支撑，两者在结合统一、协调推进中服务于经济社会发展和推进国家治理现代化。这些经验是我们在开局之年研究税制改革和税收政策协调的基本遵循，必须始终铭记。

关于“重点安排”，就是要在深刻把握从《建议》到《纲要》再到《政府工作报告》之逻辑前提下，特别领会中央对开局之年税制改革和税收政策两者结合的重点工作要求。《政府工作报告》对2021年的八项工作部署中，第一项提出要“保持宏观政策连续性稳定性可持续性”，第二项则着力于“深入推进重点领域改革”，将这两个方面的要求结合起来理解，我们就可以悟出开局之年税制改革和政策运用之协调的基本定位与重点。一方面，《政府工作报告》明确提出“优化和落实减税政策”，并将之作为积极财政政策的重要内容。“减税”是开局之年税制改革和税收政策的基调，仍需继续坚持；“优化”意味着既有的减税政策和制度安排要依据发展形势作适当调整，要统筹协调好制度性减税、阶段性减税和结构性减税之间的平衡；“落实”强调的则是对于党中央已经确定的决策部署要坚决贯彻执行。另一方面，《政府工作报告》作出了年度“深化财税金融体制改革”的具体要求，特别是包含着对“健全地方税体系”改革的强调。将这两方面结合起来看，就是要在税制改革的持续深化中以减轻市场主体税收负担、激发市场主体活力为基本导向，以优化税制结构、健全地方税体系为重要任务，以落实积极财政政策、深化税制改革为行动指南，也就是要在坚持制度改革与政策运用的协调中持续发挥税收职能作用。回顾“十三五”时期的减税降费进程，其中的一个重要特征就是坚持了制度性减税安排和阶段性减税政策的统一，制度性减税安排既是政策运用，更是体现税制改革方向，阶段性减税政策则既是依托制度体现，更是应对特定要求之需，而两者“并举”之用法，更是诠释了税制改革与税收政策运用协调推进的中国特色与时代特征。这一宝贵经验在“十四五”时期还要继续把握，并根据年度需要做好重点安排。

笔者这里从经济发展、创新驱动、民生福祉、企业活力、绿色生态、开放发展、征管改革等七个方面谈谈认识体会。

其一，巩固经济发展基本盘，促进经济运行在合理区间。《政府工作报告》对2021年宏观经济发展的要求是：“宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。”因此，开局之年税制改革和税收政策运用也要服务于这一总要求。具体而言，就是强调既要基于市场主体恢复元气需要，对于去年实施的部分阶段性减税政策“适当延期”，保证“不急转弯”；又要结合开局之年实际情况，对部分阶段性减税政策“适时退出”，不搞“大水漫灌”；还要依据发展阶段要求，对制度性减税政策“稳定执行”以确保“效应显现”。其中，要特别把握好“适当延期”“适时退出”和“稳定执行”的平衡点，并适时将需要长期执行的阶段性政策转为制度性政策以优化税制，这对于提升经济质量效益、实现经济持续健康发展尤为重要。

其二，研究支持创新的税制安排，助力全面塑造发展新优势。《政府工作报告》关于激励创新发展的税收政策主要有两项：一是延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%；二是对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额。这体现了在新发展阶段对创新驱动发展的高度重视。与这些政策措施相匹配，税制改革也要以激发市场主体创新活力为导向，通过制度性减税（如降低创新企业所得税税率、个人股权激励递延纳税等）和结构性减税（如研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等）结合的设计完善激励创新的税收制度与优惠政策，在制度与政策统一中提升企业技术创新能力，激发人才创新活力。此外还应该看到，数字经济逐渐成为创新驱动发展的新动能与新要素，同时数字经济价值创造与传统税收规则的不匹配也将冲击既有税制体系，加紧研究数字经济相关的税收问题、把握好加快数字化发展与防止税基侵蚀的平衡，应成为当前坚持创新驱动发展、打造数字经济新优势的重要内容。

其三，坚持以人民为中心，持续增进民生福祉。《政府工作报告》提出“对不裁员少裁员的企业，继续给予必要的财税、金融等政策支持”和“规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难”等税收政策安排，实际上体现的就是以人民为中心、为人民解忧纾困的立场，当然也相应要求税制改革作出调整以支持保障和改善民生。笔者建议，在落实持续增进民生福祉相关税收政策的同时，税制改革在年度安排上也要与“健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”结合起来。具体而言：一是要持续推进个人所得税改革，在“综合与分类相结合”税制框架下合理扩大综合征收范围，并进一步优化调整税率结构，发挥个人所得税对收入分配的调节作用；二是要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革，并将其与完善地方税税制结合起来。

其四，激发市场主体活力，助力企业纾困解难。《政府工作报告》针对小微企业明确了三项税收优惠政策：一是延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限；二是将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元；三是对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。可以认为，通过既有制度性减税安排和现行阶段性减税、结构性减税的协调发力，2021年将继续保持对小微企业的支持力度，助力企业纾困解难轻装上阵。这既是开局之年确保宏观政策“不急转弯”、促进经济“行稳致远”的重要安排，也能结合小微企业量多面广的特点积极带动就业、巩固民生之本，为做好“六稳”“六保”工作提供支撑。事实上，以上针对小微企业的税收优惠政策都是建立在“小规模纳税人增值税起征点”“符合条件的小型微利企业减按20%税率征收”等税制安排基础上的，将来一些需长期坚持的优惠政策也可能上升为制度进而推动税制改革。这体现的就是税制改革和税收政策的结合统一与协调推进。

其五，构建绿色发展政策体系，促进绿色低碳发展。为了扎实推进碳达峰、碳中和这一长期工作，《政府工作报告》明确提出要“扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用，培育壮大节能环保产业，推动资源节约高效利用”，并对税收在完成这一重要任务中的作用提出了具体要求。对此，必须贯彻到位。同时也应该认识到，实现绿色低碳发展不是一蹴而就的，要求经济结构、产业结构、能源结构等向绿色低碳发展转型，税收在其中的效应发挥也有赖于不同税种的相互配合，有赖于税制改革和税收政策的持续协调统一。我们要坚持绿色发展理念，着手研究实现绿色低碳高质量发展的税制安排，从制度上约束污染物排放、推动环保产业发展，以税收优惠政策鼓励资源节约、技术创新，在两者的统一中引导资源向低碳产业配置，促进节能减排和环境保护。

其六，实行高水平对外开放，建设开放型经济新体制。《政府工作报告》提出要“实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，更好参与国际经济合作”，并在“优化调整进口税收政策”要求中明确了税收在助力开放发展中的职能作用。我们还应该看到，我国改革和开放从来都是一体推进的，开放中始终包含着对改革的要求，当前在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局时更是这样，这也决定了税制改革和税收政策统一服务于建设开放型经济新体制、服务新发展格局的要求。由此，在开局之年就要以构建具有国际竞争力的税收制度和实施有利于新发展格局的税收政策为努力方向。笔者认为，当前有两个方面可以加快推进研究：一是要按照“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的原则，逐步建立与高水平自由贸易试验区和自由贸易港相适应的税收制度和政策；二是继续加强包括“一带一路”倡议在内的多边、双边和区域税收合作，不断完善和调整我国税制结构与政策安排，助力开拓合作共赢新局面。

其七，深化税收征管制度改革，提高税收治理能力。《纲要》在“完善现代税收制度”中明确指出要“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化”。《政府工作报告》也将“各地要把减税政策及时落实到位，确保市场主体应享尽享”作为“优化和落实减税政策”安排的重要方面予以阐述。应该看到，税收征管制度改革既是税收改革的一部分，也是确保税收政策落实到位的重要手段，对于把握好税制改革和政策运用之协调统一至关重要。因此，我们要继续深化税收征管制度改革，从税务执法、服务和监管等方面着手，推动税收征管理念变革、方式变革、手段变革，助力实现精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，为税制改革和政策运用的协调推进提供坚实支撑，高质量推进新发展阶段税收治理现代化。

（原文刊发于《税务研究》2021年第5期。）

-END-

点击“阅读原文”快速投稿~点分享点收藏点点赞点在看