2021年税制改革与税收政策研究综述

作者：

张 斌（中国社会科学院大学） 

蒋 震（中国社会科学院财经战略研究院）

2021年是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的开局之年。全球新冠肺炎疫情仍在持续，百年未有之大变局加速演进，外部环境更加复杂，在准确把握新发展阶段、深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局的总体要求下，完善现代税收制度，巩固夯实大规模减税降费政策成果，将党中央、国务院关于税制改革的决策部署全面贯彻落实到位，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，是2021年税制改革与税收政策研究关注的重大问题。

一、税制改革总体思路研究

把握新发展阶段税制改革的方向、明确总体思路，是更好地发挥税收在推动经济社会高质量发展中的支撑保障作用，开展税制改革重大问题、主要税种改革以及优化税收政策研究的前提和基础。2021年税制改革的总体思路主要围绕“十四五”时期改革方向、服务构建新发展格局以及应对人口老龄化等方面展开。

（一）“十四五”时期税制改革方向

“十四五”时期，我国发展环境面临着更加深刻复杂的变化。全面深入认识高质量发展对税制改革提出的新要求、新使命，把党中央、国务院关于税制改革的决策部署贯彻落实到位，从经济社会发展全局出发，坚持以人民为中心，注重推进改革的系统性、整体性，完善现代税收制度，推进国家治理现代化，是对税制改革研究提出的基本要求。

高培勇（2021a）认为，站在全局高度推进新发展阶段的税制建设，构成了“十四五”时期乃至更长时期税制建设的着力点和着重点。更好发挥税收在国家治理中的作用，从根本上摆正税收在党和国家事业发展全局中的位置，让税制建设围绕党和国家事业发展全局中的“大事”“大势”而展开，将税收制度纳入国家治理体系、作为国家治理体系的基础性和支撑性要素来打造是税制改革的基本方向。刘尚希对“十四五”时期税收制度与经济社会的适配性作了系统理论思考，从现代化、数字化、金融化、绿色化、老龄化和城镇化六个方面阐述了新发展阶段对税制改革提出的新要求，强调构建以人为核心的创新友好型、环境友好型的数字化税收制度。马珺 等指出，“十四五”时期要按照以人民为中心、立足于高水平社会主义市场经济体制、构建新发展格局的要求完善现行税收制度，推动税制结构优化。

（二）服务构建新发展格局的税制改革

深刻体会新发展格局的本质含义，深入认识新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性是扎实推动税制改革的重要前提。高培勇（2021b）指出，新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全，重心要放在构筑起强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘上。其中，市场主体安全和财政安全是贯穿构建新发展格局全过程和各领域，具有“牛鼻子”性质且值得特别关注的安全。这些观点对进一步深刻理解税制改革和减税降费政策提供了新的视角。

如何通过税制改革服务构建新发展格局是学术界研究的重点问题。朱青指出：新发展格局下的财税制度和政策应有利于扩大居民消费；形成以内循环为主体的新发展格局，关键是要充分发挥我国超大规模市场的优势和内需潜力；为了加快形成新发展格局，需要通过税收和财政支出来缩小居民收入差距，降低基尼系数。孙玉栋 等对以促进构建新发展格局为目标的税制改革作了研究，指出在调节收入分配方面，应整合开征房地产税、完善个人所得税；在健全地方税体系方面，消费税改革后增量收入下划地方需要注意消费税横向分配过程中可能出现的地区间财力差距加大的问题；在支持实体经济发展方面，增值税和消费税改革可以从供给侧和需求侧两方面促进新发展格局构建。

（三）积极应对人口老龄化的税制改革

劳动者是供给侧最活跃、最具有能动性的因素，贯彻落实积极应对人口老龄化的国家战略是税制改革的重大任务之一。庞凤喜 等将人口老龄化作为现代税收制度及其建设面临的环境因素之一，指出人口老龄化对财政状况的影响尤为严重和突出，亟待尽快推动各项财税改革，构建现代财政、税收制度，以增强老龄化的应对能力，保障国家财政整体上的可持续性。从税制改革的导向看，既要更好地应对老龄人口不断增多带来的财政收支压力，又要注重促进人口结构优化。付文林 等分析了社会保险“费改税”对推进基本养老保险全国统筹的作用，认为社会保险“费改税”能够为基本养老保险全国统筹提供系统性解决方案，当前在加快推进社会保险“费改税”的同时，要充分利用大数据技术改善社会保险费征管。景明禹梳理了部分国家鼓励生育的个人所得税政策，提出我国应充分考虑家庭结构因素设定个人所得税费用扣除项目，制定针对残疾子女家庭等特殊家庭的个人所得税优惠政策。

2021年，学术界在把握我国发展的历史方位、现代化建设的指导原则、经济现代化路径选择的基础上，坚持理论与实践有机结合，注重系统整体观念，对“十四五”时期税制改革的总体思路和方向、税制改革服务经济社会发展重大战略任务方面进行了深入研究，形成了丰富的研究成果。

二、税制改革重大问题研究

党的十九届五中全会明确提出了“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”的要求。2021年学术界围绕上述要求对税制改革的以下几个重大问题展开研究。

（一）提高直接税比重

长期以来，直接税改革一直是我国税制改革的重要任务，学术界对此作了大量研究，形成了诸多成果。进入新发展阶段后，优化税制结构，适当提高直接税比重，更好发挥直接税在筹集财政收入、调节收入分配等方面的作用，具有更为显著的必要性和迫切性。

马海涛 等指出，“十四五”时期适当提高直接税比重是优化税制结构的重要内容，要从加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革、实施房地产税改革、适时启动对遗产税和赠与税的论证与设计、适当降低企业所得税法定税率、优化企业所得税优惠政策体系、积极参与国际税收规则制定等方面推进直接税改革。石绍宾 等（2021a）对我国税收调节收入分配差距的主要障碍作了分析，提出近几年我国出台大规模减税降费政策，为实现适当提高直接税比重奠定了基础。为此，企业所得税和个人所得税要实现快速增长。此外，应开征房地产税，填补税收调节空白，培育壮大地方税税源。魏升民对OECD经济体直接税比重变化的特点作了分析，指出现阶段我国推进直接税改革时，要注重优化完善“间接税/直接税”结构和直接税项目结构，改革的重点是个人所得税和房地产税，既要积极推进又要审慎稳妥，以稳步实现提高直接税比重的目标。

（二）优化间接税体系

正确处理直接税和间接税的关系是完善现代税收制度的重要内容。间接税体系涵盖的税种种类繁多、发挥的职能与作用丰富多元，优化间接税体系有利于促进税收制度更好地适应经济社会发展，更好地发挥调节职能。

吕炜 等在对中国税制改革的逻辑以及新一轮税制改革方向设计进行全面系统分析的基础上，指出新一轮税制改革要以税种联动性为出发点推进有增有减的结构性改革，其中优化间接税体系的主要措施有：通过优化产业结构进而改善增值税结构；优化消费税的征收范围、征收环节、税率和收入归属，注重消费税与车辆购置税的制度协调；深化资源税改革，扩大征税范围；优化新发展阶段关税的征税范围等。张敏 等基于投入产出微观模拟研究方法研究了间接税税负归宿对城镇居民收入分配的影响，结果显示，间接税具有累退性，且城镇居民间接税税负不平衡。因此需要优化我国税制结构，完善增值税、消费税等间接税制度，更好发挥间接税对居民收入分配的调节作用。

（三）健全地方税体系

健全地方税体系对充分发挥中央和地方两个积极性有着非常重要的促进作用，备受学术界关注。进入新发展阶段后，经济社会发展的新形势新特征对健全地方税体系提出了新要求。

杨志勇认为，健全地方税体系必须重新认识“地方”和“地方税”。在国家治理体系和治理能力现代化中找到地方的合理定位，才能为地方税体系的健全找到合理的路径。从根本上看，应以有效提供地方公共服务为中心，实现从健全地方税体系到健全地方政府融资体系的转变。张斌认为，进入新发展阶段后，地方税体系建设面临着充分调动地方政府根据区域优势推进高质量发展的积极性、建立以“人”为核心的基本公共服务均等化体系、提高地方政府的治理能力、经济区域一体化和城市群发展要求公共服务供给机制创新、数字经济发展对区域间税源分布产生重大影响等环境变化。蔡红英 等在对地方公共品提供及收入筹集的国际比较基础上提出我国的改革设想：基于公共品提供和收入筹集视角构建现代地方税体系；深化地方使用者付费价格体系改革，提高地方可排他性公共品的提供效率和水平；加强对地方资本性收入的管理，提高地方提供和筹集基础设施建设资金的能力。

（四）适应数字经济发展的税制改革

近年来，随着数字经济等新产业、新业态、新模式的快速发展，数字产业化和产业数字化趋势进一步凸显，数据正在成为新的生产要素，改变着传统工业社会下的资源配置和价值创造方式，也对现行税制带来深入而广泛的影响。适应数字经济发展的税制改革也成为近年来研究的热点问题。2021年的相关研究主要集中于数据课税基础理论、数据资产课税以及数字经济税制创新。

关于数据课税基础理论，邓伟认为，在数字经济背景下将作为关键生产要素的数据纳入征税对象是税制改革的必然方向，数据收益状况决定了数据在经济上具有可税性。关于数据资产课税，王竞达 等认为，数据资产的可交易性、创造价值性和收益性使得对其征税成为必然。现阶段，我国无须开征专门的数据资产税，可将对数据资产的课税嵌入现行税制体系，但应合理确定数据资产税基，对数据资产制定相应的税收优惠政策，同时积极采用现代信息技术加强数据资产的信息化征管。关于数字经济税制创新，王向东 等的研究表明，数字经济是以数字产品生产、销售和数字化服务提供为内容的经济业态，是一种与传统产业迥异的新经济形态，由此导致税源发生了本质变化，从而使工业时代的传统税制难以适应。税制改革的近期目标是加快数字服务税的立法研究，考虑新税源特点，精心设计税制要素，并尽力与传统税制衔接好；中远期目标是形成以个人所得税为主体、财产税为辅助、增值税与数字服务税并存的税制结构。

（五）绿色税制

践行绿色发展理念，加快绿色低碳转型，力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是当前我国经济社会发展的重大课题。因此，推进税制向绿色转型，更好地运用税收杠杆促进经济发展方式转变、推动碳达峰碳中和目标的实现，成为2021年税制改革研究的重要内容。

许文提出，我国实现碳达峰、碳中和的目标承诺，需采取更加有力的碳减排政策和措施，在已实施碳排放权交易的背景下，有必要将征收碳税作为进一步加大碳减排调控的政策选项。在明确碳税改革的政策方向，保持改革中宏观税负稳定的同时，应实施一揽子改革方案，不仅要将碳税与各类绿色低碳项目、受影响低收入群体的补贴政策相关联，还要与其他绿色财政、绿色金融等各种碳减排政策实施联动改革。龚辉文在碳达峰、碳中和背景下对应对气候变化的税收政策框架作了研究，指出中国应对气候变化的税收政策应包括减缓气候变化和适应气候变化两个方面。从前者看，既要通过税收增加资源能源的使用成本，又要对环境友好型技术和产品给予税收优惠；从后者看，关键在于加强农业、水资源、海洋、卫生、气象等领域的基础建设和能力建设，税收优惠作为税式支出，应以奖为主，以限为辅。张莉 等指出，为了实现“双碳”目标，需要对现行税制进行全面改革，主要包括优化现行针对碳排放和森林资源开发利用的限制性税收政策，完善激励低碳技术和产业发展、促进生产和生活绿色转型的税收优惠政策，开征碳税并合理设计碳税制度，等等。

2021年，学术界围绕税制改革的重大任务和重点问题进行了深入研究，在凝聚改革共识、服务科学决策方面取得了较为显著的成效。其中，直接税、间接税以及地方税体系是学术界长期关注的领域，而在数字经济、绿色发展等领域也对税制改革提出了新要求。实践中新情况、新问题的不断涌现，对税制改革研究的前瞻性、系统性、创新性提出了更高的要求。

三、主要税种改革研究

2021年主要税种改革研究围绕税制改革总体思路，聚焦税制改革重大问题，以理论为指导、以现实为导向，立足于各主要税种的职能设计，提出改革思路和政策建议。

（一）增值税改革

近年来，增值税改革是大规模减税降费的重要措施，在激发市场活力、有效降低税负、促进社会分工、推动产业结构升级等方面取得了非常明显的效果。2021年，学术界对增值税改革的研究主要集中在增值税分享原则、增值税小规模纳税人制度优化和增值税留抵税额处理三个方面。

关于增值税分享原则，刘怡 等认为，应由生产地原则转向消费地原则，以促使地方政府将服务重点由企业转向居民，促进经济增长方式的根本转变，促进区域均衡发展。关于增值税小规模纳税人制度的优化，万莹 等在国际比较的前提下，提出兼顾税收中性、公平和效率的原则，从起征点、征税模式和征收率三方面对小规模纳税人增值税制度进行优化。关于增值税留抵税额处理，王建平指出，应借鉴国际成功做法，推动留抵退税基本制度改革，通过源头控制、退抵并行、财税联动、管控风险四条路径改进留抵税额处理方式。

（二）消费税改革

消费税改革是间接税改革的重要内容之一，对完善现代税收制度、优化税制结构具有非常重要的意义。近年来，消费税围绕着税率、征税对象、征收环节等方面实施了一系列改革举措，在调控经济、引导消费等方面发挥了重要作用。2021年学术界对消费税改革的研究集中在厘清整体改革思路、后移征收环节、增强税收凸显性等方面。

关于消费税的整体改革思路。张德勇认为，深化消费税改革，要着眼加快构建新发展格局，结合现代财税体制和税种属性，为全面促进消费、扩大内需进而形成强大国内市场进行有效制度安排：对涉及消费升级的消费品多做“减法”，以满足人民对美好生活的需要；对高耗能、高污染和非健康消费品多做“加法”，增强消费税的调节作用，促进产业结构全面优化升级。罗秦认为，现行消费税制度在征税广度、深度及非显性调控方面与构建新发展格局的要求存在一些不匹配。从优化税制结构、促进绿色发展、助力消费升级、顺应国际趋势等四个维度分析，我国消费税下一步改革的着力点在于：除高耗能、高污染及有害健康的消费品外，通过低税率、轻税负继续促进消费，助力国内大循环。

关于消费税征收环节后移相关问题。周波 等指出，消费税征收环节后移应在确保“征管可控”的前提下，兼顾调节消费和收入稳定。他们建议以各个省份的不同消费税征税对象的消费量作为核算不同省份消费税收入的税基，以测算各省份消费税的收入基数。

关于如何增强消费税的税收凸显性。李冬妍 等认为消费税不仅需要通过征收范围、税率等方式发挥调节作用，还需要通过使消费者直接感受到的价税分列方式发挥调节作用。她们通过社会调查问卷数据，采用有序概率模型对白酒、卷烟、汽油三类商品实行消费税价税分列的实证分析表明，相对于价税合一方式，价税分列方式下消费者对这三类商品的消费倾向减少均值更高，其中，汽油的显著性最强。

（三）个人所得税改革

个人所得税是重要的直接税，在筹集财政收入、调节收入分配中发挥着至关重要的作用，其改革关系到健全直接税体系、优化税制结构的大局。2021年学术界不仅对2018年个人所得税改革的效应进行了评价，而且对个人所得税改革的深化进行了分析，还对个人所得税专项附加扣除的完善进行了研究。

关于2018年个人所得税改革效应。张玄 等进行的量化分析结果显示：改革整体上显著提高了个人所得税的累进性，但削弱了个人所得税的收入再分配效应；个人所得税的综合征收一定程度上缓解了分类课征导致的不同收入项目税负不平等问题；专项附加扣除不仅可以改善民生，而且在基本减除费用和低税率级距扩大等措施的共同作用下显著降低了居民的个人所得税负担。

关于深化个人所得税制改革。李旭红 等指出，对比2019—2021年国外税制发展趋势，我国个人所得税存在收入占比较低、劳动所得税负较重等问题，为此，“十四五”时期个人所得税改革的重点在于提高个人所得税收入占税收总收入的比重，建议采取扩大综合所得计征范围、提高税收征管能力、完善专项附加扣除政策、优化高端人才税收优惠政策等改革措施。

关于如何完善个人所得税专项附加扣除制度。张念明基于个人所得税调节机制精准性视角，认为专项附加扣除应与国家生育政策衔接，增加子女抚养费支出等扣除项目，同时放宽子女教育在年龄等方面的限制，并适时提高标准。王冉冉 等在梳理个人所得税大病医疗专项附加扣除国际经验基础上，提出我国应逐步扩大医疗费用扣除范围并实行扣除限额指数化、提高老年人和残疾人等特殊人群医疗费用的扣除限额、适度扩大家庭成员范围并降低“门槛”以进一步减轻家庭医疗费用负担等建议。

（四）房地产税改革

房地产税是直接税体系的重要组成部分。2021年有关房地产税改革的研究主要集中在房地产税的国际比较、我国房地产税改革的实施条件与具体措施、我国房地产税改革的关键问题和税制模式等几个方面。

关于房地产税的国际比较。张超 等对20个国家（地区）房地产税的职能定位、改革趋势、税制要素、税收征管等进行了国际比较分析，认为从国际经验看，我国房地产税的主要职能应定位于筹集地方财政收入，税制要素设计应兼顾统一性和灵活性，对应税住宅应给予必要的税收优惠并为税法实施预留充分的准备期，应着力构建与房地产税配套的征管机制。

关于我国房地产税改革的实施条件与具体措施。李本贵认为，房地产税改革涉及公民的切身利益，改革决策须慎之又慎。我国的房地产税改革应充分考虑可行性和可能性，只有在相关条件具备时，才能分步适时实施房地产税改革。建议继续保留现有对房地产直接课征的耕地占用税、城镇土地使用税、契税、房产税，在适当时候取消土地增值税，对土地和房产分开课税，并可考虑按土地面积和住房建筑面积课征。

关于我国房地产税改革的关键问题和税制模式。谢文婷 等梳理了我国房地产税改革的演进过程及各阶段的研究方向，认为房地产税与土地出让金的转型衔接关系、税制要素设计与税收征管、对地方财政的影响是房地产税改革的关键问题，提出房地产税改革应坚持“受益性原则”，借鉴英国等的房地产税制模式，以降低征收难度。

（五）其他税种改革

除了上述主要税种改革的研究外，2021年学术界对于税种改革的研究还涉及资源税、环境保护税、土地增值税等。

关于资源税改革。刘明慧 等将油气资源税改革作为一项准自然实验，分析了油气资源税改革的绿色发展效应及影响机制，建议从合理确定油气资源税税负、加大对经济发展水平较低地区的税收政策扶持力度、充分运用税收优惠政策等入手，提升油气资源税改革对绿色发展的促进作用。

关于环境保护税改革。丁国峰从公共利益视域提出了环境保护税制度的完善建议，认为有必要进一步扩大环境保护税的征收范围、优化税率、提高税收优惠政策的科学性。王珮 等从绿色技术创新中介效应角度分析了环境保护税的环境、社会和治理影响，认为环境保护税显著提升了企业的环境、社会和治理表现，但具有滞后性。为了更好发挥环境保护税对企业环境、社会和治理表现的促进作用，应将企业排放的挥发性有机物和二氧化碳污染物纳入环境保护税征收范围，同时基于绿色技术创新完善环境保护税优惠政策。

关于土地增值税改革。彭乔依 等基于土地增值税实施中发现的问题提出了相应的土地增值税完善建议：从转让行为性质划分上对房地产地下附属设施征税范围作出更加细化和具体的范围界定；在细化计算增值额的利息分摊方法基础上，强化计算利息分摊方法使用的条件和标准；针对与普通住宅相关的混合型或综合性房地产分别核算增值额规定不够完善问题，明确核算项目、核算对象的适用条件和标准，同时对房地产企业不分别核算增值额的规定进行细化。黄洪 等从土地增值税征税范围、计税依据、改制重组税收优惠政策、清算制度等方面提出了税制优化建议。

在主要税种改革研究中，学术界既充分借鉴世界主要经济体在工业化和城镇化发展进程中税种改革的有益经验和教训，又紧密结合我国的现实国情，探索适应我国新发展阶段、具有前瞻性的税制改革创新发展路径和具体措施。在复合税制体系中，某一个税种的改革不可避免地涉及与其他税种的衔接。为此，税种改革的研究自然应关注税制结构的整体优化和复合税制体系下不同税种改革目标之间的协调。

四、税收政策优化研究

近年来，作为积极财政政策和供给侧结构性改革重要组成部分的税收政策，在应对经济下行、缓解新冠肺炎疫情冲击、降低实体经济经营成本、焕发市场主体活力、促进区域协调发展、推动产业结构升级和创新驱动战略实施等方面均发挥了重要作用。2021年税收政策研究主要聚焦于减税降费政策、应对新冠肺炎疫情的税收政策和企业所得税优惠政策等领域。

（一）减税降费政策研究

2019年、2020年，我国减税降费的规模分别达到了2.36万亿元和2.5万亿元。大规模减税降费政策的实施有力保障了“六稳”“六保”等宏观政策目标的实现，其对宏观经济和财政运行的影响也成为学术研究的热点。2021年关于减税降费政策的研究，主要体现在减税降费政策与积极财政政策关系的研究以及减税降费政策效应评估两个方面。

关于减税降费政策与积极财政政策的关系。邓力平 等认为，我国在近年来大规模减税降费中努力做到积极财政政策“有效性”和“可持续性”的统一，彰显了中国特色社会主义及其财政的制度优势。“十四五”时期，要在实践总结与理论升华的基础上，认真领悟党中央提出的积极财政政策要“提质增效、更可持续”的深刻含义，把实现财政政策有效性与可持续性的统一放在“十四五”规划的大局中领悟，丰富中国特色的财税理论体系。我国阶段性和制度性减税降费政策要根据市场主体恢复元气、增强活力的需要，适当延长部分政策的执行期限，通过连续、稳定、提质增效的减税降费政策发挥其巩固经济基本盘的积极效应，助力经济高质量发展。

关于减税降费政策效应的评估。倪红福 等通过引入成本传导率的投入产出价格模型，研究了减税降费的价格效应和福利效应。研究表明：减税降费使得各行业产品价格降低，对第三产业的价格影响最为明显；成本传导率越高，产品价格的下降幅度越大；中国整体的成本传导率约为三分之一，减税降费是2019年中国PPI下降的主要因素之一；减税降费使消费者价格下降，居民福利改善，城镇居民福利改善高于农村居民。

（二）应对新冠肺炎疫情的税收政策

2020年年初以来，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会运行带来了巨大冲击。为了更好地应对疫情及其引致的相关经济社会风险，一系列减税降费政策先后出台，在扎实做好“六稳”“六保”工作、稳定经济基本盘、保障基本民生等方面发挥了至关重要的作用。对此，学术界作了深入研究。

吕冰洋指出，中国在2020年应对新冠肺炎疫情中的出色表现，充分说明了包括减税降费政策在内的财政政策在促进经济社会迅速恢复秩序和保持经济稳定发展两方面发挥的重要作用。通过减税降费促进“六稳”“六保”等政策目标的实现，一方面使经济社会迅速恢复秩序，另一方面有力促进了宏观经济的稳定。邢丽 等针对部分省份企业税费成本情况的实地调研显示：2020年实施的减税降费政策，力度空前，成效显著，有力对冲了疫情和经济社会发展风险。下一步，应深化税费制度改革推动减税降费，构建稳定可预期的税费环境，增强税费制度和政策的连续性、稳定性、可持续性。具体措施包括：进一步完善增值税、社会保险费等制度和政策，优化征管机制，消除减税降费政策落实中的堵点和痛点；构建有利于创新和人才激励的税收制度和政策，加大税收扶持力度，助力形成新发展格局。胡怡建 等对疫情暴发后的全球减税趋势作了分析，认为全球减税趋势不会改变，但鉴于财政压力的持续加大，减税政策应由总量性减税更多地转向结构性减税。

（三）企业所得税优惠政策

高新技术企业所得税优惠和研发费用加计扣除政策是企业所得税优惠政策研究的两个主要领域。张广婷 等构建了一个两期自由现金流贴现值最大化的研发决策模型，通过推导得出影响企业研发投入的三个影响因子，即代理成本因子、研发效率因子和融资约束因子，并进行了实证检验。研究表明，政策应对代理问题较低、研发效率较高、在金融市场上面临较强融资约束的企业有所侧重。石绍宾 等（2021b）将2018年加计扣除比例提升政策作为一项准自然实验，采用2013—2019年上市公司数据构建了双重差分模型，从创新投入、创新产出和创新效率三个角度研究了提高加计扣除比例的政策效应。研究表明，加计扣除比例的提高，有利于企业加大创新投入，增加创新产出数量，并对企业的创新效率提高起到了明显的促进作用。而且，在创新环境较好、财政政策扶持力度大以及执法力度大的地区，加计扣除比例的提高所激发的创新激励作用更为显著。薛薇 等对完善高新技术企业税收优惠政策作了研究，指出我国高新技术企业税收优惠的政策目标应由重视投入规模和速度向重视投入效率和质量转变，应提高政策精准性，探索高新技术企业分类优惠，对重点高新技术企业适用力度更大的税率优惠。

2021年，不论是关于减税降费政策与积极财政政策关系的研究，还是对减税降费效应的分析，不论是应对新冠肺炎疫情的税收政策的研究，还是对企业所得税优惠政策的分析，都取得了显著进展，对于制定适应经济高质量发展的税收政策提供了一定的理论支撑与实证依据。

五、评述与展望

从2021年税制改革与税收政策研究看，学术界围绕党的十九届五中全会关于完善现代税收制度的要求进行了全面系统的研究，将基础性制度安排和精准施策有机结合，为完善现代税收制度、优化税收政策提供了有力的理论支撑。

面对世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情的持续影响，我国经济社会发展的内外部环境将更加复杂，这对税制改革和税收政策研究提出了更高要求。新时代新形势下的产业结构升级、人口老龄化、经济社会数字化转型、新型城镇化、绿色发展、后疫情时代的产业链布局等诸多重大问题，关系经济社会发展全局。税收研究者要心怀“国之大者”，继续深化对这些问题相关的税制改革与税收政策研究，进一步提高研究的创新性、前瞻性和系统性。同时，立足于更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，税制改革和税收政策研究在围绕重大现实问题开展跨学科研究和国际比较研究方面也有进一步开拓和深化的空间。

在提高直接税比重与优化间接税体系的研究中，应关注减税降费背景下积极财政政策、宏观税负水平与税制结构优化的关系，加强中长期税制改革实施条件、阶段、步骤等战略规划层面的研究。在新发展阶段，人口流动、城市群的发展、经济社会数字化转型等因素对地方税体系建设提出了新要求，在现有税制框架下继续深入研究中央与地方税收收入划分的同时，更要把地方税体系视为发挥中央与地方两个积极性体制机制的重要组成部分，关注其在地方政府职能转变、公共产品供给机制和地方财政收支体系优化中的作用。数字经济和绿色低碳转型发展将对国际税收和各国的税制改革产生持续而重大的影响，在这两个领域要加强对国外理论与实践发展的跟踪研究，继续深化在相关理论和政策方面的基础性、前瞻性研究。在主要税种改革研究中，增值税简并税率、消费税调整征收范围和征收环节、个人所得税扩大综合征收范围和优化专项附加扣除、房地产税试点、是否及如何征收遗产税与赠与税等是需要继续跟踪研究的重点问题。在税收政策研究中，减税降费与财政可持续性在短期和中长期的协调、税收政策发挥作用的约束条件以及对不同市场主体的作用机制等问题值得进一步关注。为更好地对税收优惠政策进行预算管理和政策评估，应加强对符合中国国情的税式支出制度的前瞻性、系统性研究。在研究方法层面，应继续深化对税制改革、税收政策效应的实证研究，进一步拓展丰富实证研究方法，提高实证研究的准确性、科学性及其对现实的借鉴指导作用。

参考文献

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（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第3期。）

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