扩大内需战略背景下深化税制改革路径探析

作者：

王明世（国家税务总局扬州市税务局） 

甄德云（北京大学光华管理学院）

2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》（以下简称《纲要》），对实施扩大内需战略进行了科学安排。不同于以往，此次《纲要》提出的扩大内需是一个中长期概念，更为强调同深化供给侧结构性改革有机结合，把扩大内需作为拉动经济持续增长的决定性力量。在这样的背景下，如何充分发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用，促进扩大内需战略落地生根结果，是新时代新征程上税制改革面临的重大课题。

一、税收支持扩大内需战略取得的成效

（一）税收在撬动消费投资中的作用不断凸显

以减税政策刺激消费投资、拉动内需是西方经济理论的重要主张。2012年以来，增值税改革一直是我国减税政策的重头戏。营改增、下调税率、完善留抵退税制度等改革措施主要通过减税给企业带来红利和信心，来撬动消费投资，主要特征表现为以下几点。一是营改增在确保各行业税负只减不增的基础上，有效矫正了既有税制对资源配置的扭曲，较大程度上解决了重复征税问题。二是下调多档增值税税率，减少企业间抵扣差异，避免扭曲中间投入价格。三是完善留抵退税制度，把留抵税额退还纳税人，让“纸上资金”变成“真金白银”，增加资金流动性，增强消费动力。

（二）税收在释放内需潜能方面组合发力

税收主要通过减轻消费主体的税收负担以及支持贫困人口脱贫来释放内需潜能。围绕这一理论逻辑，我国已初步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并通过提高基本减除费用标准、优化税率结构、增加专项附加扣除等举措，来有效降低中低收入群体的税收负担，保障和改善民生，激发消费潜力。同时，为了更好“把恢复和扩大消费摆在扩内需优先位置”，国家税务总局整理发布了《支持乡村振兴税费优惠政策指引》等税收优惠政策指引，涉及增值税、企业所得税、环境保护税、消费税、房产税、城镇土地使用税等多个税种，系统化的税收优惠政策更便捷纳税人直接获取和运用。故而，我国已经初步形成以个人所得税制度优化为基础，多税种税收优惠同步发力释放内需潜能的税收制度框架。

（三）税收在促进产需衔接方面取得明显成效

完善的市场体系能够优化生产要素配置，有效提高市场运行效率，在更深程度更大范围把生产和消费有机衔接，促进生产与需求紧密结合。在促进市场体系建设方面税收主要从三个方面发力。一是注重稳定、透明营商环境的营造。税务部门瞄准企业办税过程中的堵点和痛点，推出了一系列税收营商环境优化的“政策包”，职能定位从“管理纳税人”转向“服务纳税人”。二是注重征管规范和服务标准的统一，在税收征管和服务方面实现全国“车同轨、书同文”。三是创新跨区域涉税事项报验管理制度，推行跨省经营涉税事项全国通办，进一步便利市场主体无障碍流通，为构建全国统一大市场添薪助力。

（四）税收在提升内需发展效率方面持续作为

经济循环畅通是提升内需发展效率、构建新发展格局的关键所在，其核心在于社会再生产中生产、分配、流通、消费四大重点环节紧密衔接、良性循环。税收提升内需发展效率，主要体现在三个方面。一是简化税务登记和注销流程，便利市场主体进入和退出市场。二是充分发挥大数据治税优势，筛选要素短缺或商品滞销的企业，对接困难和需求，寻找供需适配的企业，接齐供应链，助力流通畅通。三是创新跨区域涉税事项报验管理制度，出台跨省（自治区、直辖市）迁移相关事项办理指引，推动跨省（自治区、直辖市）经营企业涉税事项全国通办，进一步消除市场主体流通壁垒。

二、税收支持扩大内需战略面临的瓶颈

（一）有效撬动消费投资的税收政策尚待加强

当前，我国撬动消费投资的税收支持政策尚存在两个方面的制约因素。一是增值税立法尚未落地，其对消费投资的牵引尚未形成稳定预期。同时，面对数字经济的挑战，增值税还需要在税收管辖权、商品和劳务界定、产业链税负不均衡等方面作出应对，为撬动数字经济领域的消费投资提供新支持。二是各税种单兵作战，联动性不强，尚未形成鼓励消费投资的税制合力，甚至存在内在冲突，协同能力不够强。

（二）助力内需潜能释放的税收政策尚待优化

在初次分配环节，税收主要发挥中性作用（杨文杰 等，2022）。我国劳动力资源相对丰富，而资本和技术相对稀缺，这样的生产要素供给格局决定初次分配向资本和技术倾斜，劳动所得份额不高且长期偏低（田祥宇 等，2022）。因此，中性的税收难以改变因供给格局带来的分配差异，需要再分配和第三次分配发力。在再分配环节，个人所得税尚存在劳动所得和经营所得分离、税收扣除标准偏低、扣除范围狭窄等不利于调节收入、释放内需潜能的问题。在第三次分配环节，尚存在超额捐赠结转年限偏短、公益性社会团体认定偏窄等不利于引导和激励社会资源流向第三次分配领域的税收制度障碍。

（三）促进产需衔接的税收政策尚待充实

高质量的税收体系是高标准市场体系的重要组成部分，也是高标准市场体系的应有之义。基于这一视角，现行税收政策尚存在三个方面的不足。一是前瞻性不强，随着数据成为重要的生产要素，现行税制越来越难以匹配数字经济的发展，亟须探索基于数字经济的新税收规则，以满足高标准市场体系建设的需要。二是国际参与度不高。国内国际双循环离不开国际税收规则，因此，我国需要对标全球数字经济最新通用的税收规则，加快电子传输免征关税、削减非关税壁垒等方面研究，重点解决我国数字产品的跨境增值税问题并完善消费地征税规则，以促进我国数据产品在全球更大范围内自由流动，进一步拉动和激活数字产品消费。三是营商环境不够优化。对标世界银行商业赋能环境项目概念说明，我国在税制的稳定性、服务的全程性、管理的透明度、数据的及时性等方面还需要持续发力，以推进我国税收营商环境向好发展，为基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系提供重要支撑。

（四）有利于提升内需发展效率的税收政策尚待完善

经济活动需要生产、分配、流通、消费各环节的有机衔接，从而实现循环畅通。从这个要求看，税收支持经济循环畅通存在完善的空间。一方面，存在增值税税负不均衡的问题。这对制造业影响较大，因为制造业本身适用高税率，而制造业购进的服务却是低税率。制造业增值税税负较高，使得经济循环的重要生产端堵点还没完全打通。另一方面，与灵活用工模式相配套的税费制度供给不足影响人力要素有效配置。当前，灵活就业、共享就业成为扩大就业从而提升内需发展效率的新趋势，但是保障相关就业人群合法权益的税费制度有待健全。

三、扩大内需战略下深化税制改革的实现路径

（一）发挥税收杠杆作用以促进消费投资，引导内需规模实现新突破

消费投资是国民经济增长的基础。需要从税制改革这个根本环节入手，充分发挥税收杠杆作用，既缓解制造业所面临的困境，促进新旧动能转换，又撬动消费投资，进一步引导内需规模实现新突破。

1.稳步推进增值税改革，撬动消费提档升级。契合扩大内需战略，增值税改革至少应从以下三个方面推进。第一，坚持税收中性原则，减少税率档次和下调税率，增强市场要素流动性，引导和促进资源优化配置。第二，明确数据资产、劳务和服务等概念，适应数字经济背景下货物、劳务、服务一体化趋势。第三，完善进项税额抵扣制度，优化抵扣链条。重点优化留抵退税政策，同时推进即时退税，加快出口退税，实施超税负返还，打通生产、分配、流通、消费环节，促进市场供求动态均衡，释放市场内生活力。

2.多税种发力，鼓励全民增加消费。激发居民消费潜力、提振全民消费离不开多税种协同发力。例如：在个人所得税和增值税等方面实施一揽子方案，支持和促进高校毕业生自主创业，提高残疾人就业，扶持退役士兵创业就业，等等。

（二）发挥税收宏观调控职能以提升居民消费能力，促进内需潜能持续释放

当前消费已逐渐替代投资成为我国拉动经济高质量发展从而促进内需潜能持续释放的主要源动力。稳步提升居民收入，逐渐提升居民的消费能力，是今后一段时期企业所得税和个人所得税改革的应有之义。

1.优化个人所得税制度，提高居民可支配收入，激发消费活力。具体可以从以下三个方面入手。其一，整合分类征收项目，逐步将经营所得与资本所得纳入综合所得（孙玉栋 等，2021）。其二，完善扣除政策，如对多孩家庭实施生活费用加计扣除政策、增设家庭节能费用全额扣除制度等。其三，逐步推行家庭综合申报，让纳税人有按家庭纳税申报的选择权；推行家庭分类申报，对单亲、残疾等家庭实施更为个性化、人性化的税前扣除政策。

2.构建涉税公益慈善政策体系，助力低收入人群收入水平和消费能力提升。具体可以从以下三个方面入手。其一，加大慈善捐赠税收优惠力度。将企业所得税的慈善捐赠超额结转年限由三年延长为五年（孙洋 等，2022），拓宽个人公益捐赠的税前扣除口径，并出台个人所得税的公益捐赠支出可以结转以后年度扣除政策。其二，为个人公益捐赠创设平台。与民政等部门协力打造个人公益捐赠平台，加强公益捐赠信息共享，让个人公益捐赠更便捷。其三，拓展公益性社会团体的认定范围。鼓励更多社会主体对自身财富通过捐赠、资助等慈善活动进行再分配，进一步提升受赠群体的获得感和消费能力。

（三）构建现代税收制度以完善市场体系，实现产需有效衔接

完善高标准市场体系，离不开现代税收制度的有力支撑。实施扩大内需战略需要提高税制建设的前瞻性、国际性，并以优质的税收营商环境助推资源配置实现效益最大化和效率最优化，从而在更大范围更深程度上推动生产与消费需求紧密结合。

1.完善数据涉税制度，激活数据要素的潜能，促进数据资产自由交易。数字经济代表未来经济发展方向，也是新兴的产需衔接点。当前，数字经济与实体经济融合发展成为发展趋势，数据已逐渐成为主要的生产要素。因此，完善现代税收制度需要基于“人人都是纳税人”的预期，厘清数据资产的涉税确权、涉税计量和使用问题，明确数据资产交易课征所得税的征免规则，重新界定服务、劳务的概念和确认口径，跟进出台研发费用加计扣除政策，为数据要素交易提供政策供给。同时，与之相适应，完善纳税人识别号制度，对新增商品和服务及时赋码，为数据资产自由交易提供支撑，从而畅通数据要素流通，更好推动形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平产需衔接。

2.积极主动融入国际税收规则，助力建设高标准市场体系。把握税收规则话语权，主动对照相关规则、规制、管理、标准，在深化国内税制改革的同时，推动与更多国家商签投资保护协定、避免双重征税协定，加强双边社保协定谈签，避免社会保险费重复征收，便捷人员往来，支持深化与共建“一带一路”国家经贸交流合作。此外，适应大型企业集团性运作的特征，加快大企业税收事先裁定制度试点，对难以直接适用现有税法的复杂税费事项给予适用的确定性，助力区域经贸合作提速升级，从而推动国内、国际两个市场的产需衔接。

3.细化税收营商环境指标，完善税收营商环境评价体系。持续深化税收征管制度改革，加快完善现代征管体系，是推进税收营商环境建设的应有之义。简化征管运行环节，构建现代税收征管程序；以纳税缴费信用为基础，建立健全税收监管新机制；促进税务执法区域协同，推动执法标准统一，推进税收营商环境持续优化；细化税收营商环境指标，嵌入与内需关联度较紧密的税收指数，对税收营商环境的建设绩效指数进行排名，定期发布分地区税收营商环境报告，建构契合扩大内需战略的可量化、可操作的税收营商环境指标评价体系，从而以良好的税收营商环境深度激发各类市场主体的内生动力，扩大生产投资，支持消费升级，促进产需衔接。

（四）提升税收制度的协同治理能力以畅通经济循环，提升内需发展效率

税制改革是提升创新能力，促进产业基础高级化、产业链现代化的基础性支撑。提升税收制度的协同治理能力，可以把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，从而推动经济循环畅通，持续提升内需发展效率。

1.充分发挥税收调控职能，促进制造业生产畅通。实施扩大内需战略呼唤加快推进产业结构调整。对企业投资国家重点支持的产业、先进技术、研发项目等所需的高端设备，试行增值税加计抵减政策，以进一步减轻企业投资负担，支持企业扩大生产性投资。

2.完善促进灵活就业税费政策，促进人力要素的供给畅通。立足于我国人口规模基数大的现状，扩大内需应当充分发挥人口资源充沛的自然禀赋，进一步释放我国人口多、消费潜力大的优势，从完善灵活就业人员社会保险费征缴、个人所得税征管服务等方面切入，使人员流动在全国范围内更自由、更便捷。继续实施阶段性降低失业保险费费率、工伤保险费费率措施，进一步减轻市场主体的社会保险费负担水平。同时，建构灵活就业人员的社会保险费征管制度（国家税务总局青海省税务局课题组，2022），增强劳动市场预期，扩大就业容量，进一步提升灵活就业人员就业质量。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）

欢迎按以下格式引用：

王明世，甄德云.扩大内需战略背景下深化税制改革路径探析[J].税务研究，2023（11）：99-102.

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