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【学术】魏晓娜：人民陪审员制度改革：框架内外的思考
本文载于《内蒙古社会科学》2020年5月第41卷第3期。
人民陪审员制度改革：框架内外的思考
魏晓娜
魏晓娜，女，中国人民大学刑事法律科学研究中心教授，博士生导师，中国政法大学国家法律援助研究院兼职研究员。《法学家》杂志编辑，北京市人民检察院第二分院公诉一处副处长，香港公开大学考试委员，澳门科技大学教师学术水平评审员。研究方向：刑事诉讼法、证据法。代表专著：《刑事正当程序研究》、《背叛程序正义》。
摘 要：《人民陪审员法》和修改后的《刑事诉讼法》对人民陪审员的选任条件、遴选程序、适用人民陪审员的案件范围、人民陪审员的职权、陪审法庭的组织形式等核心问题作出很多突破性改革。考察人民陪审员制度改革，不仅要着眼于制度框架本身，考量其设计是否有助于制度功能与制度目的的实现，也需要跳出人民陪审员的制度框架，在一个更大的背景下审视其是否契合于整个诉讼环境以及契合的程度。从人民陪审员制度的框架来看，上述改革措施虽然也有不足之处，但其总体上有助于解决人民陪审员制度固有的问题，也有利于人民陪审员制度功能的发挥。然而，一旦超越制度框架，则会发现人民陪审员制度改革与其他司法改革举措和诉讼制度存在一定的抵牾，比较突出的有人民陪审员审前阅卷的做法与以审判为中心的改革相冲突、将陪审案件提交审委会讨论的规定与当下的司法责任制改革不协调、陪审法庭与第二审法庭的关系仍有待于科学处理等等。
关键词：人民陪审员；司法民主；遴选机制；陪审团裁决不受弹劾原则
２０１８年４月２７日，第十三届全国人大常委会第二次会议审议通过了《人民陪审员法》，并于同日公布施行。同年１０月２６日，第十三届全国人大常委会第六次会议通过关于修改刑事诉讼法的决定，其中第１９条涉及对人民陪审员制度的修改，即将原刑诉法第１７８条（改为第１８３条）修改为“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人或者七人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序、速裁程序的案件可以由审判员一人独任审判。高级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人或者七人组成合议庭进行。最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人组成合议庭进行。人民法院审判上诉和抗诉案件，由审判员三人或者五人组成合议庭进行。合议庭的成员人数应当是单数”。
２０１９年２月１８日，最高人民法院发布了《关于适用人民陪审员法》若干问题的解释。至此，由党的十八届三中、四中全会开始启动，２０１５年起试点三年，２０１８年 正式入法的新一轮人民陪审员制度改革暂告一个历史性的段落。《人民陪审员法》 和修改后的《刑事诉讼法》对人民陪审员的选任条件、遴选程序，适用陪审的案件范围、人民陪审员的职权等核心问题作出很多突破性改革，从人民陪审员制度的功能定位来看，上述措施虽然也有一些不足之处，但总体上有助于解决人民陪审员制度原有的问题，也有利于人民陪审员制度功能的发挥。
一、人民陪审员制度的功能定位
在本轮人民陪审员制度改革试点之前，一方面，实践中不少地方由于法院人手不足，人民群众参与陪审的热情不高，使少数热心审判工作的陪审员成为了“编外法官”而常驻法院。另一方面，部分地区出现了陪审员名利化的现象，将陪审员头衔作为政治待遇，“授予”县委委员、政府官员、人大代表。上述现象的出现是对人民陪审员制度的功能没有清晰认识的原因所致。因此，完善人民陪审员制度的第一步在于对其功能做出准确的定位。以此为基础，人民陪审员制度的各项机制改革才能找到正确的方向。
第一，扩大司法的民意基础，在专业的司法过程中引入普通民众的判断，防止司法因无视社会主流价值观的发展而固步自封。陪审团的基本特征显然在于被告人与控告者之间介入了一群外行人的常识判断，以及由社区参与并共同承担由该组织确定是否有罪所产生的责任。司法的特性是排斥外部干扰，固守特定的价值观，其优点是强化了司法的自治，缺点是法官容易在长期的职业生涯中丧失普通的民众情感，而民众的参与恰恰可以撕开司法冰冷的面纱，在每一次具体的、独特的、新鲜的案件处理过程中注入鲜活的民众情感和价值判断，使“法理”不再游离于“人情”之外。
第二，分担和转移法官的负担。黎巴嫩文豪纪伯伦尝言：“把手指放在善恶交界之处，可以碰触上帝的袍服。”善恶之间的定夺，本是上帝的权柄，因此法官所行原本是上帝之事，是那“把手指放在善恶交界之处”的人———轻者，定纷止争；中者，断人毁誉；重者，判人生死。西方基督教文化中又有“血罪”之说，即任何形式的杀人、流他人血的行为，无论是合法还是非法，包括法官判决死刑，都被视为罪孽，要遭受地狱之灾。１９世纪的刑法史学家Ｓｔｅｐｈｅｎ甚至认为陪审团审判其实是一种责任转移机制，通过迫使其他主体（陪审员）承担全部或者部分最终判决的责任来安慰法官：“毋庸讳言，维持陪审团审判对法官比对其他社会成员更具有重要性。它把法官从仅仅根据自己的意见来决定被告人有罪或者无罪的责任中挽救出来———这对许多人而言是一种沉重和痛苦得不堪忍受的负担。”
第三，体现同侪审判的精神。早在１２１５年，英国《大宪章》第３９条就表达了这样的思想：“凡自由民，非经其具有同等身份的人依法审判，或者根据王国法律，不得加以逮捕、监禁、没收财产。”此后，受到“具有同等身份的人”的审判，就成为被告人的一项权利。被告人与“具有同等身份的人”之间有着大体类似的生活背景，分享着大体相同的社会经验和价值判断，因而更容易达成共识与沟通，也更能够理解被告人在特定情境下的行为选择。由他们对被告人的行为性质做出判断，也更加合理、公正。
第四，陪审制度具有教育功能。在刑事审判中，公民个人实质性地参与到案件的审理活动中，可以增进对相关实体法和程序法的了解和理解，提高公民对司法的信任，这对于提高司法公信力具有积极的作用。例如，日本在颁布《裁判员法》之前，改革的主导者“司法制度改革审议会”向内阁提交《司法制度改革审议会意见书》，提议设置国民直接参与刑事审判的制度，希望“如果国民与法曹一起广泛地运行司法，司法与市民的接触点将越来越厚重而广泛，可以促进国民对司法的理解，国民更容易了解司法和裁判的过程。这种改革的结果将使司法的国民基础更加坚实。”
在当下的中国，上述功能虽然未必存在悠久的传统文化支撑，但并非没有现实意义。在社会转型期，利益结构重新调整，相关法律并不能够做到与之完全同步，因此各类社会矛盾十分突出。
司法作为社会矛盾的主要解决方式，面对的是非常复杂的利益格局，承受着极大的压力，自身也经受着严峻的考验。尤其是在严重的刑事案件中，特别是可能判处死刑的案件中，在一个世界上大多数国家都已经废除死刑的时代，可想而知司法所承受的压力是巨大的。在这种情况下，陪审员以公民身份进入法庭，并在死刑案件的定罪和量刑中发挥实质性作用，不仅具有贯彻司法民主的象征意义，更可以分担和转移法官的责任，减少国际社会中在死刑问题上对中国的非议和责难。
《人民陪审员法》第１条开宗明义地规定：“为开的十二届全国人大常委会第三十一次会议上，最高人民法院院长周强就《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》作了说明：“制定一部专门的人民陪审员法，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权，实现司法专业判断与群众朴素认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。
人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容，是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，也是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。
长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面发挥着十分重要的作用。推进司法民主、促进司法公正、提升司法公信，既是对人民陪审员制度改革目标的表述，也是对人民陪审员制度功能的期待，同时也是我们评价人民陪审员制度的出发点。
二、人民陪审员遴选机制
在这个问题上，美国形成了比较具有代表性的标准，即“公正的代表性”要求。美国早期提供陪审服务的资格限制于“房产所有者”，陪审团基本上只有白人。在１９４２年的格拉瑟诉合众国案中，美国联邦最高法院根据美国宪法第六修正案关于公正陪审团权的规定，宣布禁止不属于某妇女团体的妇女提供陪审团服务的程序违反了第六修正案，并指出陪审团应当代表“社会各界”。１９７５年，美国联邦最高法院在泰勒诉路易斯安娜案中开始采用更为严格的标准，并通过宪法第十四修正案的正当程序条款推广适用于各州。美国最高法院指出：“小陪审团得以遴选的陪审员候选人名单的社会广泛代表性对于实现第六修正案公正陪审团的保障是十分必要的。”
为了支持这一结论，美国最高法院重申了关于陪审团功能的论述，即一方面是为了防范过于热衷于追诉的检察官，另一方面也是为了防止带有偏见的法官专横地行使权力，同时指出：“社会对刑事司法的参与对于公众对刑事司法制度公正性的信任是十分关键的”。而对社会组成部分的排除损害了陪审团这两个方面的功能。但是，这只是对陪审员候选人贮备库的要求，其并不“要求小陪审团像陪审员候选人名单一样，要反映社会总体的构成”。
（一）担任人民陪审员的条件
２００４年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》第４条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”而我国的高等教育尚未普及，更何况在广大农村地区，已经接受过高等教育而依旧留在农村的人寥寥无几。这一条件的限制相当于把中国大部分农村人口排除在外，这对于一个农业人口众多的国家来说，不能不说是具有代表性的严重缺憾。
在改革试点期间，改革的总体方案提出了改革人民陪审员选任条件和完善选任程序的要求，拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康、具有选举权和被选举权的年满２８周岁的公民，原则上都具备担任人民陪审员的资格，但又规定一般应当具有高中以上文化学历，除非是农村地区和贫困偏远地区的公道正派、德高望重者。《人民陪审员法》对此予以吸收，在担任人民陪审员的资格上发生了一“高”一“低”两个变化。一“高”即担任人民陪审员的年龄要求从之前的２３岁提高到２８岁，更加强调人民陪审员的社会阅历、社会经验和陪审工作的郑重性。一“低”即降低担任人民陪审员的学历要求，从原来的“一般应当具有大学专科以上文化程度”降低到“一般应当具有高中以上文化程度”。当然，这样的资格要求距离陪审员的普遍代表性仍有一定的差距。
（二）人民陪审员的产生方式
２００４年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》第８条规定：“人民陪审员的产生方式有两种，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，也可以由本人提出申请。”在实践中，由于法院案多人少，而并非所有经过正式任命的人民陪审员都有时间和热情参加审判，因此少数人民陪审员成为了常驻法院的“编外法官”。这些人民陪审员经常参与审判活动，虽然可以接受历练，提高审判能力，但这些经常参与审判工作的陪审员与法官打成一片，容易淡化陪审员作为一般民众代表的自我定位，混淆陪审员与职业法官所代表的两种不同价值。
为了解决上述问题，在新一轮的改革中，人民陪审员的遴选程序发生了变化。
首先，是人民陪审员的遴选和管理主体的变化。在过去，人民陪审员长期不能发挥实质作用，原因之一是“法院一直把控着陪审制的运用，陪审员做什么法院说了算，陪审员服务于法院的需要”。而本轮试点由最高人民法院和司法部共同推行，而且把陪审员的遴选、培训、参与逐步交由司法行政机关管理，这是一个好的变化。陪审员参审的改革可以放在法院，但陪审员的选任和管理应该逐渐交给司法行政部门，陪审员是一个独立的群体，不应该依附于法院存在。陪审制度改革试点进行得比较成功，标志不是法院将陪审员“管理”得更好了，而是法官开始反过来“怕”陪审员了。
其次，人民陪审员的遴选方式发生变化，从陪审员候选人的确定到具体案件中人民陪审员的产生，采用了三次“随机抽选”。其一，司法行政机关会同基层人民法院、公安机关，从辖区内的常住居民名单中随机抽选拟任命人民陪审员数５倍以上的人员作为人民陪审员候选人，对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见。其二，司法行政机关会同基层人民法院，从通过资格审查的人民陪审员候选人名单中随机抽选确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。其三，在具体的案件中，如果是基层人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件需要由人民陪审员参加合议庭审判的，在其辖区内的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。
随机抽选机制能够保证选出的人民陪审员具有广泛的代表性，但具体实施起来却非常麻烦。为了保证改革的平稳过渡，《人民陪审员法》仍为个人申请和单位推荐保留了一定的空间，同时施加了严格的比例限制。第１１条规定：“因审判活动需要，可以通过个人申请和所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐的方式产生人民陪审员候选人，经司法行政机关会同基层人民法院、公安机关进行资格审查，确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。”但是通过个人申请和推荐方式产生的人民陪审员，数量上不得超过人民陪审员名额数的１／５。同时，为了防止人民陪审员成为“编外法官”，《人民陪审员法》要求人民法院结合本辖区的实际情况，合理确定每名人民陪审员每一年度参加审判案件的数量上限，并向社会公告。
在人民陪审员遴选机制上，其实还可以吸收无因回避的有益因素。目前除德国外，英、美、法、日等国都允许控辩双方行使一定次数的无因（专断）回避权，以排除特定候选人担任本案的陪审员。美国学者这样解释无因回避的意义：“一般的人类经验、常识、心理学研究和民意调查告诉我们，某些类别的人在统计意义上具有不适合成为特定类型案件陪审员的特质。但要让这种知识按照有因回避的要求，以评价性语言来表达，就会削弱我们对一个所有人都被认为是个体且每个人都通情达理并乐于妥协的社会的渴望。经验表明，把黑人男性作为一个群体可能会对那些不努力成为中产阶级的年轻的边缘化的黑人形成偏见，但有因回避要求以具体的表达方式来阐明这一点，会引起社会分裂。相反，我们在无因回避中演变出一个允许秘密表达我们不敢说但知道往往是真的制度。”无因回避权看似无理，但在一定程度上保证了控辩双方当事人选择裁判自己案件的人的权利，由自己选定的人对自己的案件进行审判，在某种程度上更有利于败诉的当事人接受不利的判决结果，实际上是一种精心设计的促使当事人服判的机制。《人民陪审员法》只是简单规定：“人民陪审员的回避，适用审判人员回避的法律规定。”众所周知，我国审判人员的回避均是有因回避，即提出法官回避的申请必须说明理由，而且只有在理由属于法律明确规定的回避事由范围内的，才可能得到批准，其并不承认西方国家的无因回避制度。
三、人民陪审员参审机制
《人民陪审员法》第１４至第２３条对人民陪审员参与审判的法庭组成形式、适用人民陪审的案件范围、人民陪审员参审职权、陪审法庭的表决规则等问题作出了规定。这些规定对扭转陪而不审、审而不议、议而不决等陪审作用虚置化的现象无疑会起到积极的作用。
第一，适用陪审的案件范围设定较为合理。为了有效地节约成本，将有限的陪审资源应用于真正能够发挥陪审效能的案件，《人民陪审员法》将适用陪审的案件分为两种类型。一类为“法定陪审”的案件，即《人民陪审员法》第１５条和第１６条规定的情形和案件范围；一类为“酌定陪审”的案件，即第１７条规定的，由当事人提出申请，人民法院酌情决定由人民陪审员参与审判的案件。
第二，在法庭构成上，适当加大了人民陪审员的权重。在“法定陪审”的案件中，有两种法庭组成形式，一种是保留了原有的３人混合法庭模式，另一种是第１６条规定的法官３人和人民陪审员４人组成的７人合议庭模式。这种大陪审法庭的设计明显加大了人民陪审员在审判中的权重，凸显了司法民主的宗旨。
第三，对人民陪审员参审职权进行特别的设计。《人民陪审员法》最引人注目的规定，当属对７人合议庭中职权的划分，即第２２条规定的“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决”。人民陪审员参与庭审，功能之一是在刑事审判中引入普通人的生活经验和一般社会常识，以提高事实认定的准确性，增进社会公众对于判决的信任。可见，人民陪审员的优势在于作出经验性判断，而非规范性判断。然而，中国历来缺乏精确区分事实问题与法律问题的传统，这势必会给实务操作带来难题。对此，《最高人民法院关于适用〈人民陪审员法〉若干问题的解释》第９条规定：“七人合议庭开庭前，应当制作事实认定问题清单，根据案件具体情况，区分事实认定问题与法律适用问题，对争议事实问题逐项列举，供人民陪审员在庭审时参考。事实认定问题和法律适用问题难以区分的，视为事实认定问题。”从最高法院的立场看，并不十分计较事实问题与法律问题的精确区分，也没有意向据此严格限定人民陪审员的职权范围，这无疑是非常务实的态度，能够在相当大的程度上化解实务中可能出现的区分难题。
当然，本轮人民陪审员制度改革还有一些不尽人意之处。例如，表决规则仍沿袭了传统的简单多数决的做法，没有发生实质性的改变。众所周知，陪审是司法民主的制度体现。因此，参与具体案件审理的陪审员能否实质性地发挥作用，决定了作为其制度根基的民主原则能否真正得以实现。
一方面，当作为法律门外汉的人民陪审员面对经验丰富的职业法官，能否保持自己独立的判断、坚持自己的立场、在判决中体现自己所代表的民众意志是一个需要立法特别加以关照的问题。另一方面，“民主”在司法领域不是没有边界的。挟民主之势而来的陪审制度如果没有必要的风险防范机制，也必然会将严肃的司法审判转化成低俗的民众狂欢。因此，陪审法庭表决规则的设计，一方面要保证陪审员对审判有实质性的参与，另一方面也要有一定的风险防范设计。如果从上述标准来看，《人民陪审员法》第２３条规定的“合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则”无疑是过于简单化了。
从比较法的角度来看，这种“简单多数决”已经成为例外。英美传统上的一致裁决原则，不实行多数决原则，因此，要对被告人作出有罪或者无罪的判决，必须要说服每一位陪审员，每一位陪审员的意见都不能被忽视。因此，一致裁决原则在某种程度上可以看作是司法领域防范“多数暴政”的有效机制，同时也为事实认定的准确性提供了最大限度的保证。
正如美国联邦最高法院大法官道格拉斯所言：“判决可靠性的降低来自于这一事实：不要求一致裁决的陪审团不需要像一致裁决的陪审团那样进行充分辩论和仔细考虑。一旦达到必要的多数，就不需要进一步的评议，即使持少数意见的陪审员可能会说服大多数人。实际上这种说服偶尔会出现在适用一致性要求的各州，大概在１／１０的情况下，少数派最终成功地扭转了最初的多数人的想法，这些可能是具有特殊重要性的案例。”即便是一致裁决原则有所松动的今天，根据美国联邦最高法院的判例，１２人陪审团的审判最多能接受以９：３定罪的判决。
在法国，可能判处１０年以上监禁的案件属于重罪，由重罪法院审理。重罪法庭的构成传统上是３名职业法官加９名陪审员，根据法国刑事诉讼法的规定，法庭评议时，凡是对被告人不利的决定，如认定被告人有罪或适用法定最高刑，最少需要８票的多数意见。这个８票的判决规则相当值得推敲，如果３名职业法官想要按照他们自己的意见作出判决，那么他们必须争取到至少５名陪审员的支持，而５名陪审员已经构成了９名陪审员的多数派。换言之，最终的判决结果只能由陪审员中的多数派决定，而不是为３名职业法官所操纵，以此确保司法民主真正得以贯彻。２０１１年８月１０号，第２０１１－９３９号法律减少了陪审员的人数，规定自２０１２年１月１日起，一审陪审员减少为６人，上诉审减少为９人。职业法官的人数不变，一审、二审均为３人。第一审重罪法庭要对受审人定罪，需要得到９名法庭成员中的６票，第二审重罪法庭要作出对被告人不利的判决，需要１２位法庭成员中的８票。即便３位职业法官事先串通好了，都认定被告有罪，仍然需要陪审员中至少半数成员（第一审３票，第二审５票）的支持才能定罪。法国重罪法庭中陪审员与职业法官的人数配比，结合硬性的表决数量规则，使得陪审员的参与具有实质性，保证了司法民主真正得以贯彻。
在德国，可能判处４年以上监禁的较为严重的案件由州地区法院作为初审法院，由３名职业法官和２名陪审员构成所谓的大陪审法庭。根据德国的判决规则，要作出对被告人不利的判决，必须要有２／３以上的多数票。所以，仅有３位职业法官同意认定被告人有罪是不够的（此种情况下仅构成３／５的多数票），必须还要争取到至少１位陪审员的支持才能作出有罪判决。反过来，２位陪审员也必须得到至少２位职业法官的支持，才能够按照自己的意愿作出判决。
在日本，正式的陪审法庭由３名法官和６名裁判员组成。但是，对公诉事实没有争议的案件，且对案件的内容及其他情况认为适当的，可以经法官裁量后由１名法官和４名裁判员组成合议庭进行审理。根据日本裁判员法的规定，与案件有关的所有实体裁判，包括案件的事实认定、法律适用及量刑，都应根据合议庭过半数成员的意见作出，且必须有职业法官１人和陪审员１人以上发表赞成意见，判决才能成立。有关法律的解释及诉讼程序的判断，应根据合议庭中法官的合议而作出。
可见，目前我国采用的过半数即通过的“简单多数决”原则，加上法庭构成人数必须是单数的要求，虽然十分简便易行，不会出现法庭投票时僵持不下的局面，但问题也很明显，对于可能剥夺被告人自由、财产乃至生命的判决仅以简单多数通过的方式来判定，显然不够慎重；在法官人数占上风的情况下，陪审员的声音就变得可有可无，陪审员的存在甚至完全流于形式；在陪审员人数占上风的情况下，又可能出现判决完全偏离法治轨道的结果。对此，可以有两种解决方案。一是如法国、德国在认定被告人有罪、存在加重情节、适用死刑等对被告人不利的问题上，必须经过合议庭成员２／３以上多数通过才可以作出判决；二是如日本仍采用“简单多数决”原则，但同时要求多数派至少同时包括１名职业法官和１名陪审员，以此来相互制约。
四、制度框架外的思考
（一）人民陪审员的阅卷权
人民陪审员制度改革要解决的一个问题就是提高人民陪审员参与庭审的实质性，避免人民陪审员“陪而不审”的现象发生。为了提高人民陪审员在审判过程中的实质性参与度，弥合职业法官审前阅卷，而人民陪审员不阅卷造成的信息劣势，推动人民陪审员在庭前阅卷成为有效的应对方案之一。最高人民法院、司法部２０１５年４月联合印发的《人民陪审员制度改革试点方案》，其中第４条提出，“健全人民陪审员提前阅卷机制，人民法院应当在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷、参加审判活动提供便利”。在随后印发的《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》中，第１８条也规定，“人民法院应当在开庭前，将相关权利和义务告知人民陪审员，并为其阅卷提供便利条件”。２０１６年６月，在最高人民法院向全国人大常委会所作的《人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》中，“建立健全人民陪审员提前阅卷机制，在开庭前安排人民陪审员阅卷，为人民陪审员查阅案卷提供便利”被作为开展试点工作的成功经验向全国人大常委会汇报。２０１８年正式通过的《人民陪审员法》虽然没有出现类似内容，但是，２０１９年５月１日起开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》第８条明确规定，“人民法院应当在开庭前，将相关权利和义务告知人民陪审员，并为其阅卷提供便利条件”。
但是，任何改革都不能够脱离大的制度环境，而这个大的制度环境就是十八届四中全会部署的“以审判为中心的诉讼制度改革”。以审判为中心，其核心要求是作为裁判根据的案件信息形成于并仅仅形成于审判程序。从结构角度考虑，为了保证作为裁判基础的案件信息形成于审判程序，需要人为地割断侦查和起诉信息进入审判程序的通道，其核心是对承载侦查、起诉信息案卷的使用施加一定的限制。例如，日本二战后为实现庭审实质化采取了一系列举措来阻断审前信息向审判阶段的自由流动。比如实行“起诉状一本主义”，禁止起诉时移送案卷和证据，也不得在起诉书中添附可能使法官对案件产生预断的文书及其他物品，或者引用该文书的内容。在法国，刑诉法第３４７条规定重罪法庭不能将案卷带入评议室。在德国，虽然采案卷移送制度，但案卷的内容原则上不得用作裁判根据。在阅览案卷的主体方面，立法也有严格的限制：由于担心陪审员不自觉地受到影响，因此陪审员原则上不得接触案卷；审判长和制作裁判文书的法官也不得阅览案卷。
虽然我国目前的立法仍然采用“案卷移送主义”，但从改革的大方向来看，也要逐步对案卷的使用施加限制，而人民陪审员阅卷的制度化，无疑与这一趋势背道而驰。实际上，人民陪审员参审的实质化，与以审判为中心的诉讼制度改革并不矛盾，一个实质化的庭审才可能实现人民陪审员参审的实质化，一个书面案卷发挥巨大作用的庭审，无论人民陪审员如何阅卷，都不可能实现其对庭审的实质化参与。
（二）人民陪审员与审判委员会的关系
《人民陪审员法》第２３条第２款规定：“合议庭组成人员意见有重大分歧的，人民陪审员或者法官可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”从表面上看，该条款似乎是现行刑事诉讼法第１８５条中“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行”这一规定的逻辑推演。然而，结合司法改革的大背景，则会发现这种处理方式存在一定的问题。
根据目前的司法改革文件，如最高人民法院２０１５年发布的《关于完善人民法院司法责任制若干意见》，审判委员会的职能未来会逐步被限定，即“只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题”。鉴于涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件在数量上极其有限，未来审判委员会的主要职能即是讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。而《人民陪审员法》第２２条将７人合议庭中的人民陪审员的职能基本上限定于认定事实。因此，在７人合议庭审理案件的情况下，对于事实认定方面的疑难、复杂、重大问题提交审判委员会讨论决定则与司法改革文件对审判委员会职能的界定明显不符。因此，对人民陪审员参与讨论和表决的事实问题提交审判委员会讨论的制度安排明显没有考虑司法责任制改革的大背景。
（三）人民陪审员参审与二审审理的关系
一方面，我国的人民陪审员参审制度一直仅限于适用在一审程序，《人民陪审员法》第１５、１６条也重申了这一立场。另一方面，我国的二审程序实行全面审查原则，二审法院可以对一审判决认定的事实、适用的法律以及诉讼程序等各个方面进行审查，并有权对各方面可能出现的错误进行纠正。这隐含了一种可能，即人民陪审员在一审程序中参与认定的事实有可能被二审法院推翻。
在一审陪审法庭与二审审理的关系问题上，西方法治国家大致有两种不同的处理方式。
一是以英美为代表的不接受对陪审法庭认定事实的反驳，即通过“陪审团裁决不受弹劾原则”（Ｎｏ－ｉｍｐｅａｃｈｍｅｎｔＲｕｌｅｓ）②阻止任何人对陪审团裁决的案件事实提出异议，其效果是陪审团一旦就案件事实作出裁决，尤其是无罪裁决，就会像“神的声音一样”不可质疑，一审之后只能针对法律问题提起上诉。德国州法院审理最严重的刑事案件时也属于这种情况。此时，由３位职业法官和２位陪审员组成的大陪审法庭一旦作出判决，也不存在对事实认定进行争辩的救济途径，只能就法律问题向联邦法院提起上诉。
二是允许对陪审法庭认定的事实提起上诉，但需要由另一个陪审法庭来审理上诉，该上诉陪审法庭的陪审员人数至少要等于原一审法庭的陪审员人数。例如，德国州地方法院在可能判处４年监禁以下刑罚的案件中可以使用１位职业法官和２位陪审员组成的陪审法庭（俗称“舍芬庭”），对于这种陪审法庭认定的事实，可以向州法院提起上诉，由州地区法院１位职业法官和２位陪审员组成的小陪审法庭来审理，这样的上诉审属于事实审。法国也允许对陪审法庭参与认定的案件事实提起上诉，但需要由一个陪审员人数更多的法庭来审理上诉案件。《法国刑事诉讼法》第２９６条第１款规定：“一审判决的陪审团由９名陪审员组成，上诉审判决的陪审团由１２名陪审员组成。”２０１１年８月１０日，法国通过了《关于刑事司法中公民参与及审判未成年人的法律》，对重罪案件的一审和上诉审中陪审员人数进行改革，规定自２０１２年１月１日起，一审陪审员由９名减少为６名，上诉审由１２名减少为９名。无论改革前后，二审陪审员的人数总是比一审陪审员的人数多出３人。
当然，上述规律并非没有例外。例如，在英美国家，如果法官认为陪审团认定有罪的结论缺乏证据支持，可以决定将有罪的认定先行“搁置”，径行宣布被告人无罪。再如，日本在２００９年正式施行裁判员制度后，并没有同步对上诉审（日本称为“控诉审”）进行改革，而日本的控诉审也是重新审理，因此，陪审法庭认定的事实仍有可能被控诉审推翻。
我国的二审程序一向贯彻全面审查原则，也不实行判决理由制度，因此，二审法院推翻一审陪审法庭认定事实的可能性是客观存在的。问题是人民陪审法庭认定的案件事实，如果被职业法官组成的二审法庭推翻，那么公民参与审判的意义何在？司法民主如何体现？这些都是人民陪审员制度在改革完善过程中需要进一步思考的问题。