【发言】顾永忠：《法律援助法》在法律援助制度上的创新与发展

编者按

为及时宣传我国法律援助法的立法进步及制度规定，推动中美两国法律援助领域的合作与交流，推动我国法律援助法的贯彻实施，经中国政法大学批准，中国政法大学国家法律援助研究院、美国纽约大学美亚法研究所联合举办“中美法律援助制度：比较与借鉴”学术研讨会。

2021年11月19日，研讨会的第一环节“中美刑事法律援助制度比较与借鉴”顺利举办。

以下是中国政法大学国家法律援助研究院首席专家教授、博士生导师顾永忠在研讨会上关于《法律援助法》在法律援助制度上的创新与发展的发言，整理刊发以飨大家！

发言人介绍

顾永忠

中国政法大学国家法律援助研究院首席专家

教授、博士生导师

各位好！两天前中美元首采用视频会见的方式，就中美两国关系以及重大国际问题交流立场，达成重要共识。今天我们与美国法学界的朋友采用同样的方式做这个交流，我觉得很有意义，相信今后的交流会越来越多，越来越深入，也会收到更好的成效。我今天的发言重点就今年8月20日中国全国人大通过的《法律援助法》在法律援助制度上有哪些创新和发展，从八个方面简要地向大家报告。

一般认为，中国法律援助制度的正式建立是2003年，标志是2003年国务院颁布了《法律援助条例》，有了正式的法律援助制度。18年后全国人大常委会通过了法律援助法。对照两部法律制定时的历史、现状主要有以下八个方面的发展、创新：

第一，《法律援助法》的出台提升了法律援助制度在法律体系中的地位。在我国法律体系中，第一层级是宪法，第二层级是全国人大及其常委会制定的法律，第三层级是国务院制定的行政法规，第四层级是地方人大及其常委会制定的地方性法规。2003年我国法律援助法律还是空白，国务院颁布《法律援助条例》填补了空白。随着时代的进步发展，原先的法律援助条例不再适应时代要求，因此需要制定法律援助法。法援法相较于条例，实际上把法律援助制度在国家法律体系中的地位提高了。《法律援助条例》是行政法规，效力位阶属于第三层次，而《法律援助法》是作为国家立法机关的全国人大常委会制定的法律，法律效力提高到第二个层次。正如吴宏耀老师所说，《法律援助法》的制定表明法律援助制度已经上升为国家意志，成为国家法律体系的组成部分，意义很大。国务院在中国的政治体制中代表政府，负责行政管理，《法律援助条例》所规定的内容主要涉及行政机关负责法律援助的事项。而《法律援助法》不同。作为最高立法机关制定的法律，其对法律援助制度的发展以及实施中涉及的问题，不仅规范行政机关，还规范司法机关，例如法院、检察院在法律援助制度中应当承担的责任、履行的义务。《法律援助条例》不宜对此作出规定，因为国务院作为行政机关不便将手伸到司法领域。而《法律援助法》的法律位阶明显高于《法律援助条例》，其对法院、检察院在刑事诉讼中应当如何做好法律援助提出了一些强制性要求。

第二，《法律援助法》提出了法律援助的完整概念，为法律援助制度的不断发展奠定了重要基础。十八年前的《法律援助条例》并未对什么是法律援助作出界定。而《法律援助法》第二条明确规定了法律援助的定义，包含了四层意思：一是法律援助是一种为特定对象提供法律服务的制度，特定对象包括经济困难的或即使不困难但属于特定诉讼当事人的，例如刑事诉讼中的犯罪嫌疑人、被告人，即使其不困难也为其提供法律援助。二是法律援助是一种“无偿提供”法律服务的制度，这是法律援助制度的本质属性。法律援助对于当事人来说是无偿获得的，对于国家来说是要通过提供相应资源来提供的。三是法律援助是“国家建立”的一种无偿法律服务制度。这就把国家对法律援助的责任明确下来。“国家建立”具有丰富的意思，不仅意味着国家要颁布法律，而且意味着国家要为法援制度的运行提供财力、人力、物力等各方面资源。四是法律援助是公共法律服务体系的组成部分。在中国，除了法律援助，律师制度、公证制度等都属于公共法律服务体系的组成部分。

第三，《法律援助法》强化了国家、政府对法律援助的责任。《法律援助法》明确了国家在法律援助制度的建立和运行中应当承担的责任，其中既包括以国家名义直接承担的责任，又包括作为国家代表的人民政府在保障法律援助制度运行中应当承担的责任。其中最突出、最重要、最值得关注的变化是，把法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划中，这对于提升法律援助的地位，促进法律援助的发展意义重大。

第四，《法律援助法》确定了法律援助机构的地位和职责。法律援助法明确了县级以上政府司法行政部门应当设立法律援助机构，组织实施法律援助工作。受理审查法律援助申请，提供法律援助服务等。如果没有法律援助机构，法律援助工作则无法开展和运行。现在强制要求县级以上司法行政部门都要设立法律援助机构，保证了法律援助机构的地位和法律援助制度的运行。目前中国已经建立的法律援助机构有3000个左右。

第五，《法律援助法》确立了层次分明、各有所长的法律援助队伍。从事法律援助工作的队伍具体包括四支力量：一是社会律师，是从事法律援助工作的主干力量。二是基层法律服务工作者。在中国，乡镇一级都有政府设立的基层法律服务所，专门为乡镇一级的老百姓提供司法服务。基层法律服务工作者一般没有律师资格，他们可以从事非诉讼的、轻微的、简单民事、行政、劳动争议案件，涉及诉讼尤其是刑事诉讼的法援案件主要由律师办理。三是法律援助志愿者，包括法律院校或科研机构的老师和学生作为补充力量，为公众提供法律咨询、代拟法律文书等服务。四是法律援助机构内部的专职人员。

第六，《法律援助法》理性扩大法律援助范围，务实简化法律援助程序。扩大法律援助范围一直是法律援助制度的发展方向。此次法律援助立法在以往法律援助范围的基础上增加了重要的两方面内容：一是死刑复核案件的被告人，如果未聘请律师，提出申请则可获得法律援助；二是适用普通程序审理的刑事案件，如果未委托律师，法院可以通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

第七，《法律援助法》明确了委托辩护应当优先法援辩护的原则。委托辩护是指当事人自己委托律师担任辩护人，法援辩护是指办案机关通知法律援助机构指派律师为当事人提供辩护。二者在现行法律上的关系是明确的，只有在当事人没有委托辩护人的情况下，才会指派法援律师，即应当是委托辩护在先，法律援助辩护在后。但近几年司法实践中出现了一种不正常现象，有些特殊案件，当事人委托了律师，但当地办案机关又通知法律援助机构指派了律师，以至于委托律师不能参与诉讼。此种现象在社会上引起了广泛关注，理论上也存在不少质疑，立法机关对此问题给予高度重视。在《法律援助法》第27条明确规定，“人民法院、人民检察院、公安机关通知法律援助机构指派律师担任辩护人时，不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人的权利。”我个人理解，该条规定确立了委托辩护应当优先于法律援助辩护的原则。

第八，《法律援助法》系统构建了法律援助案件质量管理体系。近年来司法行政机关和法律援助机构对此问题都很重视，这次法律援助立法总结吸收了这些年取得的经验和成效，就如何保障法律援助案件的办案质量提出了一系列监管措施，包括考核、接受当事人的投诉、第三方评估等。

由于时间关系，简要做这些介绍。谢谢。