【学术】吴宏耀：以轻罪程序治理现代化推进诉源治理

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以轻罪程序治理现代化推进诉源治理

作者简介

吴宏耀

中国政法大学国家法律援助研究院院长

教授、博士生导师

检察机关应当充分利用前承侦查、后启审判的“程序中枢”地位，通过差异化的刑事司法政策，依法能动履职，积极推动轻罪治理现代化，逐步建立“重罪惩治与轻罪治理并重”“轻重有别、区别对待”的程序治理体系，最终达到诉源治理的效果。

针对我国司法实践中大量存在的轻刑案件，应当根据法定最高刑，将其进一步区分为“轻微犯罪”“轻罪”及“其他轻刑案件”，并根据三类犯罪案件的社会危害性大小，实行差异化的刑事司法政策。

今年全国两会期间，轻罪治理问题引起社会各界的广泛关注。笔者从2022年最高检工作报告中了解到，检察机关依法能动履职，积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策。为适应刑事犯罪结构变化，在严惩严重刑事犯罪同时，对大多数较轻犯罪、初犯偶犯等依法从宽处理、少捕慎诉慎押，有利分化犯罪、减少社会对立面。2021年，检察机关积极稳妥推进贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，全年不批捕38.5万人、不起诉34.8万人，比2018年分别上升28.3%和1.5倍。同时，辅以公开听证、释法说理、司法救助等促进形成共识，公安机关提出不同意见、提请复议复核下降37.4%，被害人不服提出申诉下降11.2%。最高检工作报告及公布的相关数据全面而深刻地彰显了检察机关适应新形势变化所做的努力和探索。

犯罪结构变化背景下

轻罪治理现代化的必要性

改革开放以来，我国在社会经济快速发展和社会长期稳定方面取得了举世瞩目的成就。其中，就社会治安形势而言，改革开放以来特别是近二十年来，我国刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。2020年最高检工作报告显示，1999年至2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。与此同时，新类型犯罪增多，“醉驾”取代盗窃成为刑事追诉第一犯罪，扰乱市场秩序犯罪增长19.4倍，生产、销售伪劣商品犯罪增长34.6倍，侵犯知识产权犯罪增长56.6倍。严重暴力犯罪及重刑率下降，反映了社会治安形势持续好转，人民群众收获实实在在的安全感；新型危害经济社会管理秩序犯罪上升，表明社会治理进入新阶段，人民群众对社会发展内涵有新期待。刑事犯罪从立法规范到司法追诉发生深刻变化，刑事检察理念和政策必须全面适应、努力跟进。因此，在刑事司法领域，轻罪治理现代化无疑越发重要。

轻罪治理现代化涉及的问题

作为社会治理体系与治理能力现代化的重要内容之一，轻罪治理现代化涉及多个层面的问题。例如，在犯罪的界定问题上，应当将哪些行为规定为犯罪，也即犯罪圈应否扩大的问题；在刑罚设置上，就一些社会危害性不大的轻罪，是否可采取以财产刑或社区矫正为主的制裁体系；在定罪效果上，是否设置差异化的前科消灭制度；等等。其中，在司法层面，就占比较高的轻刑案件而言，轻罪的程序治理问题无疑是我国轻罪治理现代化的首要问题。

近年来，为适应犯罪结构的变化，检察机关积极推动认罪认罚从宽制度的实施，并通过贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，努力办好直接关系人民群众日常生活的“小案”，取得了良好的社会治理效果。但是，刑事司法理念的转变不可能一蹴而就。更重要的是，由于长期缺乏轻-重罪的学理研讨，轻罪的程序治理尚未走出传统刑事法的窠臼；在刑事司法实践中，也还没有形成一套不同于重罪且契合自身逻辑特征的轻罪治理理念和程序安排。鉴于此，为推动我国轻罪程序治理的现代化，检察机关应当充分利用前承侦查、后启审判的“程序中枢”地位，通过差异化的刑事司法政策，依法能动履职，积极推动轻罪治理现代化，逐步建立“重罪惩治与轻罪治理并重”“轻重有别、区别对待”的程序治理体系，最终达到诉源治理的效果。且“轻重有别”也是各国刑事司法的通例。例如，在法国，根据重罪、轻罪、违警罪的区分，立法规定了不同规格的刑事诉讼程序；在英美国家，重罪适用的陪审团审判与治安法院审理轻罪的程序也存在着实质性差异。值得注意的是，轻罪的治理程序不应该只是简化程序，而应当从犯罪治理的观念出发，强化诉源治理，并通过充分发挥程序自身的法治规训功能，最大限度地减少、转化社会对立面。因此，立足我国当前刑事司法实践，亟需建立一套有别于重罪、以犯罪治理为特色的轻罪刑事司法理念和程序制度。

依法能动履职

推进轻罪程序治理

轻罪的程序治理应当契合轻罪案件的自身特点，最大限度释放法律的善意，才有助于实现个案正义和长治久安。一则，轻罪案件往往是老百姓身边发生的“小案”，本质上属于人民群众的“内部矛盾”。因此，在诉讼观念上，不能一味沿袭“打击犯罪、惩罚犯罪”的传统追诉观念，而应当体现一种更能彰显人文主义关怀的轻罪司法理念。二则，轻罪案件的刑罚较轻，判决生效后，行为人将迅速回归社会，恢复正常的生活。因此，在注重正当程序保障的同时，还应当从轻罪案件的特点出发，注重程序的人文关怀，让行为人受到刑事制裁的同时依然能够感受到司法机关的善意。

轻罪的程序治理应当有层次、有体系。具体而言，针对我国司法实践中大量存在的轻刑案件，应当根据法定最高刑，将其进一步区分为“轻微犯罪”“轻罪”及“其他轻刑案件”，并根据三类犯罪案件的社会危害性大小，实行差异化的刑事司法政策。

首先，对于法定最高刑为拘役的轻微犯罪案件，应当立足“刑拘直诉”的实践探索，最大限度落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，构建充满人文关怀的微罪治理程序。法定最高刑为拘役的轻微犯罪（如危险驾驶罪，代替考试罪，使用虚假身份证件、盗用身份证件罪等），无论是其行为的社会危害性还是行为人的人身危险性，都明显低于其他传统刑事犯罪。因此，对于此类轻微犯罪，尽管依法应当纳入刑事追诉的轨道，但是在程序上，应当区别于其他刑事案件，甚至是其他轻罪案件。其中，在刑事政策上，应当最大限度地落实少捕慎诉慎押的宽缓精神和人文关怀。例如，在审查起诉阶段，检察机关应当依法行使起诉裁量权，发挥审查起诉的审前把关、分流作用。具体而言，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，对于明显不具有追诉必要的案件，原则上应当作不起诉处理。同时，在诉讼活动中，注重结合犯罪嫌疑人、被告人的特点，强化刑事诉讼活动自身的规训功能；对于不起诉的案件，应当积极探索其他行之有效的非刑事惩戒手段。

其次，对于只有一个量刑幅度且法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪，根据少捕慎诉慎押刑事司法政策的精神，应当通过差异化的捕诉政策，逐步建立以治理为导向的轻罪追诉程序。法定最高刑体现立法者对于犯罪行为社会危害性及其刑事责任大小的基本判断。其中，对于只有一个量刑幅度且法定最高刑为三年以下有期徒刑的犯罪，量刑起算点一般在一年左右。对于此类立法上的轻罪，应当淡化“打击犯罪、惩罚犯罪”的对抗思维，通过宽缓的程序处遇，最大限度地减少、转化社会对立面。具体而言，在强制措施适用上，应当逐步确立“以取保候审为原则，以逮捕为例外”的办案导向；严格羁押必要性审查，除非确有必要，原则上优先适用取保候审等非羁押措施。为此，对于此类犯罪，建议在审查逮捕时，实行两步审查法：先审查是否应当采取取保候审或其他羁押替代措施；对于采取取保候审确实不足以防止其社会危险性的，才退而求其次，审查其是否符合逮捕的条件。在起诉政策上，应当善于适用相对不起诉制度；对于确实没有起诉必要的，要敢于作不起诉处理。

最后，除轻微犯罪、轻罪案件外，其他可能判处三年以下有期徒刑的轻刑案件，本质上属于司法意义上的轻罪。在司法实践中，此类案件为什么可以判处较轻的刑罚，往往各有缘由，个案差异较大。因此，在刑事政策适用上，应当根据少捕慎诉慎押刑事司法政策的要求，注重根据案情重点审查是否符合逮捕必要性要件、是否符合不起诉的法定条件；对于确实没有逮捕必要、起诉必要的案件，应当依法作出相应的程序处理。