董石桃&董秀芳|技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的发生逻辑分析
数字治理形式主义即数字化信息技术在公共治理实践过程中产生的技术化“形式理性”对公共治理的“实质理性”替代现象。数字治理过程中，数字化信息技术执行和拼凑应对偏差叠加，导致“完成任务式”“政治联合体”和“向下考核激励式”三种类型的数字治理形式主义。在发生逻辑上，向上完成任务式数字治理形式主义源于唯上主义、单向传导、化约主义和短期主义的拼凑应对偏差；政治联合体数字治理形式主义源于纵向组织间基于数字信息系统的共谋性拼凑应对偏差，横向部门间基于数字信息逻辑化的联合性拼凑应对偏差，选择性执行下的策略性拼凑应对偏差；向下考核式数字治理形式主义源于数字治理的标准化偏差、政策指标的顶格性偏差、公共治理的分离性偏差。为此，须通过数字治理的技术执行体制改革，从技术和组织的良性互动出发，矫治数字治理形式主义。
摘要
董石桃
广州大学公共管理学院教授
董秀芳
广州大学公共管理学院研究生
文献来源：《中国行政管理》2022年第6期。
一、数字治理形式主义问题及其内涵
近年来，各种数字治理形式主义现象，如“指尖形式主义”“信息形式主义”“电子形式主义”等引发了广泛关注。习近平总书记曾指出“要摈除形式主义”，破解移动互联网应用程序发展中出现的形式主义问题和症结，要求切实为基层减负。
数字治理是互联网信息技术与治理理论、治理实践相互融合而形成的新型治理模式。数字治理包含着“数字”和“治理”的双层意蕴：（1）从“数字”层面来看，“数字”本身即是抽象化的产物，数字化信息技术是通过“量”的测量来探究事物“质”的规定性，因此，数字治理的“数字”层面，强调形式理性和工具理性，侧重于技术化、标准化、理性化、程序化等。（2）从“治理”层面来看，治理的目标是走向善治，善治是公共利益最大化的过程。“治理”更侧重于实质理性和价值理性，强调公共性、开放性、多元性、回应性、正义性等一系列规范价值。
可以发现，数字治理包含形式理性和实质理性的双重属性，二者存在相互融合一面，也可能包含着相互矛盾的一面。在数字化信息技术应用实践过程中，如果对“技术化”形式过度追求，对技术理性过度强调，可能导致数字治理中技术化“形式理性”对公共治理“实质理性”的消解，产生数字治理形式主义。因此，从内涵来看，“数字治理形式主义”即指数字化信息技术在政府治理应用中过度追求“形式理性”，由此造成对公共治理“实质理性”的替代现象，其本质是数字治理中数字化信息技术工具理性对公共治理价值理性的偏离。
近年来，数字治理形式主义现象也引发了学界关注，较多学者描述了相关的现象：如数字化留痕、数字信息泛化、数字化作秀等，但这些研究大多还停留在描述层面。本文试图整合组织学的“技术执行”理论和“拼凑应对”行为模型，提出“技术执行的拼凑应对偏差”分析框架，结合具体案例，对数字治理形式主义的发生逻辑进行解释分析。
二、技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的一个分析框架
（一）数字治理与科层组织的技术执行
数字政府强调“数据驱动范式”，以发挥数据潜能为首要目标，并借此对组织业务流程进行重塑。从技术和组织关系来看，数字治理本质是数字化信息技术和科层制组织的相互型构和改变。简·芳汀据此提出“技术执行”的概念，即“信息技术与其说是被决策者所采纳或应用，还不如说是被决策者所执行”。技术执行的基本逻辑是技术通过组织安排、制度安排这一中介变量，实现技术运用，提高组织绩效。数字化信息技术应用改变了政府信息处理的过程，但是数字化信息技术应用的组织基础依然是科层制，该体系依然包含了韦伯所描述的科层制形式理性特征，即管辖权限的规则性、职务等级制、文牍主义、专业化、标准化、规则化等。
科层制对形式理性的追求，容易导致简·芳汀所说的“技术执行的不确定性”，即“技术和制度之间的互利效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度相互依赖的。这种相互依赖形成了一种新型的虚拟政治。当不同的逻辑相互作用或者发生冲突，其结果往往是不可预测的……这种结果或影响有时是积极的，有时是消极的”。可以说，技术执行结果的不确定性以及可能产生的形式主义，源于科层制形式理性的内在追求：一方面科层制等级化、专业化、标准化、规则化和非人格化特性有助于提高技术执行的效率；另一方面科层制对形式理性的追求，又容易导致在技术执行中忽视实质理性，产生文牍主义、本位主义、强化控制、忽视人本身的需求等形式主义问题。数字化信息技术应用也许推动了科层制的“扁平化”，但科层制不断实现合理化的形式理性和基于丰富实践的实质理性可能产生矛盾，也就是说，技术的形式理性和科层制的形式理性叠加，本身就可能产生偏离实质理性的形式主义问题。
（二）数字治理与拼凑应对行为模式
从技术和行为关系来看，数字化信息技术是将复杂多变的信息进行融合、计算与转化，形成精确的量化数据，并将其储存、分类与即时反馈的一种理性工具。数字是否具有信度和效度，取决于作为工具应用数字化信息技术操作的规范性和精准性，而这依赖于组织制度中人的行动。但是，人的行动本身带有不确定性，不确定性则可能带来偏差性。这源于人的有限理性，西蒙认为，“理性，意味着对每个抉择的确切后果都有完完全全的和无法获知的了解。事实上，一个人对自己行动条件的了解，从来都只能是零碎的”。有限理性意味着人的行为不可能实现完备知识和预见，也意味着缺陷和偏差难以避免。
有限理性在决策中又导致何种行为模式呢？林德布洛姆将其概括为“拼凑应对”（Muddling Through）模型，即渐进决策模式中政府官员在政策执行中的行为，具有“临时拼凑、摸索调整与应付完成”的特征，这与理性规划下有条不紊、按部就班的行为模式形成鲜明对比。林德布洛姆认为理性决策是一种“虚幻的理想”，政策制定并非理性主义者所宣称的理性分析过程，而应当根据政策制定过程中实际情况，建立具有自身特色的决策制定理论模式。和林德布洛姆所描绘的有决策权的官员不同，我国基层政府官员主要是作为执行者落实来自上级政府的各种任务指标，他们的行为更多地表现出被动应付的特点。基于我国基层政府的任务环境和所面临的多重官僚体制逻辑，基层官员行为往往采纳临时的应对策略，关注短期目标和短期效率，在过程中因条件变化而不断调整策略，因此表现出前后不一致的行为轨迹。在数字治理过程中，官员同样容易应用“拼凑应对”的“工具箱”，注重工具理性和形式理性，在“完成任务逻辑”指引下产生数字治理形式主义。
（三）技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的一个分析框架
结合上述“技术执行”理论和“拼凑应对”行为模型，我们可以提出一个数字治理形式主义的分析框架，其基本内涵和逻辑是：（1）数字化信息技术需要在科层制组织情境中得到执行，在科层制组织技术执行中，由于有限理性、结果不确定性、注意力分配、信息收集和加工的局限性等多重因素，科层制组织中行动者策略性拼凑应对行为发生。（2）策略性拼凑应对行为可能导致技术执行的偏差。由于科层制等级上大致可以分为委托方（上级政府）、管理方（中层政府）和代理方（下级政府）三重层级，因此这种拼凑应对的偏差可以分为对上级完成任务式行为偏差、组织间的政治联合体行为偏差，以及对下级的完成考核式行为偏差三种类型。（3）数字治理的技术执行拼凑应对的偏差，形成数字治理形式主义的不同类型，即向上完成任务式数字治理形式主义、组织间政治联合体数字治理形式主义和向下考核激励式数字治理形式主义，其内在逻辑如图所示（见图1）。
三、数字治理形式主义的类型及表现：技术执行拼凑应对偏差的现象分析
针对数字治理的“技术执行”属性，根据“拼凑应对”行为模型，我们将数字治理形式主义划分为对上级完成任务式数字治理形式主义，组织间的政治联合体数字治理形式主义，对下级的考核激励式数字治理形式主义。结合中央纪委国家监委网、新华网、半月谈等权威媒体 2018年至2021年发布的相关典型案例，从“技术执行的拼凑应对”视角分析，可以发现，数字治理形式主义的类型及其表现主要如下。
（一）向上完成任务式数字治理形式主义
向上完成任务式数字治理形式主义是指为应对上级下达的考核任务，在数字治理过程中的策略拼凑应对行为。这种现象的本质是数字治理中应对上级任务的一种形式主义表象策略。典型表现主要有以下几点。
其一，数字化平台“向上完成任务式”形式主义建设。数字化政务平台建设是近年来流行的新型政绩工程，容易吸引更多的财政资金投入，得到许多地方政府的追捧。有些地方政府大力推进“数字化”基础平台建设，投入大量资金，开发了政务网站、政务社交账号、政务 APP 以及政务小程序等新的行政工具，但是这种对上完成任务式的数字化政务平台建设，往往质量不佳。例如，浙江省舟山市乡镇和绍兴市新昌县乡镇政务APP泛滥，杭州市拱墅区社区 APP建设简单粗糙、信号不稳定、不方便使用。
其二，数字化设施“向上完成任务式”形式主义应用。平台虽然建设好了，但很多地方政府在政务服务中缺乏管理和真正运用，数字化信息技术的应用流于表面化和形式化。“重建设，轻使用”导致数字治理平台在实际运行中存在瘫痪、功能不全、业务分工不明确等形式主义问题。例如，西南某地负责宣传的干部直言：“我的职责本来应当围绕地方的工作亮点多多在媒体上发新闻，如今却是每天从地方媒体上收集专栏、专题等，收集起来整理成规范文档，随时打印，应付有关检查工作。”浙江省丽水市某县县政府认证的官方微博总共就发布了3 条信息，之后再也没有更新过。金华市某县新闻办官方微博连续19个月没有更新。
其三，数字化办公“向上完成任务式”形式主义传达。数字化办公是为了解决时间、距离等客观限制性因素所导致的工作效率低下的问题，但也出现了通过电子化方式，将政策文件在各种“工作群”中交叉重复式“一转了之”的数字治理形式主义现象。例如，新疆昌吉州卫健委照搬照抄上级文件，6个月转发电子文件62份，其中478件以白头或便函形式通过QQ 群传输。安徽省界首市某基层单位不分轻重缓急、大事小事都在微信或QQ群通知、交办、回复和反馈等。
（二）组织间政治联合体数字治理形式主义
组织间政治联合体数字治理形式主义是指不同组织或官员间通过数字化“共谋”所产生的数字治理形式主义，这种现象的本质是数字治理中的一种形式主义机构策略。典型表现主要有以下几点。
其一，“纵向联合体”数字化拼凑应对。为了完成任务或者制造政绩，各级政府及基层干部在互利动机的推动下，不同级别的政府达成“合作”，建立战略联盟，通过“包装”“加工”等相互配合的策略性方式，编造数据或材料，“展示”地方经济发展的“成就”，片面追求数据“漂亮”，而不问治理的实质成效。例如，贵州省原就业局局长彭某擅自引导省就业局、各市（州）达成共谋，同步调整、更改全省农村劳动力统计数据，导致计算出的全省农村劳动力外出务工率与实际情况严重不符。山西省临汾市环保局原局长张某和办公室、监测站等下属机构达成共谋，采用堵塞采样头、向监测设备洒水等方式，对全市6个国控空气自动监测站实施干扰近百次，导致监测数据严重失真达53次。
其二，“横向联合体”数字化拼凑应对。横向政府部门间形成政治联合体，将各类信息进行收集、储存和应用形成数字资源，利用数字空间的虚拟性和数据库的互通性，达成“共谋”，通过采取“虚高”“虚增”“虚假”“虚报”“虚构”“伪造材料”“照抄照搬”等相互配合的形式主义策略性方式完成任务。例如，青海省西宁经济技术开发区甘河工业园区不同部门间达成共谋，编造代报或指令企业报送虚假统计数据，造成有关专业统计数据严重失实。山西省忻州市偏关县统计局、农普办达成共谋，普查员未入户普查，只是按照原有行政记录信息、电话询问了解的情况以及推测编造的信息，编造及代填代报普查数据，造成大部分表中数据与手持电子终端（PDA）中数据不一致。
（三）向下考核激励式数字治理形式主义
向下考核激励式数字治理形式主义是指过度强化对下级的数字化考核激励，导致下级产生的数字治理形式主义，这种现象的本质是数字治理中对下级的一种形式主义管控策略。典型表现主要有以下几点。
其一，“数字化考核激励”的形式主义考评。各级政府为考核激励下属政府部门或下级政府完成任务，以考核激励方式，要求下属机构或者基层干部在数字平台上通过高频率“打卡”“刷分”完成“数字平台的浏览量、访问量、积分”等考评工作。例如，有些基层干部反映一人要照管60个“小号”，3部手机随时连着充电宝、上厕所开会都不忘“刷分”。浙江东阳市江北街道给“联村干部”手机上安装了8个政务客户端，要求联村干部打开多个客户端不断上报打卡。
其二，“数字化考核激励”的形式主义管理。有些政府和官员通过数字化形式“悬浮”基层之上，考核管理不到下属单位进行实地核查，只是机械地依据基层政府提交的二手文件数据，不考虑文件数据的真实性和有效性，形成一种技术工具性和科层制文牍中心主义相结合的形式主义。例如，福建省厦门市同安区政府对下属单位的考核，片面过度强调工作群留痕，对省市区重点项目进度跟踪、垃圾分类简报、安全生产工作信息等，要求下级机构在工作群里通过图像、文字汇报的方式，代替相关职能部门履行实地查看的职责。浙江省宁波市宁海县某乡镇通过微信和政务办公群要求村级事务，进行各种数字化留痕管理。
其三，“数字化考核激励”的形式主义达标。数字量化的考核在实际发展过程中演绎至过犹不及的状态，出现一种“百分百完成”“百分百达标”的工作要求，基层干部需要花费大量的精力和时间在理性化“算账”，研究如何将行政工作“算”入指标要求中，行政工作呈现出一种数字形式的达标完成。例如，东部某省街道办事处要求基层各社区、村将APP注册率作为工作考核指标加以排名，靠后的就约谈、通报，导致基层为完成指标疲于奔命。陕西省人力资源和社会保障厅向下级政府推广“秦云就业”小程序注册层层摊派，与目标任务考核、资金分配挂钩等。
四、数字治理形式主义的发生逻辑：技术执行拼凑应对偏差的机制分析
上述数字治理形式主义现象为何发生？其内在机制如何？我们试图结合调研从“技术执行的拼凑应对偏差”视角对此进行分析。
（一）向上完成任务的技术执行拼凑应对偏差
第一，唯上主义的拼凑应对偏差。压力型体制实际上是官僚体制的一种演化，其基本逻辑是“唯上主义”具有权力向上集中和压力向下贯彻的特点。唯上主义导致数字治理在很大程度上是对上服务，为上级领导“减负”而非为基层治理“减负”，导致对下改善公共服务的目标被服务上级管理方便的目标所替代。政府对数字化信息技术的过度追求，往往忽视技术的内嵌性，在不考虑各级政府的财政能力和素质能力的情况下，“数字治理任务”在“发包”过程中不断加码，直至基层政府任务最大化，形成与当地实际不符、脱离正常轨道的唯上主义的高指标。“就到我工作领域来看，从上往下的数字只能不断增大化。比如乡村‘美丽庭院’建设，上级要求县级建成率达到30%，然后到了镇级就要求达到50%，镇里认为如果我不加这20%，我怎能确保选出上级要求的30%呢？”（山东D市镇干部，访谈记录 FT20220210）。
第二，单向传导的拼凑应对偏差。迈克尔·曼认为国家权力分为基础性权力和强制性权力，前者是通过社会才能获得的权力，需要与社会化力量进行日常互动协商，实际渗透社会生活中，进行双向互动；后者是不必与社会进行日常的制度化协商而单方面推行自己意志的权力。数字治理服务于国家基础权力的建设，需要和社会双向互动才能达至好的效果。但是在科层组织逻辑中，国家总体性的支配权力仍然发挥主要作用，导致数字治理主要服务于总体性支配的单向压力传导。“现在数字化信息技术极为地方管理插上翅膀，也为上级部门监督下级插上了翅膀，遥感、探头、大数据、云平台、无人机……只要有关部门想得到，技术上就做得到”（山东H市村级网格管理员，访谈记录FT20211220）。通过数字化信息技术的应用，上级政府可以方便地将信息向下单向传导，这种传导往往不太关注下级政府的治理实际，下级政府为了完成多个条块的大量政策指令的要求，往往变成上级政策的“传声筒”和“接收器”，日常被动接受和传递各类文件，或者将政策文件简单化、机械化地“搬运”，或者陷入流于形式的、应付性的召开会议、照读文件和文件传阅，不考虑采取实际具体的行动。
第三，化约主义的拼凑应对偏差。在数字治理过程中，信息控制对组织运行非常重要，上级政府一般通过“考核指标的数量化”“一竿到底”“一票否决”等正式制度来化解信息控制难题，而下级政府则运用动员和构建起非正式网络，通过非正式运作来隐瞒信息。面对政APP的数量和阅览量等任务要求，以及为了应对上级政府压下来的信息搜集需求，基层政府只能采取化约主义的方式，拼凑应对地将基层信息进行编造、化简、压缩、拼接，再将这些融入数字化信息技术制造出来的“标准格式”中，这些信息往往失真，导致上级看似获取了丰富的信息，但是可能离基层的真实越来越远。事实上，对于复杂事物而言，一旦被分割，将会因此丧失许多信息而失真。事物的复杂程度越高，分割的部分越细化，因分割而失真的程度就越严重。“其实对我们最基层的工作人员来说每一项工作是很具体的，要落实到村民、居民身上。但是我们要真正按照标准转化成数字，可能数字不一定那么精准了，也不一定对得上实际情况”（山东D市村干部，访谈记录FT20211102）。
第四，短期主义的拼凑应对偏差。（1）追求短期投入。基层政府对数字化信息技术设施的投入非常重视，但在基本认知上，却往往将其视为在政绩锦标赛中获胜的砝码，为了获取政绩，甚至不惜消耗大量资源，对数字治理设施进行重复建设，造成电子政务等同质化和超前化势头难以遏制。（2）追求短期目标。“完成任务”的逻辑，并不意味着基层政府行为总是符合政策实质要求，许多研究表示，完成任务逻辑常常诱发那些合法和不合法的应对行为，如前所述数字治理目的在于通过智能化公共服务，推动公民互动参与，实现政府治理创新，其最终的目标应该是以人为本。但在实际应用中，政府组织和官员认知上则偏向“以事为本”，以完成短期任务为本。（3）忽视长期组织建设。由电子政务向数字治理转型，需要与之相适配的组织条件、技术条件以及人力条件，基层政府行为受到各种指令政策所左右，在缺乏专业的技术团队和内生性技术能力的条件下，与数字治理相匹配的长期性的组织建设较少受到重视。
（二）组织间政治联合体的技术执行拼凑应对偏差
第一，纵向组织间基于数字化信息系统的共谋性拼凑应对偏差。在委托-监管-代理三级关系结构的纵向层级组织中，监管者具有“检查者”和“被检查者”双重角色，当监管者处于“被检查者角色”时，其会与担任“代理”角色的基层政府达成“纵向‘共谋’”，以应对担任“委托者”角色的更上级政府，即中级政府与基层政府形成“纵向‘共谋’”，共同应付“委托方”上级政府。这种情况下，“共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上一级政府的政策法令和检查监督”。例如，一般情况下，市政府、区政府、街道办事处和社区居委会已经结成一个利益攸关的“政绩共同体”。近年来，在纵向政府间“条块”大多构建了各种数字信息系统，比如扶贫开发系统，一般地方政府要求所有的帮扶信息同步进入扶贫信息系统，在建档立卡基础上，扶贫对象信息、行动过程和考核都要通过资料、档案和电子信息立体呈现出来。扶贫开发数字化信息系统有各种分项指标，各级政府将这些分项指标进行拆解，再细化为具体的执行标准，但是这些执行标准最终都要以量化的形式展现出来，以便进行纵向和横向的评比。这些信息录入系统中，往往也需要层层审核，层层负责，但是数字化信息系统没法保证与真实信息同步，因此很多材料采取“拉名单”“拍照”等形式主义方式完成，上级政府可能也清楚，但是在一个数字化信息系统中，大家都要来一起共同完成任务，只有联合拼凑应对，才能在既定的时间和成本条件下完成任务。
第二，横向部门间基于数字逻辑化的联合性拼凑应对偏差。数字“逻辑化”即应用数字化信息技术管理过程中，对标考核的要求，将搜集上报的信息按照事理逻辑进行编排，甚至编造，以达到自圆其说的效果，以便能够进行一定规则的逻辑运算。比如，扶贫过程中，上级政府往往要求不仅上报相关数据，同时需要上传丰富的佐证材料，比如发票、合同、照片、签单表等材料。从技术角度看，这些材料的制造程序往往非常繁琐，靠单个部门，完成这些丰富的佐证材料非常难，因此，在数字治理过程中，为了实现“数字逻辑化”，即能够前后自圆其说，在上级政府紧张的考核压力之下，一方面，数字生产者为了完成指标，往往进行“有逻辑地”修改数据，造成数据跟实际不符合，另一方，横向政府间往往联合合作，共同完成那些丰富的佐证材料搜集、编辑和整理工作。在这个过程中，为了完成上级的任务，数据搜集整理形式上的逻辑自洽和自圆其说是最重要的，至于是否符合实际，成为次要的了，由此，数字治理的形式理性替代了实质理性。在乡村“美丽庭院”建设调研中，一位基层干部提到，“这个都是在市里边统一调度下完成的，纵向部门和横向部门一定会有沟通的，我们之间互相学习彼此经验，大家建成的数字比率和建成示范活动，都会互相之间沟通，彼此数据进行一定平衡，再报到市里面，市里面也会给一个平衡比较”（山东D市镇干部，访谈记录 FT20220210）。
第三，选择性执行下的策略性拼凑应对偏差。政府信息共享过程中存在“下情不能上达”和“上情不能下达”两种情况。“下情不能上达”导致上级领导干部不能掌握真实情况，“上情不能下达”导致基层一线人员不能了解政策意图。“下情不能上达”往往会成为中下级政府“共谋”的契机。上级政府组织和官员了解基层情况是由下级向上级汇报，而在这个信息传送过程中，中下级政府、下级政府之间基于数据壁垒，可能会发生利用数字化信息技术“造假套取”“编造材料”等策略性行为，造成数据信息失真、歪曲等问题。政府组织和官员汇报数据时只挑选有成绩的所作所为，并且想方设法过滤掉不光彩的事实，利用数字化信息技术对数据信息进行“操作性”和“功能性”处理，上级政府获得的政策材料基础是“管理方”中级政府和“代理方”下级政府主动建构后的信息。此外，在数字化信息技术优势的条件下，政府组织和官员利用权力和职务先天条件，对政策信息进行“选择性”公开和“垄断式”处理，在这样的条件下就会出现“上情不能下达”，自然也会成为政府组织和官员与政府组织之外的组织、个人等达成“共谋”的契机，在形式上按照“正常程序”进行，甚至“量身定制”。
（三）向下考核激励的技术执行拼凑应对偏差
第一，数字治理的标准化偏差。数字化信息技术推进政府治理以精准化为导向，要求政府组织和官员将公共服务以某种标准转化为具体数值，最终以一种数字代码的方式呈现、处理与运行。“上面压下来后，我们对村也有考核：你要报上这个数据来，每个村你完成多少的部署，你得报谁家是几星级，他们达到什么样标准，还有照片都传上来，家里照片传上来，这是数字化考核标准要求”（山东D市镇干部，访谈记录FT20211220）。数字化信息技术的嵌入更加强调精细可测的数字指标，但数字本身具有形式化的特点，是一种量化的指标符号，对社会复杂性和多面性往往容易忽视，“标准化形式就是官僚主义的主要构件，它容许 ‘摧毁’情景中的一切细枝末节、客观、非个性化的信息”，在进行独立分析和开始从它们的环境中学习时，算法可能导致无意识的偏见，因为从一开始便删除了某些个体或群体，如未能接触到技术的人。因此，数字治理本质上具有内在偏差性，单纯依赖以“数字化”作为考核标准，会导致政府组织和官员中发生偏差行为。
第二，数字指标的顶格性偏差。政府提供的公共服务是以公共利益为导向，公众需求具有碎片化的特点，所形成的数据信息也比较离散。政府绩效考核整个过程涉及内容庞杂，牵扯多个环节，但有的地方政府为了向基层传递了高强度的问责压力，推动政策顺利落地，便实行顶格管理，强调指标性任务以及“一刀切”的硬性规定，要求“零发生”“排查全到位”。致使一些基层组织和官员，为了达到考核要求，通过反复修改数字，甚至制造虚假数据，从而在形式上达到系统数字的顶格性要求。乡村“美丽庭院”建设访谈中，一位基层干部说，“如果你们村实在是完成不了任务，比如要求10户，只能报出8户来，差的怎么办？那其他村完成很好，我多报一点，互相一匀，形式上保证我任务完成就成”（山东D市镇干部，访谈记录 FT20220210）。
第三，数字治理的分离性偏差。（1）确定性考核指标和不确定性社会事实的分离。在基层治理中，各种互动发生具有很强的偶然性、突发性，参与互动各方往往都是高度个性化的，是由各种具体关系所联结起来的，同时又是琐碎而复杂的，是模糊而不清晰的。投射于基层的服务建设在很大程度上是无法形成量化的数字指标，人民的情感、态度等也无法进行具体衡量和统筹，并且具有无限可能性。这与具有非人格化的、脱离实际的一系列量化的、机械化的精准治理要求形成矛盾，致使一些政府组织和官员在形式上为精准而精准。（2）数字“线上行”和治理“线下行”的分离。数字化信息技术方便了政府组织和官员应付考核。上级政府部门和官员对基层的督查考核和考察调研倾向于利用数字化信息技术“线上行”，通过被考核者提交相关资料和数据获得二手的信息考核材料，在此过程中，数字化信息技术赋予被考核者弄虚造假的空间。访谈中有乡镇干部提到，“实际上省市县只要求线上数据填报达到某个指标要求，他们不管实际什么样的，但是我们要怎么完成这个数据？我不能说我完成不了，如果实在不能完成我们只能采用各种规避方法”（山东D市镇干部，访谈记录 FT20220210）。
五、总结与讨论：反思科层组织中技术执行的复杂性和多面性
综上，我们整合组织学的“技术执行”理论和“拼凑应对”行为模型，提出了数字治理形式主义的发生机制及逻辑的一种解释框架。可以发现：尽管信息技术决定组织结构的假设依然在某些领域占据统治地位，但数字治理形式主义的发生，从一个侧面反映了技术引入下科层组织自身的稳定性和自主性。许多研究探讨了数字治理赋能的诸多方面，但或许忽视了另外一个重要事实：数字治理大部分节点依然是在科层制的等级系统中进行，其效能实现并不能脱离科层组织技术理性的形式合理化约束。本文提出的理论解释框架，有助于我们在数字治理发展的高歌猛进中，依然对科层制组织中技术执行的复杂性和多面性保持警醒。正如简·芳汀提出，在虚拟社会我们需要持续反思，“在以信息为基础的组织里，等级制度最佳、最合适的度和运用方式是什么？”。
数字治理在形式合理性基础上，能够以标准化的方式来测评、监控和处理社会事实，最终实现社会事实的清晰化，但数字治理面临着“难以识别和穿透的屏障，面临大量难以消除的模糊地带”。数字化背景下，科层制组织运行逻辑尽管得到信息技术的一定重构，但其中心地位和基本特性并未改变，某种程度上，伴随着国家资源和公共服务下沉，基层的合规性审查和“监督下乡”增多，在可监督性不高而合规性成本较高情况下，基于数字化信息技术应用的科层制组织对技术治理形式合理性的追求甚至不断加码，由此更容易滋生不同形态的数字治理形式主义。本文提出的解释框架，有助于从组织结构和组织行为两个层面，为理解数字治理形式主义的发生逻辑提供一种分析视角。
由此也可以发现，矫治数字治理形式主义不是一个简单的技术问题，而是技术、组织及行为间如何实现良性互动的问题，“必须辩证地去理解技术与组织之间持续不断的互动关系”，这需要推进数字治理技术执行体制改革：（1）要适度缓解压力型体制的运作压力，发挥基层群众性自治的主体活力，以矫治向上完成任务式技术执行拼凑应对偏差。在基层的问责和监督制度设计中，要因地制宜、具体问题具体分析，建立合理的基层治理容错机制，对于模糊性任务的监督要有一定弹性，不应过度追求精准和标准化，在制度上给基层干部把握和理解复杂多样的社会事实留下相应的自主性空间。（2）要完善政府信息共享机制，打破基层治理信息茧房，以矫治组织间政治联合体式技术执行拼凑应对偏差。一方面，需要明确上下级政府部门之间和同级各部门间具有共享信息的义务；另一方面，也赋予相关利益主体获取信息的权利。通过将政府公共服务及其业务数据在大数据中心或平台汇集，实现海量数据的横向融通，驱动业务流程优化。（3）要建立分层分级式考核指标，量化考核和质效考核结合，以矫治向下考核激励式技术执行拼凑应对偏差。数字化考核标准中要在“事本”的逻辑中加入“人本”逻辑，加大考核的公众参与度和满意度指标。要减少数字形式权重，不能只注重数字指标和标准的“量”，重视加强对政府官员为人民服务事项的质性考察，各级政策的落实情况和基层的治理绩效。
参考文献：略。
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清华大学-北京市组织学习与城市治理创新研究中心
中心从组织学习视角，使用大数据、数据可视化等高科技技术，研究超大城市（群）发展和治理创新问题。开展社区发展培训师的培训工作，助推北京学习型城市建设，为清华大学学科发展、人才培养等贡献力量。