亚行博客 | 探索治理洪灾的新方法

亚太地区需要采用创新方法应对洪灾相关风险。图片：亚行

作者：拉宾德拉·奥斯蒂（Rabindra P. Osti ）

在许多国家，新的洪灾治理方法正在取代传统的洪灾被动响应措施。

在亚太地区，与其他自然灾害相比，洪水造成的破坏和人员伤亡最严重。因此，对这些破坏性事件带来的风险进行管理至关重要。

1995年至2015年期间，亚洲共发生了约2,000次水灾，造成33.2万人死亡，另有37亿人受影响。气候变化使这一情况变得更加棘手，因为它会加剧洪灾，导致海平面上升，并引发更严重的飓风和风暴潮。

在许多国家，新的洪灾治理方法正在取代传统的洪灾被动响应措施。虽然综合性洪水风险管理原则十分普遍，但不同地区因其社会、经济、气候和其他地理物理条件的差异而采取了不同的措施。洪水风险管理需要协调水资源管理、适应气候变化和灾害风险管理等原则，并使其产生协同效应。所有这些要素必须予以统一考量，以避免出现不一致。

迄今为止，针对洪水风险管理的对策均来自从以往洪灾中获得的专门知识。然而，这些对策很可能无法适应快速变化的自然条件和发展重点。

例如，无论是实际操作还是环境考量，修建大型水库等传统措施已不再可行。在大型江河流域，严重的洪灾不仅来自主干河，也来自中小河流被城镇化的支流流域，因为这些支流流域也会频繁发生破坏性极强的山洪和山体滑坡。这些危害不能用传统方法进行管理。

现代洪水风险管理要求重点围绕整个流域进行空间、功能和制度上的整合。在进行空间整合时应认识到，洪水风险管理（如城市防洪措施）将改变流域内其他地区（特别是下游地区）的洪灾风险。

在进行功能整合时应认识到，洪水管理干预措施也会影响到市政管理的其他部门（如交通运输、农业和环境等部门）；反之，其他部门的干预措施也可能改变洪水风险。

制度整合（或协调）是一个关键点，因为在所有相关部门的管理中，不同的政府机构将发挥不同的作用。因此，这需要我们在流域层面绘制洪水足迹和制定问责机制。

在绘制洪水足迹时须考虑以下因素：连续洪水足迹，即洪水对不同部门的影响；反向洪水足迹，即部门发展对洪水风险的影响；空间洪水足迹，即前两种洪水足迹中的任何一种在空间维度上（即在当地、流域或更大层面）的表现形式。

这些足迹对洪水风险管理可产生或积极或消极的影响。一个成功的模型应该在发展规划中评估洪水足迹的变化。

综合洪水风险管理虽然有挑战性，但却能鉴别哪些方法可优化投资项目并产生更可持续的结果。例如，可开展将废水、固体废弃物和洪水风险治理相结合的跨部门项目；或开展可解决流域内的城乡服务项目，以共同改善水质、降低洪水风险和为社区设施创造空间。

我们在制定洪水风险管理策略时应认识到，气候变化只是影响未来洪水冲击的几个因素之一。

我们必须通过确定洪水与环境和生态系统之间的联系，指导现代洪水风险管理。我们采取的洪水治理方式，可能会降低水质，或导致河道不稳定，从而改变河流和洪泛区的环境。洪水治理还会改变水流的季节分布和空间分布。进而，这些环境变化会危及生态系统及其资源（鱼类、食物和纤维）的可持续性。

洪水和环境风险管理可以帮助我们将环境风险纳入项目规划和实施中。在进行洪水和环境风险管理时，我们可以利用自然过程减轻洪灾影响（即所谓绿色环保措施），而不是采取灰色工程措施。

这些环保措施可保留蓄滞洪区，提供江河湖水的蓄洪场所。环保措施还可包括城市雨水措施，将雨水引入土壤和地下水，以及抵消、收集或再利用屋顶和铺砌道路等不透水表面增加的径流。

我们在制定洪水风险管理策略时应认识到，气候变化只是影响未来洪水冲击的几个因素之一。其他因素包括人口增长、工业发展、土地利用变化、上游流域的物理条件和植被覆盖情况等。

在对这些影响进行规划时，我们需要做出合理假设，分析趋势，进行敏感性分析，以及分配置信区间。

洪水风险管理本身并不能实现防洪功能。但是，对流域发展进行更好的规划和设计，可以显著降低洪水风险。在这种情况下，参与式方案无疑是成功的关键。

我们需要评估当前工作中存在的差距和挑战，并进行洪水和环境风险管理，以减轻这些破坏性事件的影响。

发布：2020年7月6日

作者：

亚行东亚局高级水资源专家 拉宾德拉·奥斯蒂

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