就美国律所起诉中国一案之国家主权豁免的再解读
作者：何少琦
单位： 华东政法大学国际法学院
摘要
根据《海牙送达公约》第13条的规定，“如果送达请求书符合本公约的规定，则文书发往国只在其认为执行请求将损害其主权或安全时才可拒绝执行。在拒绝执行的情况下，中央机关应迅速通知申请者，并说明拒绝的理由。”坚持绝对豁免主义是中国主权范围内的事项，不受任何国家的干涉。因此，如果原告通过外交途径送达，中国可以接受送达会损害其司法主权为由进行拒绝，并根据《海牙送达公约》的规定说明理由，声明我国的政策立场。 在本案中，尽管原告诉称的COVID-2019造成的损害结果可能发生在美国境内，但原告所主张的中国政府有关疫情防控的相关行为全部发生在美国领土之外，因此不属于FSIA规定的人身伤害和财产损害豁免例外的范畴。截至目前，美国官方并没有关于支持管辖权可以延伸到外国国家的跨国行为的明确规定。一、案情后续
此外，继佛罗里达一案后，持有美国佛罗里达州和华盛顿特区律师执照的Larry Klayman联合位于美国得克萨斯州麦金尼市的摄影工作室Buzz Photos以及地处美国华盛顿特区的公司Freedom Watch于2020年3月17日也向联邦地区德克萨斯北区法院提起集体诉讼。Larry Klayman等人在诉状中虚构事实，指控中国违反《关于禁止发展、生产和储存细菌（生物）及毒素武器和销毁此种武器的公约》，制造和释放冠状病毒COVID-2019作为生物武器，对美国造成人身伤亡以及严重的经济损失，并提出了超过20万亿美元的索赔请求。
新冠疫情发生以来，因特朗普总统将新型冠状病毒称为“中国病毒”而引发的争论仍未休止，愈来愈多美国国会议员呼吁对中国政府掩盖疫情导致全球大流行的行为进行追究。来自佛罗里达州的共和党参议员马克·鲁比奥（Sen. Marco Rubio, R-FL）3 月19日在推特上称，美国在解决当前的问题后会追究中国的责任。共和党联邦参议员乔什·霍利（Sen. Josh Hawley, R-MO）也同样指责中国给世界带来祸害，要求中国政府为各国支付赔偿。美国某些政客处心积虑地试图将新冠病毒同中国相联系，不断对中国进行污名化，以图转移美国民众的不满情绪，而这些不负责任的话语将严重损害中国的国家形象。在上述背景下，本文将对美国公民起诉中国案作进一步的探讨，以免美国无端抹黑中国的种种做法误导国际公众的认知。
二、中国政府对国家主权豁免的立场
一国有权决定本国实行何种豁免制度，这是国家司法主权不可分割的内容，也是国家外交事务的重要组成部分。实践中，每个国家均有权按照本国国情和外交政策，采用符合本国利益的国家豁免制度。关于国家豁免的国际法原理这一问题，在上篇文章中已经有所涉及。https://mp.weixin.qq.com/s/iUKPt_0tfj4mBCwgUyJzzA
自新中国成立以来，我国政府一直坚持绝对豁免的立场和政策，即一国国家、政府及其财产在外国法院享有绝对豁免，包括绝对的管辖豁免和执行豁免。在我国外交实践中，我国不管辖以外国国家为被告或针对外国国家财产的案件，也不接受外国法院管辖以我国国家为被告或针对我国国家财产的案件。
2004年《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（下文简称“《公约》”）在规定尊重外国国家主权豁免这一基本原则的基础上，列举了豁免例外的几种情形，我国参与起草了该公约，并于2005年予以签署。此外，我国于1980年加入的1969年《国际油污损害民事责任公约》第11条规定，缔约国就油污损害赔偿案件放弃在油污损害所在缔约国法院的管辖豁免；1996年我国批准的1982年《联合国海洋法公约》第32、95、96条规定了军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的豁免权。对这些采取限制豁免立场的国际公约的签署，有理由认为中国在坚持绝对豁免主义的立场上有所松动。
但在刚果金一案中，我国对香港法院审理该案所提供的意见仍然体现了绝对豁免的立场。全国人大常委会于2011年8月26日就《香港特区基本法》第13条第1款和第19条作出解释，国家豁免属于外交事务，决定国家豁免规则或政策是中央政府的权力，香港特别行政区须遵循国家统一的国家豁免规则或政策。故香港特区终审法院于2011年9月8日就刚果金案遵循全国人大常委会释法,作出最终判决,认为香港特区法院对刚果金案并无司法管辖权。此外，我国至今尚未批准《公约》，且《公约》也尚未生效；同时我国国内法中，尚没有一部关于国家豁免的专门立法。因此, 当前仍无法仅就我国所接受的零散的带有限制豁免立场的公约的规定，而得出我国在此问题上已完全转向限制豁免主义立场的结论。
从外交实践来看，我国不受理以外国国家为被告或针对外国国家财产的案件；但中国及其国有企业、国有财产却经常在其他采取限制豁免立场的国家被诉，在被诉时我国很难以绝对豁免的主张获得该国法院的支持，因为是否赋予外国国家或外国财产以豁免权，是由该国自身决定的。站在这一角度，我国坚持绝对豁免立场似乎更有利于维护外国国家的利益，却缺乏约束他国的具体手段，而采取限制豁免的立场则可以获得制约他国的工具。但从战疫的实践来看，限制豁免的立场也会导致外国国家或个人频繁的法律战骚扰。由于各国采取国家豁免的立场和标准不一，实践中的具体判断也存在偏差，我国将要耗费大量的时间、人力、资源以应对大量不必要的讼累。从目前看来，坚持绝对豁免的立场似乎仍有必要，而中国是否要转向限制豁免的立场以及何时批准公约，更多是一个时机问题，需要等待官方对此问题作出进一步的申明。
三、美国法院对中国的管辖权并不成立
近几十年来，随着经济全球化的深入发展，国家作为平等的民事主体与外国公民或法人发生跨国经济往来的情形日益增多，纠纷也相应增加。包括美国在内，许多国家为保护其在国际经济交往中的国家利益及本国公民和法人的合法权益，均在国内立法中表明限制豁免的立场，规定在商业活动、商业资产或侵权行为等争议中外国国家不再享有豁免。
在本案中，原告正是基于美国所采取的限制豁免主义立场，援引美国《外国主权豁免法案》（Foreign Sovereign Immunities Act,下文简称FSIA）中规定的豁免例外，主张法院对中国享有管辖权。但是，即使在美国国内法的框架下，中国政府的防控行为亦不符合FSIA规定的豁免例外的适用情形，具体分析如下：
（一）人身伤害和财产损害例外
FSIA第1605节第1条第5款规定：“针对外国国家或其官员、雇员在其职权或雇佣范围内的侵权行为或不作为造成的在美国境内的人身伤害或死亡、财产损失或丧失的金钱赔偿；” 外国国家在美国联邦法院或州法院都不享有管辖豁免。
该规定在《公约》中也有所体现，《公约》第3部分第12条规定：“除有关国家间另有协议外，国家在对主张由可归因于该国的作为或不作为引起的死亡或人身伤害、或有形财产的损害或灭失要求金钱赔偿的诉讼中，如果该作为或不作为全部或部分发生在法院地国领土内，而且作为或不作为的行为人在作为或不作为发生时处于法院地国领土内，则不得向另一国家原应管辖的法院援引管辖豁免。”
《公约》明确规定造成人身伤害或财产损害的作为或不作为必须全部或部分发生在法院地国领土内。美国FSIA的相关规定从条文上看，似乎只要求人身伤害或财产损害的结果发生在美国境内即可。但对于相关条款的解释并不明确，而美国法院的实践倾向于更严格的要求——“全部侵权”规则，即侵权行为或不作为和伤害或损害结果都必须发生在美国境内.尽管在Letelier v. Republic of Chile一案中，美国地方法院只要求损害结果发生在美国境内即可，但这是迄今为止唯一一起持这种观点的案例，且已经被巡回上诉法院驳回。在Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping（1989）一案中，最高法院即采用了“全部侵权”规则，支持了阿根廷的豁免权。
在本案中，尽管原告诉称的COVID-2019造成的损害结果可能发生在美国境内，但原告所主张的中国政府有关疫情防控的相关行为全部发生在美国领土之外，因此不属于FSIA规定的人身伤害和财产损害豁免例外的范畴。截至目前，美国官方并没有关于支持管辖权可以延伸到外国国家的跨国行为的明确规定。
（二）自由裁量例外
FSIA第1605节第1条第5款规定了不适用于人身伤害和财产损害例外的两种情形，其中第一种情形规定，如果诉讼请求的提出是基于被诉外国国家行使、履行或未能行使、履行自由裁量权，不论该自由裁量权是否被滥用，不适用本款规定的豁免例外的情形。也即适用人身伤害或财产损害豁免例外的前提是，原告所主张的侵权行为必须是非自由裁量行为。
根据美国《联邦侵权索赔法案》（Federal Tort Claims Act,下文简称FTCA）的相关规定，自由裁量的职能在于为政策判断和决策留出一定空间，旨在防止司法部门通过侵权行为的诉讼对基于社会、经济和政治政策的立法和行政决定进行“事后猜测”。在对FTCA进行分析的基础上，自由裁量行为的判断应当采取“两步走”策略：首先，法院必须考虑所涉行为是否涉及行为方的选择问题，因为“除非涉及判断或选择因素，否则行为不能自由裁量”；其次，假设行为涉及判断因素，法院必须确定该判断是否属于自由裁量例外旨在保护的对象。当联邦法规、条例或政策明确规定相关人员应遵循的行动方针时，不属于自由裁量行为，因为相关行为人除了遵守指令外没有别的选择。因此，自由裁量例外的目的在于“保护基于公共政策考虑的政府行为和决定”，如果案件中的行为涉及政策判断的行使，则政府免于承担责任。
在针对外国国家的案件中，美国法院遵循同样的推理方法，通常会通过询问是否存在基于社会、经济或政治政策的行为选择来确定一项行为是否属于自由裁量。本案中，中国政府所采取的相关防控措施主要是基于公共政策的考虑，且与当地的社会、经济和文化密切相关，应当属于自由裁量行为的范畴。因此，即使美国法院仅凭对FSIA条文的解读，认为只要COVID-2019造成的损害发生在美国境内，即构成FSIA规定的人身伤亡和财产损害例外，但由于相关行为具有自由裁量职能，因而并不适用该例外规定。
基于以上分析，无论是根据国际法关于国家豁免的一般原理，以及中国政府对国家豁免的相关立场还是美国国内法关于豁免例外的规定，中国政府在本案中均享有豁免权，美国联邦法院或州法院都不能对中国进行管辖。且基于之前分析中提到的豁免推定原则 ，中国政府无须特别出庭回应该律所提起的无理诉讼。
四、中国政府对本案的应对之策
佛罗里达州南部地区法院发布的关于安排第一次庭前会议的命令中提到，原告应当在计划和安排会议之前至少14天内，向所有被告提供送达和送回送达服务。如果被告在该日期之前仍未被送达，则原告必须在联合计划和进度报告中详细说明未能送达的原因。如果原告未能提供充分解释，则该被告将从被告名单中移除，而无需另行通知。因此，根据原告所采取的具体送达方式，中国政府可以采取如下应对策略：
FSIA第1608节第1条规定了在美国联邦法院或州法院向外国国家或其政治分支机构送达诉讼文书的方式。首先，应当根据原告与外国国家或其政治分支机构关于送达的特殊安排进行送达；若无特殊安排，依据可适用的关于司法文书送达的国际公约送达。中美两国之间并没有专门的送达协议，但两国均加入了《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书公约》（以下简称“《海牙送达公约》”），因此，中美之间应当依照《海牙送达公约》规定的程序互送司法文书。
首先，中国在加入和批准《海牙送达公约》时，即根据公约第10条第（a）项的规定向海牙国际私法会议提出保留，反对通过邮寄途径送达。我国《民事诉讼法》第277条第2款规定：“除前款规定的情况外，未经中华人民共和国主管机关准许，任何外国机关或者个人不得在中华人民共和国领域内送达文书、调查取证。”由此，在未征得我国主管机关特别许可的情况下，如果本案原告通过邮寄方式向中国政府送达传票，该送达行为无效，中方无须理会原告的无理要求。
其次，根据《海牙送达公约》第13条的规定，“如果送达请求书符合本公约的规定，则文书发往国只在其认为执行请求将损害其主权或安全时才可拒绝执行。在拒绝执行的情况下，中央机关应迅速通知申请者，并说明拒绝的理由。”坚持绝对豁免主义是中国主权范围内的事项，不受任何国家的干涉。因此，如果原告通过外交途径送达，中国可以接受送达会损害其司法主权为由进行拒绝，并根据《海牙送达公约》的规定说明理由，声明我国的政策立场。
新冠疫情发展至今，美国自身在政治、医疗等多方面存在的痼疾已经暴露出来，例如，俄亥俄州立大学公共卫生学院院长Amy Lauren Fairchild在其发表的文章《Science Can’t Save Us From Coronavirus Panic But Trump’s Information Crackdown Can Certainly Make Things Worse》中指出特朗普政府在此次应对2019新冠疫情中，不仅仅出现了沟通失误，还包括打压沟通，以及协同破坏美国公共卫生机构的举措。
美国的一些政客却刻意回避自身问题，将矛头对准中国，蛮横地以“武汉肺炎”、“中国病毒”称呼当前疫情，煽动群众对中国进行污名化，使得美国的小律所为博人眼球，创造自身流量而“制造”是非。这种不道德、不负责的言行不仅无益于本国疫情防控工作的开展，也严重破坏了国际社会应对疫情挑战、维护地区和全球公共卫生安全的合作，更不利于中美关系的健康发展。疫情仍在肆虐，我们在防控新冠病毒的同时，更需要重视研究和利用国际法，积极维护国家的形象和利益。
注：本文只是作者基于近期发生的国际时事，就其中涉及到的相关国际法问题所作的一些梳理和学习，如有论述不严谨和错误之处，还请在本公众号后台进行留言或者写出文章一同商榷。再次谢谢大家的阅读！
[作者简介]华东政法大学国际法专业硕士研究生。
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