陈志君：新时代“枫桥式”人民法庭参与基层社会治理的基本模式｜中国应用法学·法学专论

《中国应用法学》是最高人民法院主管，中国应用法学研究所主办的国家级学术期刊，在2021年正式入选CSSCI来源期刊扩展版目录，成为自2017年以来新创办法学期刊中唯一当选的刊物。

陈志君

浙江省宁波市中级人民法院党组书记、院长。

 编者按 法学专论

为进一步促进法学理论研究成果向实践智慧的转化，本刊专设“法学专论”栏目，融汇专家学者有关应用法学最新发展的鸿文大作，在理论研究与司法实践之间搭建融会贯通的桥梁。本栏目秉持“以文会友，依法结缘”的宗旨，诚邀海内外司法同仁与专家学者为中国应用法学的发展集思广益、贡献力量。本期特此编发由宁波市中级人民法院党组书记、院长陈志君撰写的《通过法律的治理：新时代“枫桥式”人民法庭参与基层社会治理的基本模式》一文，该文论述了人民法庭参与基层社会治理的逻辑起点，论证了新时代“枫桥式”人民法庭参与基层社会治理要把握广度、效度、温度、限度四大维度，提出了人民法庭参与基层社会治理的三大途径，以期为推动新时代人民法庭现代化建设提供借鉴。

通过法律的治理：新时代“枫桥式”人民法庭参与基层社会治理的基本模式

文｜陈志君 

（本文刊载于《中国应用法学》2022年第5期）

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内容提要： 通过法律的治理是我国社会治理的重要命题。“枫桥经验”已经成为中国基层治理的典范，人民法庭是推进基层社会治理体系和治理能力现代化过程中的参与者、实践者、保障者，在新时代，要聚焦打造“枫桥式”人民法庭。人民法庭是人民法院参与基层社会治理、提供司法服务的前沿阵地，其参与基层社会治理是回应社会转型的客观需要、是国家权力下沉的现实选择、是有效处理人民内部矛盾的必然要求。新时代“枫桥式”人民法庭参与基层社会治理要把握广度、效度、温度、限度四大维度，要通过助力健全基层社会治理体系、加强源头预防化解矛盾纠纷、努力推动基层法治社会建设三大途径参与基层社会治理。

关键词：法律  人民法庭  基层社会治理  枫桥经验

文 章 目 录

引言

一、人民法庭参与基层社会治理的逻辑起点

二、人民法庭参与基层社会治理的四大维度

三、人民法庭参与基层社会治理的具体路径

结语

00引  言

习近平总书记强调，全面推进依法治国，推进国家治理体系和国家治理能力现代化，工作的基础在基层；要不断夯实基层基础，加强基层党的领导，引导群众积极参与，带动群众知法、尊法、守法。《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中强调要“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。法治是治国理政的重要方式，是推进基层社会治理的主要方法，是推动基层社会自治、德治的重要保障。人民法院作为审判机关，在维护宪法法律权威、化解社会矛盾纠纷、保护人民群众合法权益、实现社会的公平正义等方面都发挥着重要作用。人民法庭作为基层人民法院的派出机构，是人民法院参与基层社会治理、提供司法服务的前沿阵地，是司法权在基层社会的触角，是国家治理体系和治理能力现代化的试验田，因此，要以新时代“枫桥式”人民法庭为支点，充分延伸和发挥司法职能，在源头预防化解矛盾、服务基层群众、参与社会治理等方面积极作为，推动新时代人民法庭工作高质量发展，促进基层治理体系和治理能力现代化。

01人民法庭参与基层社会治理的逻辑起点

“治理（governance）”的基本含义是在一个概定的范围内运用权威维持秩序，以增进公众的利益。“统治”和“治理”是近义词，两者的区别主要是，统治的主体是公权力机构，其权威来自于权力，而治理的主体比较广泛，既包括公权力机构，也包括民间社会组织，甚至包括私人，治理的主体处于平等地位，治理的权威来源比较广泛，有权力、习俗、个人魅力等。治理的最终目标是实现“善治（good governance）”,即“使公共利益最大化的管理”。党的十八届三中全会明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一。“基础不牢，地动山摇”，国家治理的重点在基层，难点也在基层，基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。在现代社会，法治不仅是治理国家的重要方式，而且是治理基层社会的主要方式。司法是法治的重要组成部分，法院作为司法机关，在社会治理中的角色越来越重要，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会利益、实施权力制约、规制社会政策、维护良好社会秩序等。司法对于基层社会治理制度、机制的形成和不断完善，提高其规范化、法治化的水平，都具有重要作用。在我国，人民法院作为国家政权机关、审判机关，不是基层社会治理的局外人，而是积极参与者，要充分发挥职能作用，增强审判、服务、保障的能力和水平，自觉把自身融入基层社会治理之中。

（一）人民法庭参与基层社会治理是回应社会转型的客观需要

“社会转型”是一个发展社会学术语，通常是指社会结构、组织形态、制度机制、价值观念、社会心理、生活方式等从传统型向现代型的转变，即从农业社会、乡村社会、封闭、半封闭社会转向工业社会、城镇社会、开放社会的过程。从现代化理论来看，社会转型就是社会从传统走向现代化的过程。社会转型是一场深刻的社会变革过程，会对社会的方方面面都产生重大影响。在社会转型期，由于新的社会结构、组织形态、制度机制、价值观念等尚在形成阶段，因此，转型中的社会处于不成熟的、不确定的、不均衡的、不稳定的状态。我国社会的转型肇始于鸦片战争以后，并一直持续到今天。进入21世纪以后，我国面临的国际、国内形势又发生了深刻变化，从国际上看，我们面临着百年未有之大变局，从国内看，我们正处于实现中华民族伟大复兴的中国梦的重大关口，我国发展面临着重大机遇和挑战。因此，转型社会是中国法治建设的现实背景。

中国传统社会是一个农业社会、“乡土社会”，“乡土社会”是一个“熟人社会”，血缘关系社会，差序格局的社会，封闭的、不流动的社会，乡民们“生于斯、长于斯、死于斯”。与现代社会秩序维护主要靠法律不同，乡土社会秩序的维持主要靠道德、习俗、习惯等，“在乡土社会中，法律是无从发生的” 。“皇权不下乡”，乡民们解决矛盾纠纷的主要方式是靠家族中的权威人士、乡贤调解或者自行和解，国家权力机关很少介入，解决社会矛盾纠纷的主要依据不是国家颁布的法律，而是习惯、习俗、道德、乡规民约、族规、人情等。“在乡土社会的语境里，正义观念并不像一般西方思想家对正义理性的界定，它是一种以人情为基础，以伦理为本位的正义观。” 乡民们的正义观是一种实质正义观、感官正义观，这与现代法治社会提倡的形式正义观、程序正义观、法理正义观是不同的，而且，对法官道德品质、沟通、共情能力的要求高于对司法职业技能的要求。而现代社会是一个“陌生人社会”、“契约社会”、开放的社会，社会秩序的维护和矛盾纠纷的解决主要靠法律，法治是现代社会治理的基本方式。我国社会正处于转型期，乡土社会还没有完全消失，加之我国区域经济社会发展不平衡，所以，乡土社会的“民间法”和现代社会的“国家法”将长期共存、区域间法治现代化程度不均衡的状态也会长期存在。人民法庭拥有靠近群众、熟悉当地社情民意、就地化解矛盾纠纷等独特优势，应充分发挥自身优势，积极服务基层社会治理，推动现代文明和乡土传统融合发展。

（二）人民法庭参与基层社会治理是国家权力下沉的现实选择

在传统中国社会，乡村处于相对自治的状态，“皇权不下县，县下皆自治”，士绅阶层享有广泛的非正式的治理基层社会的权力，国家在乡村保留着征税、征兵等权力。中华人民共和国成立以后，单位、人民公社成为基层社会治理的主体，分别作为国家权力在城镇、乡村的代理人覆盖到整个社会，并进行社会管控、资源分配、组织生产等。在改革开放以后，单位体制出现松懈并逐渐瓦解，人民公社解体，个人和社会逐渐从具有人身依附的、封闭的组织结构中脱离出来，“陌生人”社会逐渐形成。这一过程中，基层社会从国家权力高度集中之地成为国家权力的孱弱之地，这使得基层政权治理能力严重弱化。我国乡村治理的基础是村民自治，但是在村民自治发展不完善时，村民自治容易沦为“村干部自治”，进而在乡村引发很多消极、腐败现象。因此，国家权力回归、下沉基层社会是必然的。党的十九大报告提出乡村振兴战略，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。在我国城镇化推进过程中，原有的基层社会治理格局被打破，社会秩序处于不稳定状态，而基层社会人口流动频繁，权利意识增强，价值观、利益诉求多元化，矛盾纠纷的类型也愈发多样和复杂，通过风俗习惯、道德、乡规民约等非正式的社会规范越来越难以有效化解。在现代社会，法治是主要的基层治理方式，而自治、德治均要在法治的框架下进行。“必须通过建设服务型政府、建构双向权力运行制度以及激活乡村内生性活力等方式促进国家权力与乡土社会内生性权力的良性互动。” 人民法庭是国家审判权力的“触角”和“末梢神经”，人民法庭通过行使以审判为核心的职权——“送法下乡”，为基层群众提供司法产品——公共产品，重塑和维护基层社会秩序，增强基层群众的法治意识，宣示国家权力。有一种观点认为，人民法庭相当于微型的人民法院，在经济发达、交通便利的地方没有必要设立人民法庭。其实，一个区（县、市）如果只有一个人民法院而没有人民法庭，没有参加诉讼的基层人民群众是不能近距离地感受国家司法权的运作的，难免有“山高皇帝远”的感觉，而人民法庭的设立则可为基层人民群众提供更多接触、感受司法权运作的机会，缓解或者消除对国家权力的疏离感，增强国家权力的影响力。人民法庭建设是基层政权建设的重要组成部分，当然，人民法庭的设立数量也不是越多越好，要按需设立，统筹安排，优化地理布局。

（三）人民法庭参与基层社会治理是有效处理人民内部矛盾的必然要求

在社会急剧转型期，利益发生分化，利益格局发生重大调整，而利益表达出现多元化趋势，群众权利意识日益增强，社会矛盾纠纷逐渐增多，新旧交织，对抗性、破坏性增强，容易引发群体性事件和信访、上访事件。如果社会矛盾纠纷得不到有效管控、化解，将严重影响基层社会的稳定，甚至引发刑事案件。而在工业化、城市化、信息网络化进程中，基层社会矛盾纠纷出现新的类型，如土地承包经营权纠纷、劳资纠纷、物业纠纷、医疗纠纷、网络消费纠纷、知识产权纠纷等，这些纠纷调处的难度大、专业性强，基层调解组织往往力不从心。在基层社会中发生的矛盾纠纷绝大部分属于人民内部矛盾，而人民内部矛盾需要以更加和谐、更加专业的方式解决，在调处民商事纠纷方面，人民法庭具有专业性、权威性。2019年，习近平总书记在中央政法工作会议上明确提出要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。2021年，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》中强调“要推动更多的法治力量向引导和疏导端发力，加强矛盾纠纷的源头预防”。司法具有权利救济、定分止争、制约公权、解决纠纷等功能，人民法庭不仅行使司法权，也直接面向基层人民群众，是连接国家权力和公民权利的纽带，一方面，充分发挥法官法律专业方面的优势，加强对人民调解工作的指导，支持当地、调解组织和社会力量在法治轨道上参与基层治理，合力将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态；另一方面，直接调处矛盾纠纷，保护人民群众的合法权益，能够使人民群众直接感受到公平正义就在身边。

进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这对司法提出了新的要求。推动司法高质量发展，满足人民群众日益增长的司法需求，不断提升人民群众的司法获得感和满意度，是建设新时代“枫桥式”人民法庭的主要目标。“枫桥式”人民法庭是切实发挥人民法庭在推进诉源治理、方便人民群众诉讼、就地化解基层矛盾、维护基层社会和谐稳定、提升基层治理法治化水平的法庭模式，是“枫桥经验”——就地化解矛盾纠纷在人民法庭建设中的应用。“枫桥式”人民法庭也吸取了“马锡五审判方式”——方便群众诉讼的有益经验。无论是就地化解矛盾纠纷还是方便群众诉讼，都旨在打造亲民式、可接近的司法，努力争取群众的认可。事实上，只有群众广泛认可的司法，才有权威和力量，其所建构的法律规则才会被遵守。

02人民法庭参与基层社会治理的四大维度

一般认为，司法权具有中立性、被动性、交涉性、程序性、普遍性、终局性等特性。在学者们看来，司法权的功能是多元的。周永坤教授认为，司法具有立法、行政所不具有的功能，即维护社会秩序、最低限度的社会公正、保障权利；维护法律权威；控制权力。而丰霏教授认为，司法权的首要功能是“具化行为参照系”，即“在个案中为当事人确立有关公正的行为参照系，并通过个人向社会公众提供行为参照框架”。人民法庭是人民法院的派出机关，也是基层政权的组成部分，与其他基层政权相比，其最大的优势是审判，人民法庭要立足法定职责，依法有序参与社会治理，主动融入党委领导的基层治理体系，积极服务于基层社会治理，不缺位，不越位，充分延展司法职能，注重发挥司法实效，体现司法的温度，把握司法的限度。

（一）人民法庭参与基层社会治理的广度

人民法庭是国家权力下沉的重要载体，是人民法院“送法下乡”的主要工具，为加强国家权力对基层社会的辐射力，充分发挥司法在基层社会的功能，必须拓展人民法庭参与基层社会的广度，积极满足基层人民群众对司法的需求。

随着社会经济的发展和人民群众法治意识的提高，案多人少的矛盾凸显出来，这一矛盾在人民法庭尤其突出，人民法庭的法官忙于办案，处于超负荷运转的状态，无暇顾及基层社会矛盾纠纷的预防、化解工作。有的法官不熟悉社情民意，做群众工作的经验不足，导致所作出的某些裁判的社会效果不佳，不能为当事人所接受，进而引发信访、上访。有些人民法庭审判资源不足，几名法官办理几万甚至十几万辖区人口产生的案件；有些人民法院设置在偏远的、经济不发达的乡镇，很少有法院工作人员愿意到此类法庭安心工作，这都无法满足基层治理的需要。即使人民法庭的法官参与基层社会治理工作，参与程度也较为有限，参与方式较为单一。可见，人民法庭在一定时期是游离于基层社会治理体系之外的。因此，需要在配足、配强人民法院司法资源的同时，拓展人民法庭参与基层社会治理的广度，不能只满足于“坐堂审案”。

当前，中国的社会控制机制正在经历由政权、道德为主向法律为主的转变过程，这一过程，也正是法治生长和发育的过程。在现代国家，法院在社会治理中的角色越来越重要，规则之治成为治理社会的最主要方式，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、规制社会政策。司法对于社会治理体系的形成和不断完善，提高其制度化、规范化、法治化水平，都具有重要的促进和监督、制约作用。“在中国语境下，人民强调要立足国家治理和社会发展的需要，努力在服务大局的理念下圆满履行司法职能，体现的都是司法的积极作为、‘有为才有位’的含义……只要立足于司法职能的实现，皆为积极司法。” 人民法庭不是基层社会治理的局外人，而是积极参与者，要立足于司法职能的实现，积极司法，推动健全基层社会治理体系，创新一站式多元解纷机制，加强基层法治宣传，完善审理规则，充分发挥司法的规范、引导、调节、教育功能，增强服务大局、服务经济、社会发展的能力，自觉把自身融入社会治理之中。

（二）人民法庭参与基层社会治理的效度

人民法庭参与基层社会治理要以问题为导向，以有效性为原则，定向施策，精准服务，防止无序和盲目。新时代“枫桥经验”的工作重心已从维稳转向注重改善民生和保护权益，工作方法已从思想教育、道德训示转向强调规则意识和法治观念，工作依据已从政策转向法律。因此，建设“枫桥式”人民法庭，要以公正和效率为主题，要以实现司法公正、提高司法效率为工作标准和基本目标。在实现司法公正方面，要树立权利本位的理念，切实维护基层人民群众的合法权益；要树立程序公正的理念，不断增强司法工作的透明度，加大司法公开的力度，自觉接受群众监督，提升司法公信力；在审判中，要自觉考量社会道德和主流民意，以最能反映广大人民群众普遍民意的理由回应社会关切，作出公正的、有说服力的裁判，体现社会主义核心价值观，实现裁判法律效果和社会效果的统一；借助各类调解资源化解纠纷，始终坚持调解自愿、合法原则，使用柔性解纷方式减少当事人的对抗情绪，努力做到案结事了人和。在提高司法效率方面，合理配置基层司法资源，降低诉讼成本，提高诉讼效率；坚持就地立案、就地审理、巡回审判、简易纠纷速裁等便民利民诉讼制度，健全人民法庭“立审执一体化”办案机制，减轻群众的经济负担，使群众得到更加周到的司法服务；利用信息化手段，推广智慧诉讼服务应用，“让数据多跑路，群众少跑腿”；推动审判领域“当事人一件事”集成改革，聚焦“诉的合并”，努力以最少的案件解决“一起纠纷”，以最少的程序解决“一个案件”。

（三）人民法庭参与基层社会治理的温度

“坚持以人民为中心”，不仅是习近平法治思想的价值追求，而且是人民司法的根本宗旨。马克思曾提出过一个经典的命题：“法典就是人民自由的圣经。”在马克思看来，在任何时期都是“利益占了法的上风”。而且，为了使法律成为符合规律的真正的法律，第一，它应当是人民意志的自觉表现；第二，它应当由人民根据自己的意志来创立。也就是说，法律必须体现人民性，司法也不例外，“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”始终是人民司法的根本目的。“全心全意为人民服务”是中国共产党的根本宗旨，也是“马锡五审判方式”的出发点和落脚点。马锡五同志经常深入农村，携卷办案、就地办案，注重调查研究，方便群众诉讼，在审判中，要求人民群众参加陪审，注重吸纳群众意见，用个案教育群众，优先用调解的方式结案，实质性地化解矛盾纠纷，其用自己的实际行动践行中国共产党的群众路线。“马锡五审判方式”与“枫桥式”人民法庭精神相通，理念相同，都体现了司法的人民性和人民司法应有的温度。所谓司法的温度，是司法要尊重人性、体恤人情、体现关怀，将国法、天理、人情融为一体。“法律必须被信仰，否则形同虚设”，任何信仰产生的前提是对某种基本价值观念的认可和信任，是对一种合法权力的认同。人民法庭要在基层人民群众中建立威信、取得信任，进而在基层社会治理中充分发挥作用，必须体现司法的温度，努力打造“亲民法庭”，具体表现在：一是要尊重人民主体地位，让人民群众依法有序地参与司法，参与矛盾纠纷的预防调处；二是要熟悉社情民意，了解人民群众对人民法庭工作的新要求、新期待，充分尊重当地道德、风俗、习惯、村规民约，将社会主义核心价值观有效融入司法的全过程，更好发挥其引领作用；三是健全民意沟通机制，使用基层人民群众听得懂的语言和便于接受的方式引导民意，让裁判结果更容易被人民群众所接受；四是要提升做群众工作的本领，多换位思考，急群众之所急，想群众之所想，实实在在为群众办好事、解难题；五是要进一步改进工作作风，带着感情去做群众工作，把感情体现在待人接物和言行举止上，体现司法的各个环节，使司法权的行使过程成为爱民、亲民、护民的具体实践。

（四）人民法庭参与基层社会治理的限度

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”在基层社会治理体系中，党委领导是根本，完善政府负责是前提……搞好法治保障是条件。人民法庭在参与基层社会治理的过程中，需要积极争取当地党委政府的支持，配合、协助党委政府完善基层社会治理。“党委发挥政治引领作用，统筹政府、社会、民众三大主体形成合力，依靠法院、检察院、派出所、仲裁等法治机构以及法官、律师、仲裁员等法治队伍作为‘枫桥经验’法治化的中坚力量。” 

矛盾纠纷化解机制是基层社会治理体系的重要组成部分，而解决纠纷是司法的重要功能，“近年来，人民法院受理案件数量处于高位运行状态，2020年全国法院受理案件超过3000万件，其中民事案件占比达55%，法官年人均办案数量达到225件，部分法院审判工作压力大。” 我国人口基数大，产生的矛盾纠纷多，如果所有的矛盾纠纷都要通过诉讼来化解，法院将不堪重负，也无法做到全部妥善调处。因此，要推动诉源治理，从源头上遏制矛盾纠纷的增量。2021年2月，中央全面深化改革委员会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多的法治力量向引导和疏导端发力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。随后，最高人民法院出台《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，要求人民法院“主动融入党委领导下的诉源治理工作，发挥专业优势，为非诉讼方式解决纠纷提供司法保障”。多元解纷机制是多元主体（国家机关、人民团体、群众自治性组织、企事业单位、行业协会和其他社会组织等）通过多种方式（人民调解、仲裁、行政调解、复议、诉讼等）解决矛盾纠纷的机制，包括诉讼机制和非诉讼机制。诉源治理是矛盾纠纷前端预防化解性法律机制，而多元解纷机制是矛盾纠纷化解性法律机制，要将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防，前端化解，这样才能从根本上减少诉讼增量。人民法院在多元化纠纷解决机制中需要扮演什么角色？从近年来的发展情况来看，大致经历了法院主导、司法行政机关主导、法院参与三个阶段，法院的角色定位已经从主导者转变为参与者。在法院主导的多元化解纷机制中，法院需要投入成本来推动各种纠纷化解措施的运行，在这些措施不能自主且良好运行前，法院需要不断地推动和维持，这不仅没有给法院的审判工作减压，反而使法院负担起更多的工作任务，这与多元化纠纷解决机制建立的初衷背道而驰。而且，过于强调法院自身化解矛盾纠纷的意愿，忽视了对其他参与主体积极性的调动。在司法行政机关主导的公共法律服务体系 中，法院实际成为诉源治理的“先头兵”，案多人少的矛盾依然存在。在基层社会治理体系中，矛盾纠纷化解模式应当从“诉讼中心主义”转向“诉讼与非诉并行主义”，法院的角色应当是“适度的积极参与者”和“断后的终结者”，而非“全能者”。

03人民法庭参与基层社会治理的具体路径

党的十九大报告指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，法治是基层社会治理的保障，法院是高度专业化的司法机关，人民法庭处于司法服务人民群众、维护社会公平正义的第一线，要不断提高建设水平和司法能力，推动内涵式、高质量发展，真正发挥基层司法引领、示范、保障、服务功能，为基层社会治理贡献法治力量。

（一）助力健全基层社会治理体系

基层社会治理不能依靠党委政府单打独斗，而是要汇聚全社会的力量，党委政府（包括司法机关）、群众自治性组织、其他社会组织、居民个人都是治理的主体，这四大主体协同联动、高效运行才能实现基层的有效治理。基层社会治理体系是基层党委统一领导，政府、基层司法机关依法履行职权，群众自治性组织、其他社会组织积极协同，居民积极参与的法治、德治、自治相结合的有机体系。人民法庭要积极融入党委领导的基层社会治理体系，推动健全基层社会治理体系。具体而言：

一是要充分利用辖区党组织的优势，与基层党组织广泛开展联建共建，推动基层党建创新与基层治理创新相结合，强化党建引领基层治理作用，同时，利用基层党委总揽全局、协调各方的优势，压实多元治理主体的职责。二是加强与基层党组织、政法单位、自治组织、调解组织的对接，建立健全联动会商、联调共治机制，不断增强矛盾纠纷化解合力，真正形成“有事共协商、难题共探讨、信息共交流、风险共承担、成果共享受”的基层社会治理“利益共同体” ，推动建立矛盾纠纷防控机制、排查调处考核机制、应急处置机制等社会矛盾综合治理机制，利用好“万人成诉率”考核指挥棒的作用，推动党委政府将该指标纳入综治、基层自治组织的年度考核中，助力打造“无讼社区”“无讼村”，使“矛盾不出社区”“矛盾不出村”有“制”可依。三是建立完善矛盾纠纷多元化解机制，发挥人民调解、驻庭调解、行政调解、专业调解力量的作用，加强与仲裁、公证机构对接，发挥社会各方力量协同参与纠纷解决。四是共同打造基层治理平台，利用数字化手段助推“基层智治”。2019年，浙江打造县级矛盾纠纷调处化解中心，将场地设施、人员岗位和相关行政资源、司法资源、社会资源集中在一个地方，为群众提供全覆盖、全领域、全过程的解纷服务，该中心已成为矛盾纠纷化解的前沿阵地，要推动诉讼服务中心、人民法庭与矛调中心深度融合、高效协同，充分发挥人民法庭的指导、引领、推动和保障作用，助推矛调中心完善运行机制。加强“共享法庭” 与矛调中心和网格制度融合，不断延伸司法服务的触角。发挥整合社会治理资源的作用，全面整合矛调系统、人民调解大数据平台、在线矛盾纠纷多元化解平台、审判管理系统，打造开放共享的基层治理服务平台，对矛盾纠纷的处理进行可视化管理，对处于萌芽状态的矛盾纠纷及时发现、预警，同时为矛盾纠纷化解工作考核、办案、查人找物等提供大数据支撑。五是将更多的司法资源下沉到人民法庭，认真研究解决人民法庭在职能发挥、人财物保障等方面面临的困难和问题。加强基层人民法庭人才保障，配足配齐干部，落实新入职人员到人民法庭锻炼，具有人民法庭经历的人员优先晋职、晋升、人员轮岗交流等政策，提升法院干部基层工作能力、做群众工作的能力、横向沟通能力、综合治理能力、解决实际问题的能力。

（二）加强源头预防化解矛盾纠纷

“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，人民法庭的职能要由“办案为主”向“案件审理与参与治理”并重转变，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持法治思维和法治方式，推动矛盾纠纷多元化解机制建设，加强诉讼和非诉讼解纷方式的衔接，加强源头预防化解矛盾，让大量的矛盾纠纷依法及时有效地化解解决，让司法公共产品普惠化，让人民群众获得“接近的正义”“及时的正义”。具体做法如下：

一是注重调解的纠纷化解功能。调解有方便、快捷、灵活、有效、低成本的优势，在化解矛盾、平息纠纷、促进社会和谐等方面能够发挥积极作用，被西方学者誉为“东方经验”“东方之花”。人民法庭身处基层一线，面临的矛盾纠纷大多具有琐事化、生活化、区域化和邻里化等特征，要弘扬传统法律文化中“和为贵”的理念，充分发挥调解的优势，通过动之以情、晓之以理的方式化解矛盾纠纷、修复社会关系，切实防止“小隐患”引发“大祸端”、民事纠纷演变升级为刑事案件。要全面准确适用《中华人民共和国民法典》，妥善处理扶养、抚养、赡养、继承和邻里纠纷，加大对老年人、妇女、儿童等弱势群体和特殊人群的司法关爱力度；妥善审理侵权、合同等基层多发案件，全面加强民生保障。二是完善诉调对接、督促履行机制。广泛吸纳村（居）委会、人民调解员、人民陪审员、“两代表一委员”、乡贤等多元解纷力量，加强委托调解、委派调解的实践应用。做实做优婚姻家庭、相邻关系、劳动争议、交通事故等基层社会易发、多发案件调解前置工作，优化诉调衔接机制，引导当事人以“和解优先、非诉其次、诉讼兜底”递进次序选择矛盾纠纷化解方式。用足用好数字平台，有效整合线上线下解纷力量，形成基层多元解纷网络，在线开展化解、调解、司法确认等工作，实现多元共治、有效治理。探索推行调解分段激励机制，鼓励当场兑现、跟踪履行，从源头上减少强制执行案件。三是提升诉讼服务、巡回审判的辐射引导功能。巩固民事诉讼程序繁简分流改革试点成果，持续优化诉讼规则，探索更加便捷、高效的诉讼服务。深化“社区流动法庭”“渔港法庭”“移动法庭”等特色品牌建设，实现诉讼服务对所有村镇、社区、景区、渔港和交通不便地区全覆盖。加强巡回审判，深入偏远乡村、深入案件发生地、当事人所在地，以就近审理、现场开庭等模式，公开开庭审理案件，以案说法、说理，真正将矛盾纠纷化解在基层，化解在当地。四是加强对人民调解工作的指导，提升调解队伍专业化水平，增强人民调解的权威性。当前，一些调解组织属于非官方组织，权威性不足，一些调解员法律知识缺乏，调解尺度不统一，调解程序也不规范，由于诉讼解决纠纷具有专业性、权威性、强制性的优势，一些群众倾向于“有纠纷找法院”，导致大量矛盾纠纷涌向法院。在半熟人、半陌生人或者陌生人社会，要在法律框架下培育调解组织和调解员的公信力，逐渐推动基层社会矛盾纠纷纳入法治化解决轨道。《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民调解法》均规定了基层人民法院对调解组织进行业务指导的职权，人民法庭要定期对调解员开展法律业务知识和调解技术的培训工作，要建立常态化学习机制，通过召开座谈会、经验交流会、组织庭审观摩等方式开展调解业务学习。五是立足审判职能，加强社会风险研判和预警。主动对案件态势、纠纷成因和社会风险进行调研，对审判执行、涉诉信访中存在的普遍性、趋势性社会问题，通过大数据研究报告、司法白皮书等形式，及时提供给辖区党委政府作为决策参考，如浙江省宁波市鄞州区人民法院研发“智慧审管分析预警系统”，该系统在司法数据分析的基础上，为每个乡镇街道的纠纷诉讼情况进行“精准画像”，并定期通报党委政府和职能部门，推动诉调实时对接、个案实时指导、批量纠纷实时化解。司法建议制度是人民法院主动参与社会治理的重要方式，人民法庭要积极主动开展司法建议工作，积极发挥司法建议对完善公共决策、规范行业监管、加强社会治理等方面的作用，放大办案效果，扩大司法的影响力。

（三）努力推动基层法治社会建设

法治建设重点在基层，难点也在基层，基层社会的法治化建设水平的高低关乎国家法治现代化的进程。要充分发挥人民法庭在基层法治社会建设中的重要作用，增强基层干部群众的法治意识和依法办事能力，为基层社会提供规则之治保障。具体而言：

一是要发挥司法的规范和引领作用，通过开展巡回审判、庭审公开、以案说法等方式，将案件审理的过程变成普法公开课，以个案这样的“毛细血管”向基层、向边缘地区渗透，实现“审理一案、教育一片”的庭审价值 。二是发挥司法裁判的示范引领功能，将社会主义核心价值观融入裁判，通过裁判引导村居社区依法制定村规民约、居民公约。推动裁判文书网、人民法庭信息平台与普法宣传平台对接，通过群体性案件示范裁判、热点性案件示范庭审、类型化案件示范宣传，营造崇法尚德的社会氛围。三是加强基层法治宣传和指导，通过人民群众喜闻乐见的形式精准普法，推动法治观念、法治精神深入人心。借助 “人民法庭+村（居）民委员会”“法官+人民调解员”“法官工作室+乡村干部”等形式，加强对村民、居民自治的法律指导，引导基层群众尊法、守法。

04结  语

“或许当法院意识到自己在做什么时，收获将更多，而且还能促使他们有意识地尽其所能将事情做得更好。” 人民法庭已经深深地嵌入到基层社会治理中，应当立足本职，积极司法，以基层司法创新推进社会治理能力的提升，通过法律的治理，增进人民民主、实现良法善治、增进社会和谐。

*本文刊载于《中国应用法学》2022年第5期。因篇幅限制，注释等有删减，具体请参见期刊原文。

 - 责任编辑：周维明-

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