胡凌：个人信用信息处理的法律制度结构｜中国应用法学·专题策划

✪ 胡凌‍

北京大学法学院副教授

【编者按】社会信用体系，已经发展成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于实现中国式现代化具有重大意义。近年来，我国在推进社会信用体系建设方面，着力良多，成效显著。个人信用信息作为社会信用体系的核心组成部分，其规范发展的重要意义不言而喻。随着互联网时代的发展和数据技术的跃进，海量的个人信用数据得以被捕捉、利用，为社会信用体系建设和个人征信行业的发展带来了前所未有的机遇，同时也给个人信用信息保护与数据安全带来了巨大的风险。个人信用信息作为一种基础要素，从长远的角度来看，只有平衡个人信用信息的保护与利用，才能够推动我国社会信用体系建设圆满完成，并保障个人征信业的健康、有序、快速发展。鉴于此，《中国应用法学》特此组织“个人信用信息法律规制研究”专题，邀请专家学者与行业代表，就该问题的不同面相进行深入剖析。本期特此编发北京大学胡凌副教授撰写的《个人信用信息处理的法律制度结构》，以飨读者。

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个人信用信息处理的法律制度结构

文｜胡 凌

（本文刊载于《中国应用法学》2023年第2期）

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内容提要：2022年《社会信用体系建设法（征求意见稿）》将社会信用体系分为政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个主要类型，并强化公共信用信息系统和征信系统两类按照不同逻辑进行信用信息处理服务的制度建设。有必要从外部视角重新审视个人信用信息法律制度结构的形成，即从生产方式的角度解释特定个人信息如何被生产出来，为了实现系统中的声誉和信用功能而转化为更加关键的信用基础设施。这需要对公共信用信息与征信信息两种信息基于生产方式重新解释，将其理解成基于经验演进的两种不同的信用信息系统，其中一种服务于网络化流动的经济生产方式，而另一种服务于地域性的网格化生产方式。个人信用信息因各自的目标差异而需要不同程度的信息合规要求。

关键词：征信  社会信用  个人信用信息  基础设施  发包制

文 章 目 录

引言

一、个人信用信息的生产结构与动力

（一）生产方式与声誉的功能

（二）动力：两种发包制

二、网络化的个人信用信息：大数据征信

（一）网络化个人信用信息

（二）个人信息“断直连”与征信基础设施

三、网格化个人信用信息：公共信用

（一）网格化个人信用信息

（二）全国公共信用体系的建立

结语

▐  引  言

2022年《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》[以下简称《社会信用体系建设法（征求意见稿）》]基本按照之前国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》设定的建设目标和近年来已经落实的实践成果，将社会信用体系分为政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个主要类型，并强化公共信用信息系统和征信系统两类按照不同逻辑进行信用信息处理服务的制度建设，前者更多以行政方式推进，关注一般的公共治理，而后者则更偏向市场化运营，且主要集中在金融信贷领域。在传统信用制度的讨论中，作为主要市场主体，企业的信用约束制度一直较为关键，以信用为基础的新型监管机制正在加强，特定失信企业可能会被纳入经营异常名录或市场监督管理严重违法失信名单；企业征信业务市场因采取备案制，发展也较为迅速。而个人信用制度在过去近二十年中初步建立，主要集中于央行征信中心管理的金融债务债权信息，其推进完善面临诸多问题，特别是《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）的出台对个人信息处理提出了更高要求，个人征信市场前景尚不明朗。

表面看公共信用信息与征信信息处理的是不同领域的问题，而且依赖的运作机制不尽相同，但将其统一纳入社会信用体系，主要从信用信息的功能维度考虑，即无论是公共事务信用还是信贷信用，都是从既有主体行为数据中进行建模抽象出信用等级或分值，并对相关行为主体进行的评价，而且也都在不同层次起到“提高资源配置效率、降低制度性交易成本、防范化解风险”的作用。另外，信用信息本质上具有较强的正外部性和公共性，也能实现“合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性”的数据政策目标。这种强调系统和基础设施的思维方式在政策文件中体现得较为明显，但在具体学术研究中却缺乏进一步延伸。具体而言，以往围绕个人信用信息的相当多讨论集中于授权的规范性、体系的完备性等合规问题，这种微观思路仅从私权角度出发关注个体行为，即个人信息的更正、删除、救济措施，或者是关注场景化应用，但较少思考此类信息流动的外部结构和公共功能，以及如何推动其更好地流动利用。

本文讨论的法律制度结构不单纯是行为边界，而是说将行为还原到功能性的真实场景中，看到信息流动与制度结构的关联。如果我们把个人信用信息看成一种较为特殊的声誉性信息，那么这一视角将涉及以往个人信息保护法律研究较少涉及的若干面向，有助于加深对个人信息的理解：（1）在特定系统中需要通过声誉信息共享共用而实现公共功能，声誉信息可以进一步成为确保流动性和安全秩序的信用基础设施，这既能由公共部门建立，也能由私人部门建立；（2）声誉信息如何在体现不同生产方式的社会关系中产生，按照何种规范使用；（3）声誉信息的功能主要根据外部结构有效运行的角度进行评判（要么服务于生产要素的流动性，要么服务于对特定行为的评价或处罚），生产方式的结构性目标决定了特定类型信用信息的产生和使用方式，只要维持某种公共功能的收益高于成本，声誉信息就可以不断再生产出来。

由此，本文尝试从外部视角重新审视个人信用信息法律制度结构的形成，即从生产方式的角度解释特定个人信息如何被生产出来，为了实现系统中的声誉和信用功能而转化为更加关键的信用基础设施。这需要对公共信用信息与征信信息基于生产方式重新进行解释，将其理解成基于经验演进的两种不同的信用信息系统，其中一种服务于网络化流动的经济生产方式，而另一种服务于地域性的网格化生产方式。个人信用信息因各自的目标差异而需要不同程度的信息合规要求。本文是在之前个人信息公共性讨论基础上的进一步延伸，如果说之前主要侧重于信息功能，这里将进一步讨论信息结构，即功能如何在网络/网格的结构中产生并服务于该结构，这种结构的演化又给个人信息保护和利用带来了什么新问题。从这个具体例子切入个人信息保护研究，还可以帮助我们理解为何某些个人信息在一个系统中会逐渐成为普适性和理性化的规范，特别是在大规模流动的群体中，以及解释这类个人信息如何从模糊的处理形态转变成当下更加自动化的基础设施形态，探讨其背后的动力，从而为研究其他类型的基础设施提供新视角。

本文按照上述思路展开论述。第一部分勾勒个人信用信息的一般原理，即该类信息如何与传统声誉系统发生关联，并逐渐变得适应现代社会需求，变得更加理性化。由于生产方式的不同，逐渐出现两类个人信用信息：一类是网络化的，使用大量替代性数据，主要用来服务于消费者信贷；另一类是地域性的，即公共信用，主要用于属地化行为的管理。第二部分和第三部分分别对这两类生产方式中的个人信用信息进行分析，讨论个人信用如何在不同的生产环境中生产出来并服务于结构的目的，因此也需要不同类型的信息处理规范，如告知同意、数据分析、删除权、信用修复等。最后对本文的发现进行总结，即看到个人信息如何转化为符合公共利益的数据，形成符合不同生产方式的基础设施，以及服务于不同的生产方式。

▐  一、个人信用信息的生产结构与动力

（一）生产方式与声誉的功能

信用本质上是一种声誉。从原理上讲，只要存在社会关系，声誉和信用信息就无所不在。我们经常被教育要诚实守信，指的就是和人打交道时需要提供稳定预期，不要欺诈，和他人保持较好的信任关系。但从人性来看，一次性的合作与交易如果很频繁，就会产生机会主义行为，进而影响长期的社会秩序和价值产出。因此任何社会都需要低成本声誉信息机制来识别异常行为，奖励贡献行为，起到安全和稳定的作用。在传统农耕社会，生活和工作场景相对单一，人们依赖稳定而不成文的口耳信息传递系统确保信任；而在现代流动性强的社会中，人们处于各种社会性评估和意见当中，有些我们认为是重要但因人而异的，有些则具有普遍约束力。现代信用的特点是从一般行为中进行抽象，并代表了面向不特定人的普世信任，只要人们愿意，就可以依赖特定信用系统超越具体场景建立相对稳定的抽象信任关系。伴随着人际关系的多元和复杂化，信用的场景和功能继续分化，有的偏重行为规范评价，有的则用于金融信贷领域评估消费者的消费和还款能力，或者区分消费者差异化定价等。只有在各类市场主体和要素之间的重复博弈关系中，行为评价和改进才能逐渐体现出来，进行相对准确的评估。机会主义问题只能从行为入手解决，寻求可以评判和预测的可观察指标，如数量、频率、效果等，就形成了我们熟悉的现代声誉和信用。声誉是对社会主体的社会性判断，未必准确，也不追求绝对准确，其功能就是一个共同体生发出来保护自身秩序不受破坏。

声誉和信用信息的理性化不可避免，即此类信息不再是通过小型非正式社会网络传播扩散，而是在较大社会和市场范围内以显性的方式更普遍地对个体进行约束。信用信息理性化的方式至少有三种类型：（1）行为+名单制；（2）行为+积分制；（3）一般规则制。宽泛意义上的法律规则往往属于第三类，即以行为识别为核心，通过不同程度的后果威慑对行为主体进行约束。但什么时候使用名单制或积分制，则主要考虑处理成本因素。当需要面对和评价的行为类型有限且难于执行或威慑，就可以利用低成本的黑名单加以辅助（如对失德艺人的处罚），而且在特定场合可以进行修复；而积分制往往面向不特定的大量行为，需要统一积累成分值在有限时间内限制资格（如交通违章扣分）。

此外，构成有效个人信用信息系统的因素不断变化，总体而言，需要考虑以下因素：（1）系统中个体认知和处理声誉信息的能力，可能在乎或不在乎；（2）系统维持声誉信息有效生产的能力，如果不能持续生产或追踪个体，相关信息可能会失真；（3）处理因声誉导致纠纷的能力，特别是声誉修复和救济手段；（4）声誉系统的有效性，即能否影响其他主体或要素发生改变；（5）声誉信息的准确程度、程序和适用范围的规范性，在熟人群体中，声誉信息更多带有非正式的模糊性特征，信息是否准确和程序都不太重要，而且往往适用较广。而在公共机构维持的公共信用系统中，确保用于失信惩戒的信息准确性需要耗费相当的成本，且其适用领域的相关性往往会受到质疑。

声誉信息的相关性是所有信用系统都关注的问题，但和一般道德或常识意义上的批评不同，将某种信息纳入声誉信息往往不是根据该信息内容的性质，而是从相关主体所处的社会结构出发考虑的。如果某类个人信息产生和应用的场景及相关主体需要被约束的特定行为处于同一个社会结构中，就可以说有关联，因为该信息能够影响结构中主体的选择。换句话说，如果结构的目标和利益特别重要，就需要将一些低成本获取的个人信息变成公共信息发挥作用（可以有补偿），如果个体不能接受就只能离开这个结构。因此所谓信息的不相关性，无非指的是其他结构中的信息无法影响到本结构中的利益关系。

理性化信用信息起作用的方式之一是展示和查询，不是弥散在一个体系里不可见，而是要以特定方式加以显示，社会主体就可以根据这个声誉信息进行决策，选择承担不利后果、改变行为，或者尝试继续隐瞒、修改声誉信息。如果特定信息来源产生偏差，又不能直接说明与不利后果的联系，就会导致人们无法通过努力进行调整和修复，进而导致将其看成是运气不佳而不予重视。这就是为什么特定信息系统需要一定程度的算法透明性或可解释性，而不能完全使用机器深度学习或大量替代数据。然而一旦算法完全透明，又会导致利益相关者不断生产权重较高的信息，努力洗白提升分值，甚至出现征信修复黑灰产。当前有关个人信息处理救济的法律要求主要就是按照这个原理从算法透明和信息修复两方面展开的。我们可以据此将不同声誉/信用系统加以分类（见表1），看到在消费者信贷领域更多强调算法透明，因为其处理的大量数据是非结构化的，而在社会管理领域更多强调信用修复，因为相关数据更多是有限和结构化的。

表面上看，声誉信息理性化的过程原理较为容易理解，一般是首先确定某些类型的声誉信息，确立认定和适用标准；其次将其扩至不特定人群适用，并进行追踪；还需要不断整合跨领域的声誉信息，求取交集和共识；最后是通过信息不同使用方式对人群的行为进行调整，观察结果。看起来这一过程和现代法律体系的建立与推行差别不大，即通过一个中央信息系统对社会主体进行无偏差地适用，而且相关评级和评分如何构成需要科学地设计，统一应用。另一个类比是公共基础设施，如果公共信用系统也成为某种基础设施，那就和现代国家统一基础身份标识做法一样，采取自上而下的方式推动建设。

如果我们从信息生产方式的角度理解个人信用信息的出现和使用，可大致在理想类型意义上区分两类信用系统。第一类叫作“网络化信用系统”，即在一个通过网络化流动的市场或社会中，信息架构设计和要素流动超越了社会的地域边界，为了防止结构中动态流动出现安全风险，需要一般性声誉信息确保安全，避免一次性交易的欺诈，维持面向不特定人的长远合作。互联网平台企业根据自身商业模式特点，不断从流动性中获利，因此打造出这种面向流动的信用基础设施，只要流动能给网络结构带来好处，整个平台就有动力花费成本来收集和处理个人信用信息，通过实时追踪获取消费者行为，对其行为进行评估，目的是实现架构内活动的交易秩序，以及更进一步推动信贷业务，这就是我们经常说的“大数据征信”。而第二类叫作“网格化信用系统”，即在一个流动性弱的网格化空间中，并不太需要频繁收集和更新更多信用信息，甚至不需要预测和追踪，只需要对来自于公共服务过程的信用信息加以处理即可，该信息的低成本使用更多是为了弥补正式法律制度的执行缺陷，对特定不法行为进行惩罚和威慑，这就是我们熟悉的“公共信用”。

（二）动力：两种发包制

两类个人信用体系背后的推动力也有较大差异。本文借用 “行政发包制”的概念原理，提出在建设个人信用基础设施方面实际上存在着双重发包制。网格化个人信用体系更多依托于传统的行政发包，即由中央政府将诸多社会治理任务逐级包给不同层级的政府，由下级政府部门在各自辖区内完成。在国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，明确要求从地方社会信用制度开始进行建设。地方政府也有动力完成，这可以强化本地执法能力，改进公共服务。如果按照通行的分类（见表2），数字基础设施实际上是地方政府一直有意愿和动力推进的，因为其有助于改进本地公共服务。

而网络化的生产方式事实上也存在着发包逻辑，本文称之为“平台发包制”。鉴于平台企业的组织力量，头部平台企业也有能力成为实现国家关键治理政策的重要抓手，同时国家通过放宽市场准入和弱化经营者集中政策的方式给予相应激励，促进新型生产方式发展。平台企业不仅在一般的服务市场上竞争，还通过更好地响应国家治理需求来竞争获取潜在的市场准入。按照国家发包和平台企业有动力接受的意愿，可以区分不同种类的发包事务（见表3）。如前所述，平台企业有较大的商业动力推动消费者行为评分和信贷业务，可以进一步推动平台内要素的流动性，特别是在金融机构普遍缺乏动力进行消费者信贷业务的时候，通过第三方支付等新型业务的开放有助于金融科技的创新。

两种信用系统在本质上都是面向未来的，但收集个人信息的颗粒度和使用范围有很大不同。对网络化信用系统而言，信用评价目的是服务于互联网生产方式的有效运行，尽可能挖掘消费者历史行为，认为过去信息的边际利用可以对预测未来产生关联，数据越精细化越好。流动性的系统目标要求收集更多类型的使用场景信息，以便推动服务整合，但对个人信息的模型化加工可能较为模糊，未必那么精确。网络化个人信用系统更加偏重于征信，面向消费者进行信贷评级。对网格化信用系统而言，公共信用系统的目标是服务于公共治理的稳定性，不需要太多个人信息，也没有能力实时追踪社会主体，其使用的目的不主要是将过去和未来相关联，而是确保一般性的威慑和规则顺利执行即可，因此是对执法能力的辅助性提升。由此系统功能也决定了个人信用信息理性化的表现存在差异，大数据征信主要以分值方式表现出来，往往被用于消费者信贷业务，社会更加关心某种数据的商业使用是否能够带来可见的利益；公共信用更多以黑白名单的方式表现出来，往往用于公共管理领域，由于涉及对人自由和权利的限制，社会对于相关算法问题就更加关注。接下来将分别对网络化和网格化两类个人信用体系进行讨论。

▐  二、网络化的个人信用信息：大数据征信

（一）网络化个人信用信息

网络化个人信用信息的兴起有一些独特的历史条件：第一，信息技术的广泛应用成就了消费互联网，使平台有能力追踪消费者的购买与使用行为，从而将生产与流通消费环节紧密相连。第二，为辅助流动更加快速的数字市场运转，平台企业创造性地引入推动第三方支付，从而有能力获得人们真实的支付场景，并不断扩展到线下服务，为消费者信贷业务提供了数据基础。第三，由于商业银行主要面向企业市场提供信贷，个人信用市场相对落后，金融机构无法获得有效充裕的个人行为数据，因此政策导向推动能够覆盖面较广的网络化个人征信，还可以带动货币市场基金等产品的销售。第四，本质上这还是处于平台企业推动信任基础设施、维持新型生产方式的需求，一开始是企业担保稳定信任关系，后来信用体系可以自行运转，逐渐形成与其他服务合作引流的信贷模式。这种“大数据征信”模式一直持续了将近十年时间。

网络化生产方式折射出当下我们关于大数据的某种普遍性认知，即信息不断从各种关系中生产出来，并需要满足该种关系存续的诸多条件（如合同、社会规范）。我们可以对比传统属地网格化声誉系统（如商场或超市办卡，或通过连锁店追踪用户），其信息共享能力有限，如果有一个网络化系统将这些网格连在一起，专门生产共享信息，就能产生更多社会信任，提升合作效率。在这个意义上，各细分领域的网络平台逐渐积累了海量的社交数据、电商数据、出行数据等“非征信数据”，但可以提供信用评分、信用画像及信用评估等理性化征信服务。超越地域的网络化信息形成更加有力的声誉信息，扩展到更广泛的场景。很难说这些场景是相关的，但因为都在一个平台上整合，相关行为数据也因此连在一起。平台不断塑造新的场景和交易方式，就能够进行网络和社会关系的塑造，在各类新的连接当中追踪用户，赋予一定的动态权重。由于信息过于广泛，如果结构化程度差，其分析模型和结果就会缺乏可预测性甚至有效性。

这种信用信息的特性和使用方式实际上说明该类信用本质上并不需要修复，而是需要持续变化。可供分析的数据永远是不全面的，一直在增加和积累，只要新增一类数据，或改变分析模型，评分就可能变化，而且只要数据不全面，有用性和可预测性就会下降。这也是为什么在网络化个人信用系统中，人们较少关心单一特定信息的删除和修复。鉴于征信数据不太涉及义务性后果，更多只是商业导向判断支付能力，即让消费者获得某些资质和贷款、接受新服务、开通会员等，那么在这个意义上，个人信息在边际上的删除修订就变得不太重要。更加重要的是针对一个整体数据池的删除权或者携带权，例如，平台企业会尽力阻止大量用户将个人行为数据进行转移，并把用户社会关系链看成是十分重要的企业资产，要求反不正当竞争法进行保护。这都说明来源于个人信息的征信信息作为公共物品仅仅在平台内有效，但没有动力扩展到外部。

这也不可避免地经历了对个人信息的收集和利用没有那么准确科学的过程。在历史上，随着互联网金融政策的放开，现实中网络小额贷款业务存在大量黑灰产，风险控制能力较弱，而且往往带有非法集资性质。而大型平台企业进行的模式则是直接向金融机构提供个人信息用以评估其信贷风险，即我们熟悉的助贷模式，平台企业通过消费者行为数据为金融机构引流和提供反欺诈风控分析，其事实上起到个人征信业务机构的功能。还有不少网络平台和数据公司通过非法爬取、强制授权等不合法的方式采集用户信息。

（二）个人信息“断直连”与征信基础设施

按照前述描述平台发包的逻辑，大数据征信能够成为平台内的征信基础设施，帮助设立小额贷款服务，弥补商业银行的不足。因此围绕金融服务（包含基础设施）在平台经济中的竞争程度一直很高，平台企业有动力推动金融科技创新，成为自身的竞争优势，也能够作为其实现其他领域合规的某种对价。下文将看到，在个人征信领域也出现了类似的路径，即平台发包受到监管和约束的路径：从个人征信牌照管制，到信联的出现，再到加强央行的个人征信服务。因此在2020年以前，平台内的大数据征信模式一直位于II象限，多家头部企业利用此类模式推动了流行的消费者信贷业务和助贷模式。伴随着经济周期的变动，金融基础设施建设行为在II象限和III象限之间不断发生变动，即在一个时期内更加稳定地由国家提供，在另一些时期则会在边际上允许平台企业进行探索，同时对可能的风险进行预防，将私人建立的基础设施相互连通，成为竞争性公共物品。

当大数据征信越来越成为头部平台企业的封闭生态的一部分时，就很难和其他个人征信企业数据连通。按照国务院规划，2015年，央行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，公布了8家具有个人征信业务准备机构资格的企业，但最终发现都没有达到较高的监管标准要求。在这种情况下，国家采取了一种独特的信用基础设施监管模式，即由中国互联网金融协会牵头成立“信联”（百行征信），和第三方支付机构成立的“网联”类似，获得了全国第一张个人征信业务牌照，希望股东之间的个人征信数据可以互联互通，但其因为股东分享合作意愿有限，运转并不理想。后央行又以类似模式颁发给其他征信机构第二张牌照，意图集中和共享分散的个人征信数据，提升征信信息质量，但征信牌照始终没有颁发给单一平台企业。同时，基于大数据的消费者信贷模式从2019年逐渐收紧，P2P网贷业务逐渐被要求接入央行或信联的征信体系，后来被直接叫停。

在此过程中，央行主导的两类个人征信运营方式逐渐明确，一是由央行的个人征信信息中心提供公共服务，二是发放市场化个人征信牌照，两者都以集中化的方式运营，试图从供给源头约束分散化不可控的助贷模式。理由主要是个人信贷过于分散，侵害个人信息权益，难于管理，总量实际上不如企业信贷，同时考虑到居民个人消费政策调整问题，目前的政策还是以推动企业征信为主。在这种背景下，围绕个人征信体系的金融基础设施从个人信息使用开始整改就不难理解了，这就是个人征信领域的“断直连”专项整治。“断直连”主要指网络平台在与金融机构开展引流、助贷等业务合作中，不得将授权获取的个人信息直接提供给金融机构。2021年4月，央行等金融管理部门联合约谈13家从事金融业务的网络平台企业，提出了七大整改要求，包括严格通过持牌征信机构依法合规开展个人征信业务，并且要强化金融消费者保护机制，规范个人信息采集使用、营销宣传行为和格式文本合同，加强监督并规范与第三方机构的金融业务合作等。2021年7月，央行征信管理局要求网络平台实现个人信息与金融机构的全面“断直连”。按照个人征信业务整改工作要求，平台机构在与金融机构开展引流、助贷、联合贷等业务合作中，不得将个人主动提交的信息、平台内产生的信息或从外部获取的信息以申请信息、身份信息、基础信息、个人画像评分信息等名义直接向金融机构提供。2021年9月，《征信业务管理办法》要求金融机构不得与未取得合法征信业务资质的市场机构开展商业合作获取征信服务，明确了信用信息的采集、整理、保存、加工等全流程合规管理“断直连”，明确了征信业务边界，加强了信息主体权益保护，也和《个人信息保护法》等形成配套。

目前我们看到的两种断直连模式主要是：（1）平台导流跳转银行界面，但完全不能传递用户信息；（2）与个人征信机构合作，形成“助贷机构/平台企业—持牌征信机构—金融机构”三者间的合作。在个人消费贷款申请环节，助贷机构/平台会凭借贷款申请人的授权将客户身份和信用基本信息推送至征信机构，由征信机构提供给金融机构，并作为征信机构合作技术加工方，在征信机构环境内开展信用信息加工，金融机构从征信机构获取针对特定平台流量精准的征信增值服务，作为信贷风控决策的重要参考，给予授信额度，最后返回到助贷机构界面。一些商业银行也已经开始明确要求助贷平台签约百行征信等才能合作。

个人信息“断直连”整治的后果是变相强化了持牌征信机构的市场地位，并推动了隐私计算技术的应用。由于和持牌个人征信合作的更多是既有头部助贷平台，在现有监管趋严、利润下滑的情况下，会有更多中小助贷平台退出市场，它们往往更需要隐私计算技术强化商业模式需求。同时，银行也需要助贷平台提供更全面的数据进行风控模型参数优化，由于不能直接获取全部所需的个人征信信息，只能通过基于隐私计算的普惠金融和联合风控项目进行。此外，银行的多种业务中需要不同种类的数据，可能涉及技术标准互不兼容的隐私计算，如何对技术标准进协调都是未来需要解决的问题。2022年中央经济工作会议提出“支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”，但个人征信业发展仍然不是优先目标，那么如何稳步增加合法个人征信信息的供给，平衡替代性数据和结构化数据的利用，都需要进一步观察。

▐  三、网格化个人信用信息：公共信用

（一）网格化个人信用信息

和网络化的个人信用系统类似，公共信用也试图打破不同社会系统之间的障碍，推动不同类型的社会系统的基础评价机制相互承认，建立基本的信任关系。公共信用数据主要来源于政府的行政行为或司法行为对社会主体信息的记录，涉及自然人的纳税、犯罪、行政处罚、司法判决等相关信息。因为户籍的约束，个人公共信用信息的生产往往具有本地化的特性，和本人的工作生活等活动紧密结合在一起，主要依靠政府在本地的公共服务和执法收集信息，其生产就较为稳定可靠，可以成为信用信息的重要来源。由于一网通办的多年建设，地方政府已经有能力将关于同一个自然人的全部本地信息进行归集整合。由于个人公共信用信息并不来源于对社会网络的持续追踪，而是以特定行为为指标，更加强调特定单一信息的精确性，在使用时的权重和价值也更大。另外，公共信用信息的生产速度和规模与网络化信息生产相比自然较弱。

从这个意义上说，公共信用信息的目的主要是补充既有法律执行能力的不足，例如通过声誉信息公开和惩戒（如“老赖”被列为失信被执行人予以公开）或对特定资质进行限制（如具有特定犯罪记录的人不得从事某种行业），基本上符合通过利用低成本信息进行执法的法律原理。但总体而言，联合惩戒涉及个人的相关信息种类并不多，应用也基本集中于少数特定场景。从功能上看，这种信息生产方式还主要体现为通过事后处罚的威慑，而不主要是为了对社会主体未来其他行为的预测和预防，因为收集到的相关数据十分有限。和网络化信用信息生产方式不同，其可能的理性化演进逻辑是先从少数监管领域的黑白名单做起，如果能涵盖辖区内到更多自然人，就可能变成积分制，一开始可能只是对特定行为的评分，最后变成不同领域之间可以互认的积分制账户。

有必要看到这种公共信用系统有效运行的外部约束性条件。首先，如果不同垂直领域汇集列出的失信行为过于繁杂细致，就意味着需要某种大规模资格罚体系的建立和相互确认，这在短时间内难以建立统一的系统性框架。公共信用系统的行为评价和惩罚功能，决定了该评价系统更接近于法律体系的运作。如果比较现有法律体系，就不难发现法律体系的演进是渐进式的，需要不断对体系内的概念、规则、行为模式进行调整和衔接，耗费较大社会成本。而公共信用体系目前的定位仍然只是依托于现有法律制度在特定领域起到补充完善关键信息的功能。

其次，大量可以纳入公共信用系统的信息需要花费相当的前期成本，例如司法裁判或行政处罚都是投入相当的公共资源才能获得公认有权威性的准确信息（如取证、开庭），在此基础上生成的名单或评级才会降低可能的事后异议成本，这就和网络化征信使用替代性数据的边际效用完全不同。因此公共信用体系不太可能成为现行法律体系外的一种独立的自动化治理系统，单一的声誉系统需要其他系统进行竞争和配合。

最后，由于公共信用信息处理的个人信息种类较少，需要尽可能简化和准确，在算法规则上也需要更加具有透明性。因此一般而言，积分制就变得较为繁杂，而名单制操作性更强。只要是发生在特定领域内的行政决定，需要严格的行政程序审定，就不太容易出错。而且资格罚往往涉及阶段性的政府采购或基金申请，不会永远剥夺行政相对人的机会，只要其在固定期限内履行法定义务，就可以从黑名单中修复。因此，强制信用修复是公共信用体系中非常重要的救济机制，其目的不是帮助永久删除个人信息，而是重在使用，即在获取这类声誉信息的基础上决定分阶段地根据实际情况利用。一些尚未理性化的社会声誉系统能够解决持续生产问题，但主要缺陷在于缺乏信用修复机制，这会使信息主体的声誉信息永久留在系统中，不利于面向未来的行为改进。

（二）全国公共信用体系的建立

在行政发包制下，公共信用系统原来处于由地方政府独立建设的II象限，地方政府在执行过程中往往和事权结合在一起，有动力将更多评分和黑名单规则纳入地方信用体系。因此在2020年以前，公共信用体系建设一直是地方政府努力完成的地方事权，多个省市已经出台地方性公共信用信息管理条例，中央政府并未进行干预。这一领域的分权缺陷是，每一级政府都可能将本地域范围内的信用评价统一，如果过于碎裂化，就会面临每一个网格都具有一套评分系统，如果互不连通，就会给市场和社会主体的流动和政策认知带来较大负担。同时，地方政府还可能出现滥用评分权力和随意设权的问题，将一般性的道德问题或社会规范问题全部纳入积分，缺乏程序性保障，事实上使得这一系统无法有效运行。为限制地方政府的滥用冲动，有必要重新确立有关公共信用的一般标准，防止发包制动力下的扩权。在这个背景下，2020年11月国务院常务会议要求“坚持依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理，规范和完善失信约束制度，有序健康推进社会信用体系建设”，从六个方面入手进行规范：（1）科学界定信用信息纳入范围和程序；（2）规范信用信息共享公开范围和程序；（3）规范严重失信主体名单认定标准；（4）依法依规开展失信惩戒，确保过惩相当；（5）建立有利于自我纠错的信用修复机制；（6）加强信息安全和隐私保护。在此基础上，国家发改委每年开始发布《全国公共信用信息基础目录》和《全国失信惩戒措施基础清单》，并制定了《社会信用体系建设法（征求意见稿）》，意味着中央政府将此类基础设施在发包制中收回，放置于III象限，正式确立全国性公共信用体系。

同时也要注意到个人公共信用信息管理结构变动的后果。地方的权限只是有限地上收，仍然留下一定的空间，如除了中央制定的全国公共信用信息目录外，各省和特定城市仍然有权制定补充目录。如果这些补充目录进一步扩张，就会再次回到地方权力扩充的现象。为了收权，和法律体系的变动类似，可能导致全国的统一目录不断变得细化庞杂。这样表面上看起来地方性信用信息的目录内容减少了，但总体内容还在持续增加，而且要求越来越高。这一循环过程有助于我们理解法治建设和过程的内在逻辑和复杂性。

▐  结  语

本文以个人信用信息的生产和流动为例，展示了个人声誉性信息在两种不同生产方式促成的系统中如何理性化和结构化的过程，最终成为全国性的信用基础设施。这个过程起源于两种不同的信息生产方式——网络与网格，经由两种发包制实践，地方政府与大型平台企业从各自主导的要素流动秩序中逐渐形成了应对和解决不同问题的信用机制，这些信用机制反过来进一步辅助和强化了网络与网格各自治理的模式和系统。作为总结，本文的研究在如下三方面进行了推进。

首先，本文对于个人信息保护法律相关研究有所推进，不追求一般性的规范讨论，而是从功能入手，关注一种独特的个人信息，即信用/声誉信息的处理。一个体系中的声誉信息虽然关乎个人，但具有一定的公共性，难以被纳入隐私范畴。因此，个人信息可以在一定程度上为了社会系统的功能需要而转化为公共信息，因此重要的是看到这些信息如何服务于系统整体目标，变得更加理性化。信用信息基础设施一旦建立，因为承包主体的利益考虑，始终存在运行的边界，即网络化的信用基础设施只惠及平台构成的市场上的参与者，形成了某种反要素流动机制；而网格化的信用基础设施也容易导致地方权力不受约束。因此中央政府在需要两类不同生产方式实现治理目标的同时，也采取了制约和监管措施，目的是使信用系统相互连通，统一标准，最终真正成为公共基础设施，在不同层面更普遍地共享。同时，为了继续保持两类生产方式各自的特点和动力，中央政府也为承包主体留有一定的空间和激励，以便在未来需要进行其他类型基础设施建设时加以动员，从而显示出动态循环现象。

其次，本研究为观察其他类型的数字基础设施建设和规范过程提供了有益视角。我们已经看到，诸如身份认证、网络支付、交通物流、纠纷解决、新基建等围绕数字经济展开的现代基础设施，基本上都按照双重发包制的逻辑展开。数字基础设施建设并非完全自上而下建立起来，而是需要通过利用两种代表不同信息生产方式的系统来推动，相互补充借鉴。本文在数字时代突出了平台发包的概念，认为民营的大型互联网平台在当下也已经逐渐成为一个关键系统，有能力帮助推动国家基础设施的建立和运行，并且带动新型生产方式的试验和普及。当信息基础设施的建设超出了单一平台企业的能力和利益边界，就需要中央政府介入，推动基础设施的普适性和中立化。

最后，本文关心的是结构化的“系统”，即看到信息的生产和流动都处在特定系统过程中，而非在真空中单独运行，进而理解相关主体行动的动力和约束条件。本文比较了两种不同的个人信用信息系统，看到声誉信息的功能和创设，以及其结构如何生成和改变，是系统的功能而非权属和主体选择决定了个人信息的再生产。本文追溯了这个过程，但不意味着所有声誉系统都会如此变化，这取决于该种信息系统在市场与社会中的关键程度。个人信息“断直连”的实践实际上构成了两类生产方式的冲突，即原来给平台用的替代性数据在金融信贷领域不合法了，只能外部化变成独立的征信机构，依靠资本运作间接发挥数据的作用。未来的个人征信机构的发展也有两种可能，一种是偏向网络化，一种是偏向属地管理，需要继续观察这种机构如何有助于不同生产方式的发展。

编辑：韩   煦

排版：覃宇轩

审核：杨   奕

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