新刊｜齐琦等：基层组织嵌入农村人居环境治理：理论契合、路径选择与改革方向

原文载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2021年第2期

作者：齐琦，沈阳农业大学经济管理学院博士生；周静，沈阳农业大学经济管理学院教授、博士生导师；王绪龙，渤海大学管理学院副教授；唐立强，渤海大学管理学院副教授

【摘要】乡村人居环境治理是农村群众对美好生活的向往和实现乡村振兴战略之生态宜居的客观要求。随着乡村振兴战略的稳步推进，国家顶层提出基层组织作为基本单位治理农村人居环境的治理结构。研究根据新制度经济学理论，从优势、治理嵌入以及制度安排方面阐述基层组织治理农村人居环境的理论契合，基于“委托—代理”理论的分析框架，梳理农村人居环境治理的制度困境及其路径选择，提出农村人居环境治理未来的改革方向，为基层组织有效参与农村人居环境治理与生态文明建设提供政策参考。

【关键词】基层组织；农村人居环境治理；制度困境；路径选择

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要任务之一，事关广大农民的根本福祉，事关农村社会的文明和谐和全面建成小康社会。但当前我国农村人居环境问题依然层出不穷，农村厕所革命、农村生活污水处理、农村生活垃圾处置、村内道路通行条件及村容村貌改善等方面的问题有待进一步解决和改善。农村人居环境治理的公共物品属性，决定了政府不可替代地扮演着治理者的角色，尤其是基层政府是农村人居环境治理不可或缺的重要主体，具有不可推卸的主体责任。因此，2018年中共中央办公厅、国务院印发《农村人居环境整治三年行动方案》，强调发挥基层党组织的核心作用；2019年中共中央印发新版《中国共产党农村基层组织工作条例》，对农村基层党组织领导乡村治理的目标、机制、任务等提出明确要求，尤其是在机制上提出加强农村基层党组织对各类组织的统一领导，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；2020年中央一号文件再次重申了基层组织在农村人居环境治理任务中的核心作用和地位，提出扎实搞好农村人居环境整治，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能，明县级是“一线指挥部”，乡镇是为农服务中心，行政村是基本治理单元的农村人居环境治理结构。从具体实践看，农村人居环境的治理基本形成了上级政府将治理任务“委托”给基层组织，基层组织作为责任主体，又将治理任务委托给专门的垃圾清理单位、道路硬化公司、旱厕改造公司的委托代理形态。

在上述治理结构中，基层组织的核心作用和地位的理论契合在哪？上级政府为什么不直接从市场中寻找代理人，而是将治理任务委派给基层组织？这种治理结构存在哪些制度困境，如何走出这种困境？这是当前亟需厘清的现实问题。鉴于此，本文根据新制度经济学相关理论，通过构建“上级政府—基层组织”两层次组织模型，对当前农村人居环境的治理结构进行理论阐释，据此提出的思路为充分调动和发挥基层组织治理农村人居环境的积极性，有效推进农村人居环境治理与生态文明建设，促进乡村振兴和实现全面建成小康社会提供决策参考。

一、文献评述

关于基层组织参与农村人居环境治理的已有研究，主要集中在以下五个方面。一是，探讨农村人居环境治理中的责任主体。张金香等认为地方政府在农村人居环境治理过程中承担着主要的职能，指出职能失效的原因，并提出了农村人居环境治理的真正出路；王永强在对乡村人居环境治理的研究中表明，地方政府处于主导地位，多元主体（企业、社会组织、个人）要参与治理，形成合力；蒋培则认为农村人居环境治理应体现“中和位育”的理念，农民应发挥主体性作用；张芷婧也认为农民具备天然“在场”特点，应充分发挥其主体作用。二是，探讨农村人居环境治理方式。熊小青详细论述了基层政府在积极行政行为中遭遇村庄社会阻挠的实践困境，从而引出基层政府要转变传统治理方式，建立共赢治理共同体。三是，探讨农村人居环境的治理模式。姜利娜和赵霞比较分析了农村生活垃圾分类治理中，村民自主供给模式、政府供给模式、市场供给模式和多元共治模式的优缺点；沈费伟探寻有效的农村人居环境参与治理模式，基于浙北荻港村的个案进行了治理路径的考察；李宁和王芳为发展协商民主在农村人居环境治理中的作用提供了理论支持；杜焱强等认为在满足一定条件下，PPP（政府和社会资本合作）会成为农村人居环境治理的新模式；王春婷主张“政府、市场、社会”三大主体的“社会共治”模式。四是，梳理农村人居环境治理政策体系的变迁和发展历程。金书秦和韩冬梅回顾了我国1973—2013年农户环境保护40年的政策发展变化；张金俊研究了农村人居环境治理政策体系的走向。五是，探讨农村人居环境治理的路径选择。余克弟和刘红梅在合作治理理念的基础上，提出要加强法律保障和制度供给的措施；杜焱强提出以社会资本为基础、以农村精英为核心、以改善环境公共服务体系为关键、以发挥多元组织力量为保障的参与式治理模式，是实现生态宜居乡村振兴战略目标的路径选择。

已有研究文献在农村人居环境治理的责任主体、治理方式与治理模式、治理政策的变迁和治理的路径选择等方面有了较为丰厚的成果，但基层组织作为农村人居环境治理的基本责任主体，参与农村人居环境治理的理论契合需要进一步明确，基层组织参与农村人居环境治理的制度困境如何解决仍有待进一步梳理。因此，本文试图依据新制度经济学理论，从治理嵌入、优势以及制度安排方面阐述基层组织参与农村人居环境治理的理论契合，基于“委托—代理”理论的分析框架，梳理基层组织参与农村人居环境治理的路径选择，提出农村人居环境治理未来的改革方向。

二、基层组织参与农村人居环境治理的理论契合

（一）基层组织在农村人居环境治理中的制度优势

《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》指出，省级人民政府对本地区改善农村人居环境工作负总责，《关于抓好大检查发现问题整改扎实推进农村人居环境整治的通知》（农社发也2020页2号）提出，“按照五级（省、市、县、乡和村）书记抓乡村振兴的要求，把农村人居环境整治作为‘一把手’工程来抓，进一步强化市县主体责任”。为便于理论上的分析，我们重新构建一个“上级政府—基层组织”两科层组织结构，五级中的“省、市、县”是上级政府，乡村党支部、村委会、村民代表会议、村务监督委员会、妇代会、共青团和村经济合作社等组织机构是基层组织（现在的农村基层组织已经形成了独特的基层组织结构体系，除了设置村党支部和村民委员会，还有村民代表会议、村务监督委员会、妇代会、共青团和村经济合作社等组织机构）。两层次组织机构是通过行政命令组织起来的等级结构，上级政府是农村人居环境治理的提出者，基层组织是执行者。

基层组织的核心权力中，农村党组织掌握基层农村一级权力，是农村基层组织中最具影响力的部门，村委会是群众自治组织，起到联结上级政府机关与基层群众的纽带作用。基层组织在上情下达、下情上达，联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，落实党的路线方针政策方面起到了重要作用。另外，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，上级党组织可以根据工作需要向村党组织选派第一书记，也强调注重从本村致富能手、外出务工经商返乡人员中选拔村党组织书记。因此，基层组织人员（尤其是村支委成员以外的基层组织人员）具有身份二重性：一方面，基层组织人员是村民口中的“官员”；另一方面，基层组织成员大多属于村能人，尤其村党组织书记不仅是村级集体经济组织、合作经济组织的负责人，还是农业生产者多种经营的兼业者，对本地的情况了解，具有扎实的群众基础，具有较强的号召力和组织能力。《农村人居环境整治三年行动方案》中提出，农村人居环境治理要根据村民需求合理确定整治优先序和标准，建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制，保障村民决策权、参与权、监督权，提升村民参与人居环境整治的自觉性、积极性、主动性可见，基层组织具备的群众基础、号召力和组织力，对于保障“村民主体、激发动力”原则具有不可替代的组织优势。农村改革开放40年以来的实践也充分证明，以行政村为基本单元的治理架构总体是稳定的，这一架构有利于强化村党组织的领导地位，有利于加强乡村治理。

从新制度经济学视角看，在农村人居环境治理任务安排上，上级政府可以以指令形式要求基层组织执行任务，也可以在市场中寻找其他的治理主体，上级政府从市场中寻找的治理主体与基层组织在一定限度内可以替代。但基层组织与其他主体相比，在委派任务上具有节约交易成本的优势。首先，上级政府与基层组织之间的行政命令，节省了上级政府与其他市场治理主体的“定价成本”。根据新古典经济学理论，市场中的价格机制可以使得拥有分散信息的个体相互沟通，上级政府可以利用市场机制找到合理的治理主体，然而利用价格机制同样会产生确定价格的成本。其次，命令式的任务安排节省了上级政府与其他市场治理主体的谈判成本（招标等），包括在市场中搜寻交易对象的成本。再次，市场中的契约多数为短期契约，每一个任务都需要与不同的主体或者同一主体进行契约交易，而“上级政府—基层组织”属于固定的内部组织，减少了市场中各种契约的不确定性，即利用市场主体治理的机会成本。最后，“上级政府—基层组织”的治理结构较市场交易具有更强的协同适应性和行政控制力。上级政府与基层组织是在组织内部“交易”，相比市场交易费用更低，因为政府在内部化市场交易的同时也会产生额外的管理费用。在市场体系中农村人居环境治理由“看不见的手”协调，分散的资源由价格机制配置；在“上级政府—基层组织”治理结构中，农村人居环境治理由“看得见的手”协调，分散的资源由行政指令配置。值得注意的是，五级政府可以拆分成“上级政府—基层组织”，那么上级政府也可以拆分成多个层级，最优层级如何确定，仍然存在研究的空间。根据威廉姆森提出的最优科层理论，科层结构在很大程度上是为了专业化分工和实现规模经济，当上级政府掌握足够的基层组织信息，就能够有效地向下级组织发布各种规则和指令，最优的层级就可以更多，如果信息不对称导致信息扭曲，则科层结构不易过多。在农村人居环境治理过程中，上级政府制定决策和发布权威命令，基层组织执行决策并完成治理任务，这一科层结构的最优规模还需更深入的研究。

（二）基层组织在农村人居环境治理中的主体嵌入

改善农村人居环境是国家实施乡村振兴战略的一项重要任务，环境治理具有的外部性属性决定了由政府作为治理主体。政府依靠法律和行政手段，自上而下进行治理，基层组织通过政治权力在农村各项治理工作中获得政治性报酬，通过参与各项农村工作获得物质性报酬，通过社会资本的积累以及社会价值的实现获得社会性报酬，这三种报酬交织在一起，是基层组织参与农村人居环境治理的内在动机。当然这种模式也具有极高的组织成本，会使下级政府隐瞒实际情况，也容易形成对上级政府的“等、靠、要”，最终导致政府失灵。多中心治理理论认为，随着政府和市场失灵的出现，政府一元治理模式难以为继，治理主体由单一型向多元化转变，多方共同参与模式成为广泛应用于实践后得出的理想模式。但让社会多元主体参与农村人居环境治理，本质上是一种多元主体共生的社会博弈，在实施过程中，有可能各方主体基于各自的利益诉求并未达成共生关系，难以达到理想的效果。从市场竞争的角度看，农村人居环境治理可以通过价格机制和竞争机制等由市场调节进行，但由于市场治理主体是理性经济人，显然不会参与不能产生经济效益的治理项目，且农村人居环境治理涉及的利益相关者众多，如果治理主体完全市场化，将无形中提高治理的交易成本，最终可能会导致市场失灵及自由化。

因此，农村人居环境治理要想达到较为理想的目标，政府主导必不可少。具体治理任务可以是上级政府委托市场主体，或者委托基层组织。在后者中，基层组织可以带领村民团队治理，也可以作为代理人，将治理任务委托给其他市场主体。二者的区别在于，治理主体的寻找属于治理任务的“事前”选择，由于信息不对称可能会出现逆向选择。从规避逆向选择的视角出发，以及考虑到基层组织具有的优势，上级政府在事前主体的选择上应首先选择基层组织。而具体的治理属于“事中”，如果不是基层组织带领村民进行团队治理，在具体的治理过程中，基层组织可以再次在市场中寻找治理主体。在农村人居环境治理实践中，道路硬化、垃圾清理、旱厕改造等都不是基层组织或者基层组织带领村民亲历亲为的行为，都需要产生新的委托代理行为，因而便出现了上级政府将治理任务“委托”给基层组织，基层组织再与专门的垃圾清理单位、道路硬化工程公司、旱厕改造公司产生委托代理行为的实践形态。这样农村人居环境治理结构就变成了一个三级科层结构，基层组织就变成了一个嵌入的治理主体。

需要特殊说明的是，单纯从代理人的选择而言，治理的规模、环境问题的空间范围、财政来源及支付方式、领导人的注意力与偏好等因素实际地影响着治理主体的归属。在实践中，当人居环境治理与某些营利性项目（乡村旅游）相结合进行融资时，投资方为规避投资风险，对代理人的选择必然有特殊要求。即使完全靠财政拨款，领导人的注意力和偏好产生的高昂制度成本，也足够改变一个组织的治理结构。同样，不同的规模和实际的空间范围决定了不同的主体在治理任务中的成本优势，同样决定了治理结构。

    （三）农村人居环境治理的制度安排

在重构的“上级政府—基层组织”两层次组织结构中，基层组织以何种形式嵌入到农村人居环境治理任务中需要考虑具体情况。在上级政府和基层组织之间信息对称的情形下，上级政府可以设定农村人居环境治理目标，比如《辽宁省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018—2020年）》明确提出2019年完成“农村卫生厕所普及率达到83%，创建省级及以上卫生县城（乡镇）不少于10个，农村公路新改建工程3300公里”，上级政府根据目标任务完成情况确定基层组织的绩效。根据高级微观经济学理论，参与人的阿罗-普拉特风险态度决定了上级政府与基层组织在农村人居环境治理中的制度安排。如果上级政府的风险态度是风险中性而基层组织是风险规避，则上级政府的效用函数为线性，上级政府承担农村人居环境治理的一切风险，以支付基层组织固定工作报酬的形式分配任务。在这种情形中，农村人居环境治理由上级政府决策运营，基层组织只是上级政府命令的执行者。如果上级政府和基层组织的风险态度都是风险规避，那么双方应该共担农村人居环境治理的风险，分担的比例取决于各自的风险规避程度。如果上级政府的风险态度是风险规避，基层组织是风险中性，基层组织需要给上级政府提供一个固定“支付”，其经济含义为上级政府将农村人居环境治理完全放手交给基层组织。例如，将财政拨款给基层组织，具体的治理决策和运营完全由基层组织决定，上级政府不再干预。如果上级政府和基层组织的风险态度都是风险中性，那么基层组织就会获得上级政府设定农村人居环境治理目标“契约”之外的全部剩余索取权（上级政府与基层组织关于农村人居环境治理任务无法事前规定的权力，如上级政府只规定结果或者核心要求，具体做法由基层组织相机抉择），以获得对农村人居环境治理的指挥权，作为承担农村人居环境治理风险的回报。另外，农业农村部办公厅印发的《社会资本投资农业农村指引》中提出要“支持社会资本投资农村人居环境整治，参与农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目建设运营，开展村庄清洁行动、美丽宜居村庄、文明渔港和最美庭院创建等活动，推进农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合”。在这种情况下，根据哈特和莫尔的观点，剩余控制权应该安排给投资重要的一方（当然这种观点难以解释治理结构的科层问题，需要进一步深入分析）。

当今中国基层组织成员一方面是基层组织中的一员，另一方面拥有其他身份或者职业（如农民、企业员工或者其他）。他们的收入不仅仅来源于作为基层组织成员而获得的工资收入，更多的是其他途径获得的收益，这些收益分散了作为基层组织成员获得工资收入的风险。因此，基层组织参与农村人居环境治理的风险态度，往往不是风险规避而是风险中性，更有甚者是风险偏好。这决定了农村人居环境治理的制度安排，要么是具体治理决策和运营完全由基层组织决定，上级政府全权委托而不进行任何干预；要么是基层组织获得上级政府设定农村人居环境治理目标“契约”之外的全部剩余索取权，这是当前我国农村人居环境治理形成“乡政村治”格局的原因。这同样也可以解释在农村换届选举时，有些人以远远高于工资收入的代价进行贿选的动机，其根本目的不在于作为基层组织成员获得工资收入，而在于获得上级政府设定目标“契约”之外的全部剩余索取权。况且，现实中上级政府和基层组织之间的信息并不是完全对称可证实的，基层组织嵌入农村人居环境治理中存在不可避免的制度困境。需要说明的是，即使基层组织渴望的剩余索取权是不正当的，上级组织也不应该杜绝其成为治理主体。现实中经常存在委托人和代理人的目标函数不一致，因而出现道德风险方面的制度困境。即使目标函数不一致，只要代理人在实现自己目标的同时，也能给委托人带来更大的收益，也是激励相容的一个思路。

三、基层组织参与农村人居环境治理的制度困境与路径选择

根据上述分析，在当前人居环境治理的实践中，上级政府将治理任务委托给基层组织，由于信息不对称，基层组织拥有环境治理的信息优势，而上级政府缺乏基层组织治理农村人居环境的实际信息，难以观测或监督基层组织的治理行动，从而产生道德风险这一制度困境。现实中主要有以下几种情况。

（一）普通情形

在农村人居环境治理中，上级政府作为委托人，基层组织作为代理人，基层组织只承担治理任务。上级政府与基层组织在达成目标契约后，由于信息不对称，上级政府和基层组织之间无法实现最优的风险分担，不能满足波奇条件。出于自身收益最大化的考虑，基层组织可能会出现与上级政府目标利益冲突。例如，在农村厕所革命中，为完成改造目标，虚报增报实际数量；在农村生活生产垃圾处理问题上，瞒报不报，减少处罚等。由于上级政府无法获得更多真实详细信息，或者要想获得真实信息，必须支付巨大的交易成本，上级政府和基层组织之间只能达成次优契约。

显然，获取更多的信息是解决这一困境的有效方法。上级政府为设法获取更多的信息，常用的解决办法是加强对基层组织治理任务的监督和检查，利用监督和检查获得的额外信息来补充治理契约，从而实现最优风险分担。但是，充分观察或监督基层组织在农村人居环境治理中的所有行动是不可能的，或者需要相当高的观察或监督成本，上级政府也只能利用不完美度量且有价值的信息去改善契约。另外，上级政府得到的监督或观察信息可能是局部或片面的，判断其价值也有一定难度。为解决这一难题，上级政府可以使用“充分统计量”去捕捉基层组织的更多信息。例如，通过打造农村人居环境治理的典型示范村作为充分统计量，典型示范村在治理各个方面树立了明确的达标标准，可以作为基层组织治理的参照对比和考核标准，并反映出基层组织在农村人居环境治理中的努力水平。这种情形是最简单也是现实中最可能出现的，典型示范村不能受其他基层组织的操纵，以免相互串谋来掩盖真实努力水平，另外树立典型示范村必须能增加农村人居环境治理工作考核和评价的信息量，但不能带来额外的治理风险。然而，这一解决路径只能监督基层组织的努力程度，不能形成有效的激励。

（二）多任务情形

基层组织作为代理人，既要承担农村环境治理工作，又要承担诸如发展农村产业、建设美丽乡村、打造乡风文明、提高农民收入水平等多项乡村振兴任务，各项任务间的关系既可能互补也可能互斥，基层组织在多项任务间的套利容易导致新的道德风险。

如果基层组织面临的两项任务是相互替代关系，例如招商引资发展农村产业与农村人居环境治理两项任务，基层组织既要实现集体经济组织的获利增收，还要承担农村人居环境治理的社会责任。招商引资发展农村产业有可能会导致农村人居环境受到污染，但其在短期内的成效更显著，为追求短期政绩，基层组织可能会将更多的精力投入到招商引资中，甚至将上级政府用于人居环境治理的资金挪用到村集体的投资建厂项目中，在两种替代关系的任务中套利。上级政府要想防止基层组织的套利行为，应适当降低两项任务的激励强度，必要时采取相同政策或固定财政补贴这种低能激励方式。其原因是，一旦可考核的任务激励力度都很低，基层组织就没必要将较多的努力投入到另一任务中，而是在两项任务中合理分配，以便满足“等报酬原理”。如果两项任务是互补关系，例如建设美丽乡村和农村生活垃圾处理，垃圾处理是建设美丽乡村的内容之一，上级政府完全可以放心地去提高建设美丽乡村任务考核的激励强度。因为基层组织为了得到更多的回报，会在两项相互补充的任务中加大努力程度，去完成生活垃圾处理任务。这种情形是第一种困境的延续，阐明了基层组织的激励模式，但是根据激励相容原则，低能激励方式也会降低基层组织的积极性，因此，这种情况下需要加入第一种困境的解决方式，引入充分统计信息对基层组织进行监督。

（三）团队治理情形

在农村人居环境治理中，可能会出现多个基层组织共同完成某一项任务的情形，例如，对某条流经多个行政村河流的治污任务，此时就涉及团队治理的几种困境。第一种情况是，多个基层组织（行政村）共同完成此项任务，对整条河流进行污水净化，与每个基层组织对河流修堤不同，堤坝质量和长度可以区分各个基层组织的投入，而污水净化很难区分各自的具体努力程度。在信息不对称的情况下，“搭便车”是每个基层组织的最优选择，因此每个基层组织都会偷懒。阿尔钦和德赛姆茨提出了利用剩余索取权来解决此类问题的办法，即让其中某个基层组织由代理人的身份转变为第二层委托人的身份，赋予其河流污染治理的剩余索取权。作为第二层委托人的基层组织便有动力去监督其他基层组织的努力程度，负责为其他基层组织提供固定的转移支付或奖金分配，以达到激励其他基层组织付出最优努力的效果，最终实现河流污染的有效治理。其经济含义是上级政府将任务“分包”给其中一个基层组织，让其获得治理目标“契约”之外的全部剩余索取权。如果这一团队规模足够大，那么引入一个剩余索取者已经不能完全解决问题，需要层层引入剩余索取者，这便形成了古典资本主义企业的组织结构。

有时候基层组织在治理中的投入产出是可观察的，治理绩效之间存在相关性，一个基层组织的治理绩效受另外一个基层组织的治理绩效影响。在这种情况下，过滤掉“噪音”并评价出每个基层组织的真实努力水平成为解决问题的关键。在农村道路硬化任务中，两个行政村间的道路由于不属于任何一个行政村，通常的做法是各修一半。但是如果此路都不是两村唯一的通道，也很难确定哪一方对此路的需求更大，最终的结果是此路的硬化任务搁置。在相邻两个行政村的支路硬化任务中，常常会出现中间搁置的现象。解决此种困境可以采用“相对绩效评估法”，即上级政府确定基层组织的治理绩效不仅要根据该村的硬化长度，还要参考对方的硬化长度。由于两个基层组织的道路硬化绩效之间是负相关关系，此时应采取额外增加（多修路）基层组织补偿的做法，即（多修路）基层组织的绩效分两部分，其中一部分与自己修路的长度有关，另外一部分的补偿绩效与另一方修路的长度有关。如果基层组织的绩效之间存在正相关关系，例如相邻两个行政村限时完成各自村内主路硬化任务时遇到恶劣天气，很可能的情况是其中一方以天气为由不能限时完成任务。在这种情况下，对其中一个基层组织努力程度的考察，要考虑另一基层组织的绩效，才能过滤掉坏天气对其努力水平的影响。如果两方都延期说明天气确实是影响延期交工的决定因素，否则则可以断定其中一方存在偷懒行为。这种困境的解决路径既包含了监督，又考虑了激励相容原则。

（四）合谋情形

在具体治理过程中，例如垃圾清理、道路硬化、旱厕改造，当基层组织作为委托人又从市场寻找代理人时，上述制度困境的发生也同样具有较高的或然率，其解决途径也可以遵循上述方法。但是，由此又可能会产生一种新的制度困境，即基层组织作为委托人和新的代理人之间的机会主义行为——合谋。根据梯若儿的观点，上级政府需要增加一个新的支付，安排一个监督者对任务的执行情况进行汇报，即对代理人的行为增加一个合谋约束。在考虑了防范合谋约束之后，高能者的执行条件仍然达到最优，而低能者的执行条件进一步向下扭曲的程度。要比一般的信息不对称引起的逆向选择轻，即引入监督者之后，配置效率得到提高。当然，在上级政府将治理任务委托给基层组织，基层组织又寻找治理任务代理人的这一实践形态中，基层组织也可以看成是上级政府对实际治理代理人的监督者，这同样是一个三层代理的多级科层制度，基层组织同样是农村人居环境治理结构中一个嵌入的治理主体。

四、农村人居环境治理未来的改革方向

农村人居环境治理的制度困境，理论上大多可以找到合理的解决路径，但是每一条解决路径的实现是以其他保障措施的配套为前提的，例如，产权界定清晰，责任主体明确，监督、激励的后果可兑现，“合约”条款可证实等。而当前中国农村的现实条件，决定了路径的实施仍然存在着很大的障碍。未来农村人居环境治理的改革方向可以从以下几个方面展开。

（一）强化机制设计

在选择实际的治理主体时，不是靠花费大量的交易成本去制定审查农村人居环境治理主体治理能力的条款，也不是靠层层汇报或大范围索要台账获取任务的完成情况，而是通过设计一套合理的机制实现信号甄别的分离均衡，通过制定严格可证实的责任目标条款，组成一组可证实且被保障的契约和选择规则，使得甄别治理主体的分离均衡存在且唯一（当然有时很难存在，或者存在唯一均衡）。无需在任务执行的“事前”花费大量的人力物力去核验申请人的资格，也无需在“事中”去监察治理主体的努力程度，从重过程向重结果转变，这样既可以节省“事前”的审核成本，又可以节省“事中”的监督成本，还能保证目标任务的效率。当然这一机制的设计具有较强的复杂性，尤其是将治理的规模、环境问题的空间范围、财政来源及支付方式、领导人的注意力与偏好等因素考虑进来时，机制设计的难度更大。为了避免串谋带来组织效率的损失，对于一般性组织，委托人可以设计一组新的机制或契约，通过转移支付等手段，使得代理人的收益超过他参与串谋的收益，从而抵消了代理人参与串谋的积极性。

（二）健全治理权责机制

考虑到农村人居环境治理的特殊性，如污染来源与类型、经济发展环境、社会结构等方面都有别于城镇，应当建立专门的关于农村人居环境污染治理与资源保护的相关法律，明确农村人居环境治理的范围、责任主体、农村环境评价体系等内容，以及建立健全农村人居环境治理中污染物的总量控制制度、污染许可证制度、污染风险评估制度等，明确规定各个治理主体的职权范围和应承担的责任等；要赋予基层组织在农村人居环境治理中的权利和义务，建立有效的农村人居环境治理的主体约束机制，明确禁止其他各级政府和相关部门对农村人居环境治理基层组织自治权的行政干涉；可选择委托专门的社会组织，参照相应的标准对基层组织的农村人居环境治理进行评价，对整治措施有力、效果显著、群众满意度高的单位和个人，适时给予表彰奖励，对措施不力、搞虚假形式主义、劳民伤财无效实施的，要依法依规批评问责，保证任务条款契约的可证实。

（三）将权力感受价值等因素纳入责任主体的产权界定

产权界定能使各个利益主体间的关系更加清晰，假如不能充分监督或甄别基层组织在农村人居环境治理中的全部行动，或者是需要过高的成本，那么利用不完美度量来补充农村人居环境治理的契约也是可行的。随着农村的发展，可能无法预料未来的或然情况，即使可以预测，由于农村社会的复杂性，难以提供完备的契约条款，或者缔结条款无法由第三方证实，因而农村人居环境治理的剩余控制权界定就变得尤其重要。这时产权界定就成为一把双刃剑，给一方带来更大激励空间的同时，也会减少另一方的激励。当产权可以保护一方当事人的权力不受侵犯，当一方对权利的感受敏感而另一方对其不敏感，则界定是可行的。如果界定产权导致外部选择权与内在价值偏离较大，则联合产权是最佳选择。因此未来农村人居环境治理中的产权改革，还应将权力感受价值等因素纳入进来，不完全契约理论在中国农村人居环境治理中可能具有更大的应用空间。

（四）加大宣传动员力度，提高农村文明健康意识

农村人居环境属于大家，共同维护优于破坏后的治理。可以通过完善村规民约，加大入户宣讲、教育培训力度，强化健康生活理念和疫情防控知识宣传教育，提高农村文明健康意识。可以通过推广各地在农村人居环境整治工作中的好经验、好做法，发挥示范带动作用，通过美丽庭院评选、卫生评比等群众喜闻乐见的活动，动员广大农民群众积极主动参与农村人居环境整治，形成广泛参与、集中整治的局面。

参考文献和注释略

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