新刊｜李丁：资本下乡初期村庄获得发展性投资的影响因素研究 ——对2000年前后村庄抽样调查数据的再分析

原文载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2021年第3期

作者：李丁，中国人民大学社会与人口学院副教授，中国人民大学国家发展与战略研究中心、中国调查与数据中心研究人员

【摘要】本文使用2003年中国科学院“农村贫困与发展”项目社会经济调查数据，对1998—2003年被调查村庄吸收外来发展性投资的情况进行了概要描述，并对农村社区是否成功引进发展投资的决定因素进行了初步分析。结果表明，21世纪初期，农村发展性投资主要来自政府部门及农村信用社等金融机构，投资具有扶贫性质；基础投资环境（人口条件、土地条件、交通条件、经济发展水平）对吸引外来投资的作用有限，甚至为负；村庄社会政治资源是影响发展型投资获得的重要因素，村庄是否出过县级及以上政府官员、是否有农民专业组织、基层治理环境等对农村是否获得发展投资作用巨大。总结而言，相对于自然环境，社会环境有着更大的影响。在政府主导资本下乡的阶段，这一运作逻辑有利于落后地区获得发展资金，但可能由于对投资环境的考量不足、行政权力与人情关系的渗透使得农村发展投资效率低下，这也制约了农村发展项目的可持续发展，扩大了地区内部不同村庄间的分化。这些关键因素和机制在民间资本逐渐成为下乡资本主体的今天仍然会产生重大影响，值得进一步跟进和研究。

【关键词】发展性投资；资本下乡；营商环境；社会资本

资金（资本）在农村和农业的发展中起着重要的作用，但由于农业生产周期长、风险大、收益率低，加之制度和投资环境的限制，交易成本高、风险大，在资本相对匮乏时期，资本下乡的积极性并不高。2004年各省陆续免征农业税后，国家实施工业反哺农业的政策，并开展轰轰烈烈的社会主义新农村建设和城乡基本公共服务均等化运动，农村公共设施建设、农村医疗和养老等得到巨大改善。政府在农村的投资活动从扶持乡镇企业发展逐步向公共物品投资方向倾斜，为城乡均衡发展进一步夯实了基础。随着资本积累和扩张，农村和农业投资在最近20年内出现了大规模的增长，自筹资金的增长尤其明显，财政资金以及银行贷款相对下降（图1），资本下乡运动已经轰轰烈烈展开。继免征农业税和新农村建设之后，国家规划并实施了一系列反哺和振兴农村的政策，试图通过完善土地制度以改善农村投资环境，进一步推动资本下乡。从学术研究的角度看，这场运动非常值得追踪和研究。以往有关农村投资的研究更多地集中在反贫困框架下的农村公共投资及其效应；或者从农村金融发展的困境与出路视角来讨论这一问题。从社会学的角度以村庄为主体讨论农村发展融资问题的研究多为案例分析。早期主要研究农村社区如何抵抗资源抽取，但是随着基层政府由汲取型的政府转变为“悬浮型”的政府以及新农村建设的开展，学者们开始关注“部门下乡”和“资本下乡”背景下的农村发展问题。本文将从农村社区的角度去回顾资本相对匮乏时期（1998—2003年）的农村发展性投资的投资规律，为时下农村发展融资研究提供一些借鉴。尽管随着农村基础设施的改善和土地制度的改革，农村的投资环境正快速改善，投资于农业与农村的社会资金规模正快速增长，农村发展的投资主体也在悄然发生改变（图1）。但农村发展性投资特别是农业生产投资仍然面临投资周期长、波动大、回报率低等问题。当前，农村土地流转日益普遍，但土地产权改革仍未最终完成，建设农地及宅基地入市仍受到较大限制；乡土制度和投资环境也仍然保持相对稳定；更为重要的是，政府和银行在农村发展投资中仍然扮演着重要角色，特别是在精准扶贫和乡村振兴背景下，农村产业发展仍依赖国家资金和政策的延续性支持。

一、21世纪初期农村发展性投资的基本情况

本文所使用的是2003年中国科学院“农村贫困与发展”项目社会经济调查数据。2003年该课题组在全国有代表性地抽取了6个省，并向每个样本省派出一个调查小组，每个调查小组在他们所调查的省使用相同的抽样程序选取6个县。具体方法是，先将全省所有县按人均工业总产值降序排列，然后平均分为3个组，并在每组中随机选两个县。在每个县，再按同样的方法抽取6个乡（镇）。这样全国一共选取216个乡（镇）。被选出的样本乡（镇）的所有村都成为样本村。调查人员到每一个乡（镇）后，请当地乡（镇）政府通知每一个村派两个代表（一般是村主任和村会计）到乡（镇）填写调查表，共获得2459个有效样本。有效样本中，每个乡（镇）被调查村庄的数目最少2个，最多29个，平均11个。在调查中，村干部不仅回答了1997年和2003年村庄经济、社会、人口和地理区位条件等问题，还回答了1998—2003年村庄投资活动方面的问题，包括投资的规模、对象、主要目的、资金来源以及村里投资投劳的情况。问题涉及的投资活动包括17类不同的公共物品投资项目和10类不同的发展生产投资项目（发展生产投资项目定义为农户经营的、促进经济发展的生产活动，如发展果园、经济作物、家畜家禽等），本文主要关注10类发展生产投资项目，并试图深入分析农村社区发展性资金获得的影响机制。

我们先来看当年农村发展性投资的概况。2459个被调查的村庄中，有1372个（占55.8%）在1998—2003年间没有任何外部投资的发展性项目，包括小额信贷；有两种及以上类型发展性投资项目的不到10%。可以说，当时多数村庄在引进村外资金方面还处于起步阶段，各村内发展项目类型较为单一。从各省情况来看，四川、河北、江苏三省无任何利用外来发展资金的村庄占比最大，前两省这一比例都超过77%，江苏为67%。甘肃、陕西、吉林三省未引进村外资金发展生产的村庄比例都在30%左右（表1）。各省之间差异在一定程度上受各省调查小组对调查问题的理解差异影响，比如吉林省的调查收集了大量关于小额信贷的情况，其在各种投资中比例极高，这将在一定程度上影响我们对受调查省份吸收外来资金形式的判断。不过，这种差异不能改变当时农村发展类投资项目有限的判断。

从投资项目的类型来看，农村发展项目主要集中在个体小额信贷和经济作物生产（包括大田蔬菜、果园、大棚、林木等），其次是经济型养殖业（包括家禽家畜和鱼塘水产）和粮食作物生产，自营工商业发展较少。农村地区的基础公共设施较为落后、发展非农生产优势不大，主要依托地方的农业生产条件和资源发展相关产业。各省农村的资源环境禀赋差异较大，在具体的投资类型上存在一定差异。甘肃、陕西两省有经济作物和养殖业投资的村庄比例很高；江苏和吉林两省有自营工商业投资的村庄比例相对较高。吉林省的情况在六个省份中最为特殊，小额信贷覆盖率很高，但经济作物和养殖业项目比例小（表2）。

根据已知的投资总额，吸收投资达到50万元以上的村庄所占比例多在5%以下；除吉林、陕西省分别有20%和12%的村庄吸收到20万以上发展投资外，其他各省都在10%以下（表3）。

农村信用社和政府部门投资是农村发展项目资金的主要来源。陕西省各级政府的参与程度最高，知道资金来源的374个项目中64.7%有政府部门参与；其次是江苏省和河北省；吉林省最低，301个项目中只有3.0%有政府资金参与。在农村信用社参与方面，吉林省最高，农村发展生产类投资中86.4%有信用社参与（主要是小额信贷）；其后依次是河北、江苏和甘肃三省；陕西省信用社对农村发展项目的注资范围最小。在引进民间私人资本方面，江苏省和四川省利用民间资本投资农村发展项目的范围最广，其他各省都非常有限，甘肃省和陕西省最低（表4）。当时民间资本对农村投资少，部门下乡情况普遍，这与民间资本不充裕，农村要素市场不完善，农业生产的风险大、周期长、利润率低有很大关系，也与地方政府部门承担过大的经济发展责任、重视经济发展有很大关系。

从项目的组织实施单位看，作为基层自治组织的村委会、各级各类政府部门和机构、信用社或银行等相关农村金融机构充分参与到了项目的实施过程中，民间个人或公司的参与并不充分。从分省的情况来看，最明显的特征是，吉林和河北两省的农村金融机构参与组织实施的发展项目所占比例特别高。除吉林和河北省外，其他四个省份的基层自治组织组织实施的发展类项目都占到30%以上，县乡政府部门和机构参与组织实施的发展类项目占到30%~60%（河北省也将近32%）。民间个人或公司参与组织实施的，比例最大的是四川和江苏两省（表5）。

总的来说，1998—2003年我国农村引入发展性资金项目相对较少，省际差异大。发展项目中除部分不知明确投资方向的小额信贷外，主要集中在经济作物生产、经济型养殖业以及粮食作物生产上，自营工商业项目非常少。农村信用社等金融机构和地方政府是发展资金的主要来源，并且广泛参与发展项目的组织实施。基层自治组织（村委会）在这些发展项目的组织实施中也扮演着重要角色。这表明，在当时情况下，发展资金与公共资金有着非常相近的分配渠道，具有很强的再分配特征。是不是区位条件较差、经济较为落后（换句话说，经济发展需求较大）的村庄更容易获得投资？但发展类投资毕竟不完全等同于公共投资和扶贫投资，多多少少具有一定的市场取向，对于政府部门而言，这类项目发展越好其政绩越大。因此在选择地点时，更可能保证成功的、投资基础（如区位条件）相对较好的村庄应该更容易得到项目。那么，这两种投资倾向，哪一种占主导呢？

二、发展性投资获得的影响因素分析

已有关于农村公共投资决定因素的研究很有借鉴意义。尽管发展性投资与公共性投资具有一定差异，但是在部门下乡带动资本下乡、发展资金主要来自政策资金和体制内金融部门的背景下，发展性投资与公共物品投资具有相似性和类似逻辑，带有扶贫性质的下乡部门常常转化为发展性招商引资中介人。传统的运动式治理体系，例如改革开放前用于计划生育管理的县乡组织力量和管理模式在市场经济发展阶段被用来进行招商引资和扶贫开发。张林秀等的研究表明，政府公共投资具有明显的转移支付特征，收入较低的村、环境比较敏感的村得到村外公共投资的数量和规模更大；而收入较高、环境较好的村村内资金用于公共投资的更大。张林秀等将影响农村公共投资的因素分为目标要素和需求要素。前者指上级政府选择投资目标的依据，“包括村人均收入、少数民族人口比例、超过25度的坡地面积占总土地面积的比例、村委会到乡政府的距离、村委会到最近的水泥路的距离、总人口和村内相隔最远的两个小组间的距离等”。需求要素指决定村民公共物品投资倾向的因素，包括“村集体企业个数、自营工商业户所占的比例、外出打工人员占总劳动力的比例、人均耕地和有效灌溉面积的比例等”。这种分类框架试图整合农村公共投资中政府与基层社区这两方的特性，但实际上，上述特性都是村庄的特性而非政府特性。政府的目标并不是单一的，其操作化测量所指向的潜在因素值得商榷。

发展类投资的投资点不限于贫困村庄，更容易受官场与市场、区域治理格局和市场基础环境等多重因素影响。各种政策标语以及定性研究给我们提供了一些值得检验的假设。例如，“要致富先修路”的标语将村庄的基础公共设施建设及其与投资环境相关的基础因素放在了很重要的位置，这包括人口基础、自然禀赋、交通区位，还包括工商业发展基础等等。“部门下乡”与“资本下乡”背景下有关农村专业组织的研究指出，部分农民兼业化或者非农化可以促使其他农业、农民的专业化发展，推动农村工商业和产业化发展，并提出组织化的需求。尽管其中有些组织成为“大农吃小农”的“帮凶”，但专业化组织对农村、农业发展的作用仍然十分明显。另一些研究强调了项目制背景下“能人”及其“社会资本”资源勾兑的重要性，基层组织更有可能通过自己人或熟人关系网络影响上级决策，争取到项目。基层组织与村民主观能动性在不少研究中得到了强调。基于上述分析和总结，我们提出如下假设：

假设1：如果发展类投资确实是经济效益优先的，投资环境较好的农村更容易获得发展性投资。但若其扶贫属性占据主导，则会对投资环境的敏感度相对较低。由于早期下乡资本具有产业发展和转移支付的双重属性，基础投资环境如自然条件、交通区位、人口因素的影响可能不大。

假设2：与上级政府私人关系越好的村庄更有可能获得村外的发展性投资。相对于公共项目，发展型项目有着相对较多的投资备选地，在其他条件相同的情况下，与上级政府有较强联系的村庄不仅可能更早获得此类项目的信息，也更有可能通过熟人关系影响上级决策，甚至与上级部门的官员形成配合争取有关项目落地特定村庄。

假设3：有农民专业组织的村庄，因为组织基础较好更有可能获得发展类投资。农业专业化以及农村工商业的发展对此类农民组织的发展会形成内在需求。合作组织和专业组织不仅有利于联合农户生产，更可以获得与外来单位平等互动的主体身份和法人地位，又具有比村民自治组织更为纯粹的经济属性。

假设4：一个地区的营商环境越好，基层治理被上级干预越多，越有可能获得发展性投资。这在很大程度上是由县乡治理格局决定的，在经济服务上更高效、商业化水平和营商环境越好的村庄获得外来发展资金的可能性越大。与此形成竞争的是，政府介入和管理越全面和严格，地方经济发展可能越缺乏灵活性，获得市场性发展资金的可能性相对越小。

三、变量测量与模型结果

我们将投资环境划分为基础投资环境和投资的社会环境。前者包括人口条件、土地条件、交通条件；后者包括既有工商业发展水平、社会资本条件、地区工商业环境、基层治理环境和基层社会组织等。村庄社会资本情况主要用是否有村里出身的人在乡镇及以上政府部门当干部、近20年来村庄出身的大学生人数来测量。地区工商业环境与基层治理环境则用个体工商企业办理营业执照的成本、上级政府要求村庄提供的义务工数量、最近一次选举中上级政府组织村干部开会的次数、最近一年上级政府组织村干部开会的次数、村庄选举的候选人是否需要上级政府批准、最近一年乡政府下发的“红头文件”数量、地方政府对于违反计划生育是否存在明确的变通等来反映。具体情况见表6。

为了验证前述假设，将1998—2003年是否获得发展型投资作为因变量，进行logistic回归，得到的结果见表7。

从模型1可以看到，整体而言，基础环境对是否获得发展性投资的解释效果不大，模型的确定系数很低，而且呈现出环境指标越差越容易获得发展性投资的倾向。例如，高中学历以上劳动力占比越低、有效灌溉耕地比例越低、距离柏油马路越远的村庄越容易获得发展投资。这说明，从全国范围来看，当时农村的发展投资仍然具有较强的扶贫导向，偏向于基础条件相对较差的地区。劳动力外流一方面反映村庄的经济吸引力不够，经济发展水平较低，但同时也显示村庄经济具有一定的开放性，并非完全闭塞不通。此外，劳动力外出能够提高村民收入、提高劳动力的素质并积累村庄在外的社会关系资本，而且回流人口也能够为村庄经济发展做出一定贡献。因此，外出就业劳动力在总劳动力中的人口比例对于发展投资的获得作用复杂。从模型结果来看，外出劳力比例越高，村庄获得发展投资的对数发生比越低。

模型2在模型1的基础上纳入了工商业的发展基础变量：1997年的人均纯收入水平、1997年村庄是否有工商业企业以及自营工商业。结果显示，1997年人均收入越高，获得发展投资的可能性越低，但工商业基础好的村庄获得发展投资的概率更高。这种矛盾性，与当时发展类投资的二重属性应该是相关的。这类投资具有扶贫属性但同时对投资环境有一定要求。在后面的模型中，随着纳入变量的增加，工商业发展基础变量的系数变小，显著性下降，特别是纳入省份虚拟变量之后。这意味着，不同省份的工商业发展环境存在较大差异，并且同一省份内村庄具有较大同质性。随着项目制的发展，后期大量政府投资项目都要求基层提供一定配套，这使得基础条件更好的社区更容易获得外来投资。

模型3在模型2基础上纳入村庄的社会资本变量。这主要通过村里出身的大学生人数、是否有乡镇干部、县级及以上官员来测量。可以看到，如果有从村庄走出去县级及以上官员，对村庄获得发展类投资具有显著的正向效应，发生比是缺乏此类关系的村庄的近两倍。但是否有出过乡镇干部与大学生数量对获得发展投资没有显著影响，甚至具有反向作用。模型6中控制省份变量的情况下，村庄近20年来走出的大学生人数对村庄是否获得发展类投资具有显著的负向作用，这与预期的方向相反。总体而言，大学生毕业后回到老家农村发展的情况很少，而主要进入城市各行各业。这本可以为村庄搭建良好的社会关系网络，积累大量的资本和财富。但为何大学毕业生越多的村庄获得外来发展的可能性越低呢？可能的解释是，这与当时下乡资本中非政府渠道占比较低且返乡大学生数量非常有限有关，随着外出农民资本的积累以及返乡大学生的增加，这种情况值得用最新的数据进行检验。一种更为悲观的解释则与费孝通早年论述的“精英冲刷”有关。一个村庄走出来的大学生越多，村庄精英流失越严重，村庄吸引力越差，由于城乡关系的断裂，农村精英向城市单向流动导致村里的大学生并不具备“反哺”功能。总结而言，在资本下乡早期，村庄与高级官员联系更有可能带来投资。这种情况在后续有关项目制的研究中多次被提及，“跑项目”正是经过人际关系润滑的政策过程。

模型4在模型3的基础上纳入村庄是否有专业协会组织的变量。可以看到，纳入这一变量后，模型整体解释能力有较大提升，有专业组织的村庄获得发展性投资的发生比是没有此类组织的村庄的3.4倍以上。即使在进一步控制基层治理环境和省份变量的模型6中，也达到了2.7倍。有关专业组织的影响，在定性研究中得到不少反映。模型进一步确定了其影响。由于不少投资项目要求具有法人地位的“单位”或“组织”对接，分散的农户以及承担行政功能的村集体面临合法性和效率上的挑战。专业化协会与合作社给农户提供了与上级组织互动的合法身份。1997年之前成立专业组织的村庄非常少，已经建立专业化组织的村庄无疑是先行者，其经济发展基础相对更好。2006年国家出台了合作社相关法律，为农民专业经济合作组织的发展提供了保障。这些新成立的专业组织对资本下乡的作用值得利用最新的数据进行检验。

模型5在模型4基础上纳入地区工商业环境和基层治理环境变量。政府及基层治理水平差异的影响在以往研究中被经常提及。本文所用变量主要涉及县乡政府对基层政府的治理情况，包括商事服务成本、上级对基层劳动力的征用水平（相当于一种税收）、上级政府对基层选举和治理的干预及规范化情况。从模型结果可以看到，这些变量对村庄能否获得外来投资同样有着显著影响。整体而言，上级政府管控越严、商事服务费用越高、对基层义务劳动征用越厉害，相应村庄获得发展性投资的可能性越低。而且这种治理状态在不同省份间存在一定差异，因此在模型6中控制省份固定效应后，部分变量（如乡镇红头文件数量、超生管理严格程度）的作用变得不再显著。而另一些变量在省内存在较大差异，并与外来投资紧密相关，如2003年上级政府要求的义务工数量。模型6也表明，不同地区间的差异非常大，控制省份固定效应的模型的确定系数大幅度提升。这与前文描述部分呈现出来的各省之间的巨大差异相照应。

总结上述模型结果，可以发现，相对于自然、区位以及人口条件，村庄工商业基础、社会资本、专业组织、地方社会治理自主性对发展性投资的作用更大；而且不同省份之间存在巨大差异。世纪之交的发展性投资主要来自体制内，存在转移支付（扶贫）和发展的双重属性，客观投资环境的敏感性不高、人均收入较高、劳动力素质较高的村庄获得投资的机会反而更低。控制地区因素后，社会性条件越好的村庄获得发展性投资的可能性更高，这主要指更紧密的政府关系、更友好的营商环境、相对友善和宽松的基层治理环境。前文提出的四个假设都在一定程度上得到支持。

四、结论与启示

2003年之后，中国政府加强了对农业、农村、农民的扶持，政府在农村公共物品供给和经济产业发展的核心角色、相关资金和资源的分配很大程度上仍然延续了再分配经济的特征。这种情况即便在精准扶贫和乡村振兴时期也没有太大变化。我们相信本文的结论仍然会在相当程度上成立。

不过，随着农村投资基础和环境的改善，民间资本在农村的发展中扮演着越来越重要的角色，金融机构也在发生转型，普惠金融的理念得到推广，农村发展的融资格局发生一定变化。此外，随着农村基础设施的完善、人口流动趋势的发展、农村大学毕业生的增加和成熟、农村专业合作社和农技协的发展、基层治理模式的改革（特别是项目制的成熟），发展性资金落地农村的过程也多少会有一些变化。本文关注的核心变量的相对影响是否发生了变化呢？深入的质性研究为我们提供了启发，但以村庄为单位的大规模抽样调查有其独特价值。

在党和政府的主导下，早期资本下乡有利于落后地区获得发展资金，但基础投资环境敏感度似乎有所不足，行政权力与人情关系的渗透可能制约农村发展项目的可持续性以及投资的回报率。后来的项目制管理方式有针对性地进行了改进，如政府投资折算为股权归贫困户等利益主体享有、重视项目配套和基础、实施“以奖代补”等，这在精准扶贫中得到了更充分的体现。随着民间资本成为下乡资本主体，什么样的村庄能够获得发展资金并实现资金的高效利用仍然非常值得研究。一个未变的事实是，基层部门和社区精英仍是资本下乡的重要掮客或守门人，基层政府的治理模式与水平仍对农村和农业的发展至关重要。即便来自政府及其他官方的资金不那么重要，政府和官员所掌握的公共权力与政策裁量权仍然发挥重要的作用。缺少与政府官员的关系以及基层自治组织的辅助，资本要扎根农村，推动农村生产要素的商品化，获得可持续发展仍然面临很大挑战。大量定性研究表明，本文涉及的关键变量在今天仍然扮演着重要的角色。至于整体情况如何，在不同地区是否存在异质性？社会学很有必要对农业普查数据中的村庄数据进行深入挖掘，或在全国开展大规模村庄监测调查，对乡村振兴的历史和进程进行细致的回顾与跟踪。

由于受到限制，本文使用的数据为二手数据，且年份较早，没有对村庄内部的治理结构和制度合法性进行测量，也没有对计量经济学家特别关心的内生性问题进行处理。作者相信历史是互动演化的结果，原因和结果总是在实践中互换位置，在社会领域穷究“先有鸡还是先有蛋”的意义有限。对社会行动者而言，在特定历史条件下，得到蛋和得到鸡都很难，但不管是蛋还是鸡，只要能得到，就都有可能让蛋和鸡正向循环下去。理论的支持和要素的可干预性仍是我们确定因果关系的关键依托。社会学界应联合起来展开具有全国代表性的大样本村庄跟踪调查，深入记录和评估中国城乡发展和社区变迁过程。未来，将有更多优秀的研究可以建立在更好、更新的抽样调查数据基础上。

参考文献和注释略

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