新刊｜沈权平：韩国乡村振兴社会政策的起源、演进及政策路向

原文载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2021年第5期

作者：沈权平，吉林大学社会学博士后，延边大学经济管理学院讲师

【摘要】韩国作为东亚现代化“雁阵”中的“居中者”，其乡村振兴实践具有示范和启示意义。通过对韩国乡村振兴政策的展开进行梳理和评价，发现20世纪50年代以来韩国乡村振兴政策体系的变迁包含着明显的乡村振兴社会政策形成过程。从时间维度上看，韩国乡村振兴社会政策演进逻辑大体经过了颁布《农业基本法》和“新村运动”（1952—1979年）、颁布《农业·农村基本法》和乡村工业化（1980—2003年）、制定《农业·农村综合对策》和归农归村（2004年至今）等三个阶段。这三个阶段的演进过程，展现出从社会政策依附于产业政策，到在产业政策中设计出相对独立的社会政策，再到社会政策成为乡村振兴的基本依托，最终完成乡村振兴的社会政策转向。把握这一过程，不仅可以更加全面地阐释韩国乡村振兴社会政策体系，其政策实践还可以为东亚其他国家提供经验和镜鉴。

【关键词】韩国；乡村振兴社会政策；政策演进；政策路向

从20世纪60年代起，东亚各国先后在战争的废墟上创造出“发展奇迹”，取得了耀眼的发展成果，在世界现代化进程中掀起了一波强有力的发展浪潮。从发展社会学的角度来审视东亚的经济发展轨迹，可以看出它是一种典型的后发现代化模式。学术界每谈及这一“东亚模式”时，普遍将其关键因素概括为有效的宏观经济管理、“强政府”的权威主义政体、增加出口比例的外向型经济发展战略、传统的儒家文化及实用主义的发展手段等等。但事实上，作为发展模式的东亚除了上述特征之外还有一项极为重要的举措，那便是东亚各国在飞速地工业化、城市化进程中，根据各自的历史背景和社会发展实情，对城乡关系的改善做出了诸多努力，积累了大量经验。

韩国作为东亚重要组成部分，为我们展现了典型后发型国家的工业化历程。随着工业化进程的日益深化，其城乡差距也越来越大，成为“压缩式”发展最突出的“后遗症”。因此，城乡关系的妥善处理，激活传统乡村，推行乡村组织化，进而推进乡村振兴具有非常重要的现实意义。也就是说，离开乡村就无法理解完整的韩国现代化进程。通过对韩国乡村振兴历程的深入考察，我们发现，这一过程主要是依靠乡村振兴政策的推行而得到实现的，这既是“东亚模式”的呈现方式，也是塑造韩国现代化进程的重要力量。在此意义上，要想破解韩国乡村振兴模式，就必须以韩国乡村振兴政策为切入点，形成对韩国乡村振兴政策的鸟瞰。

一、韩国乡村振兴的基调与特殊性

当前，学术界对韩国乡村振兴的研究大多集中在“新村运动”，试图从中提炼出韩国乡村振兴的实践模式与经验，包括韩国在内的东亚学术界也鲜有对韩国乡村振兴社会政策的研究，该领域几乎处于空白。因此，以韩国乡村振兴政策为主线，梳理和分析韩国乡村振兴社会政策的形成逻辑具有重要的现实意义。然而，要破解韩国乡村振兴社会政策演进背后的逻辑，就必须以韩国乡村振兴的基调与特殊性为基础，形成对韩国乡村振兴政策的理解。

第一，韩国社会由传统向现代化迈进的过程中，小农社会的特点不仅没有消失，反而不断得到强化。自17世纪后期至20世纪中叶，韩国小农社会先后经历了形成、稳定、解体、复苏的变化轨迹。2011年，韩国农村振兴厅开始实施“强小农培育计划”，计划培育出10万人规模的高水平小农群体，把培育小农视为解决当前韩国农业农村发展面临问题的突破口，将提升农业竞争力和改变乡村颓势的关键和希望寄托于“强小农”。由此可以看出，小农社会依然是韩国乡村的重要特征。因此，我们对韩国乡村振兴进行研究时，必须以对小农社会的理解为基础，理解小农社会具有的特征对乡村振兴政策产生的影响。

第二，在市场经济条件下，竞争力低下的韩国小农经济依然能够获得生存发展空间，依然可以得到农业生产技术进步所伴生的传统农业改造带来的发展张力，重要原因就在于其背后有稳定村落的存在。值得注意的是，韩国作为后发型国家，通过压缩式发展实现了快速的现代化，通过采取以首尔、釜山等大城市为据点的外向型经济增长实现了“汉江奇迹”，随后国内产业却出现了在首都圈聚集的现象，大量人口举家离村进入城市，导致城乡差距日益加深，乡村经济社会发展日渐萎靡。韩国在现代化进程中采用压缩式、赶超式、不均衡发展战略的背景下，其村落衰落也来得更快、过程也更加猛烈。这对韩国乡村产生了巨大的冲击，使得村落无法有效发挥其组织功能，向心力和凝聚力日益减弱。在以小农为基础的社会里，这种冲击的破坏力极强。

第三，韩国村落在压缩式发展中遭到严重打击，但村落依然是现代市场经济条件下实现小农户组织化的重要平台。小农组织化是现代乡村转变的关键因素，因此需要采取针对性的社会政策提供保护，给予发展动力。由于历史原因，韩国直到20世纪60年代才得以开启社会政策之门。随着《公务员养老保险制度》（1960年）、《医疗保险法》（1962年）、《社会福祉计划法》（1970年）等法律的制定，以贫民救济为核心的简单救济体系开始转向现代社会保障政策体系。1977年医保制度的正式实施标志着韩国社会政策体系的形成，也就是说韩国有着40多年的现代社会政策实践历史。第四，尽管韩国社会政策的实践相对较晚，但韩国在社会政策的实践过程中尤为注重其在乡村发展领域中的开展，乡村振兴社会政策起源与整个社会政策发端几乎同步，从而得以通过乡村社会政策来影响乡村发展。当我们深入分析韩国乡村振兴政策演进历程后发现，其过程就是一个社会政策与产业政策间相互关系的变迁史。参照李迎生教授基于社会政策与经济政策关系视角对社会政策进行的阶段划分，韩国乡村社会政策演进过程同样经历了“依附范式”“兼顾范式”“互构范式”等三个阶段，并已零星出现“自主范式”阶段特征。韩国乡村社会政策体系的形成是一个在产业政策基础上注入越来越多社会政策色彩的过程，逐渐形成为一种复合性的政策，其中社会政策的味道愈来愈浓厚。

二、韩国乡村振兴社会政策的起源与演进

若从社会政策的研究视角审视韩国乡村振兴政策展开的整体过程，我们应从韩国是如何不断推出和调整产业政策为起点，又如何向乡村振兴政策赋予持续的社会性，最终向乡村社会政策转向的角度来理解韩国乡村振兴政策。鉴于此，本文循着乡村振兴政策实施的时间线索，对韩国20世纪50年代以来的乡村振兴政策进行梳理，按照阶段性演变的具体过程进行评价，借此形成关于韩国乡村振兴社会政策的总体性认识。

（一）第一阶段（20世纪50—70年代）：粮食生产与农民组织化是两大主旋律

韩国作为后发型国家，在压缩式、集中推进工业化和城市化的过程中，第二产业的发展先行于第一产业的发展，第二产业对第一产业形成压制，同时城市对农村形成压制。这一过程中，韩国乡村发展面临着粮食生产和小农户组织化等两大基本问题。

1.扩大粮食生产是农业农村的首要目标

20世纪50年代，基础设施匮乏、化肥农药和农机具短缺、技术不足等原因使得韩国农业生产力非常低下，粮食供应严重不足。因此，这一阶段的韩国乡村振兴政策是以粮食增产、实现粮食供应自给、建立国家粮食储存库为主要内容。从《农地改良计划特别会计法》（1952年）、《农业协同组合法》（1957年）、《农地改良计划》（1961年）、“农业增产五年计划”（1957年）、“荒地开垦五年计划”（1959年）、“粮食增产七年计划”（1965年）等法规和政策中可以看出，在1970年代末实现粮食自给之前，韩国乡村振兴政策就是产业政策，社会政策依附于产业政策之中。

值得注意的是，日本在1961年颁布《农业基本法》，韩国也紧随其后，于1967年颁布了《农业基本法》，以此来解决农业与工业间的不均衡问题，意图以《农业基本法》作为之后乡村振兴政策的制定总纲。但受到国内发展环境变化的影响，这一政策没能持续发挥作用。更重要的是，韩国在制定《农业基本法》时，只注重仿照日本的法规文本，缺乏对自身实情的调研和判断。忽略结合自身特点的韩国《农业基本法》最终成为“一切停留在文字上”的法规政策。

2.“新村运动”的开展及其成果

20世纪60—70年代，韩国GDP年均增长率为9.6%，而第一产业年均增长率只有3.5%。城乡差距逐年拉大，乡村居民对于居住环境、医疗、福祉等方面的落差感急速膨胀。在此背景下，为了安抚乡村的失落感，重振建设乡村的信心，并强化农业支持工业的动员体系，这一阶段的韩国乡村振兴政策主要围绕乡村地域社会的组织化来开展，“新村运动”就是推进乡村组织化的代表性政策。

我们有必要首先对“新村运动”的内涵做出更全面的解释。“新村运动”实际上是以城乡居民为参与主体的，以精神启蒙与增加收入为主要目标的，覆盖全地域、全社会的全民近代化运动、全社会改革运动、农工并进运动。“新村运动”虽然包含的类型多样，但其中持续时间最长、开展最活跃、成果最多的就是乡村“新村运动”。整个20世纪70年代，韩国几乎所有的乡村振兴政策都统筹在“新村运动”当中，以“新村运动”的名义来执行。因此，1970年代在韩国乡村实施的所有乡村振兴政策都可以统称为“新村运动”，它对韩国乡村振兴产生了巨大的影响。其成效可以概括为：一是，“新村运动”使得韩国乡村氛围焕然一新，充满自信和发展欲望，“我们也可以”的信念扎根在乡村社会中，精神启蒙效果明显。通过共同作业，复原了传统稻作生产活动中的共同体秩序，强化了共同体意识和共存思维，大量妇女参与其中，以此来组织分散的小农，巩固了乡村共同体。二是，农业经营结构得到明显改善，生产条件得到大幅优化，农业收入的增加对农户增收具有显著的拉动作用。随着协同性营农体系的构建，乡村的技术力、劳动能力、物流、投资、规划等有了很大的提高。三是，文化设施和公共福利设施在非城市地域得到大量扩充，乡村文化意识提升，许多传统文化得到复原，丰富了乡村居民的文化活动，体现了鲜明的社会政策特点。我们可以断定，这一阶段的乡村振兴政策已不是完全的产业政策，而是逐渐转为整体性、综合性政策体系，乡村振兴社会政策也开始了对产业政策“去依附”的历程，这成为韩国乡村振兴社会政策的起源。

（二）第二阶段（20世纪80—90年代）：全面扩大非农收入和乡村工业化

进入20世纪80年代，韩国的乡村振兴开始面临一些全新的挑战。首先，城乡收入差距持续扩大，1980年代初期乡村居民的人均收入只有城市居民收入的60%左右。其次，城市化和国民收入水平上升引起了食品消费结构的变化，对农业生产和农产品的标准要求变得更高。最后，“乌拉圭回合”谈判后，受农产品进口自由化政策的冲击，韩国农业受到前所未有的压力。在此背景下，韩国政府采取了提高乡村收入和优化农业结构的乡村振兴政策，以提高韩国农业和农村的竞争力。

1.扩大非农收入是首要任务

实际上，韩国政府一直致力于提高农户的非农收入，并于1967年颁布《农渔村副业园区培育计划》，把它作为韩国乡村振兴政策的重要目标。之后，在“新村运动”时期又大规模推进以“一镇一厂”为目标的“新村工厂”项目。这些措施的核心是充分利用农民的农闲期和闲置耕地来扩大非农收入，实现农户增收。1980年代韩国政府提出了一系列以“扩大非农收入”为主题的超强乡村振兴政策。其中，最具代表性的就是《农渔村收入源开发促进法》（1983年）。根据该法规，“农工区域”“特产园区”“农渔村观光收入源开发计划”“培育农产品加工产业计划”等非农收入源的开发计划得以实施。1990年颁布的《农渔村发展特别法》把“农工区域”改为“农工园区”，韩国国内当时已经建设了300多个“农工园区”。可见，整个1980年代韩国乡村振兴政策的重点依旧是产业政策，社会政策依然主要依附于产业政策。遗憾的是，这些乡村振兴政策并未取得实质性成效，既没能有效扩大非农收入，也没能激活乡村经济。探究其原因，主要在于工业化和城市化趋势下乡村人口大规模离乡，农村剩余劳动力难以满足“农工园区”等开发计划实施的劳动力需求，观光农业园区存在严重的重复建设，无法满足城市居民多样化需求。

2.全球化浪潮下的乡村振兴政策体系

随着1994年“乌拉圭回合”谈判的结束和1995年WTO正式运作，农业部门的市场开放对韩国乡村振兴产生了巨大的冲击。作为回应，韩国政府积极优化农业结构，大力扶持培育大农场，试图以此来获得与全球化相适应的竞争力。20世纪90年代以《农业·农村基本法》（1999年）为代表的韩国乡村振兴政策，核心内容包括：一是注重经营体的培育，实现经营主体多元化；二是强调农业六次产业化，推进乡村产业融合；三是积极强化农业机械化，大力培育林业和渔业，减少种植业占农业的比例；四是，鼓励自下而上的乡村振兴政策实施方式，强调“参与式”振兴。尽管通过《农渔村结构优化方案》（1992—1998年）、《农业·农村投融资计划》（1999—2004年）等政策的实施，韩国政府向农业、农村注入了大量的财政资金，但实际效果仍然十分有限，仍旧未能抵挡住全球化浪潮带来的冲击，无法有效提升农业、农村竞争力。

（三）第三阶段（2004年至今）：颁布《农业·农村综合对策》

与乡村振兴社会政策体系的确立进入21世纪，农户收入水平低下且负债严重、乡村人口逼近其“人口红线”，乡村出现过疏化问题、乡村衰败迹象较为明显等因素阻碍着韩国乡村振兴前进的步伐。这种困境与先前乡村振兴政策所表现出来的应变式、补缺式、救火式、止痛式政策特点密切相关，其使得韩国在社会保障、教育、福祉等方面存在较为明显的城乡差距。因此，从2004年起，韩国乡村振兴政策开始出现重大转变，社会政策成色明显加深，社会政策成为乡村振兴的基本依托，集中体现在《农业·农村综合对策》、“归农归村”和“企业型新农村建设”等方面。

1.乡村振兴政策体系的转变与《农业·农村综合对策》

2003年卢武铉政府上台后，对先前的乡村振兴政策进行了深刻的反思，并调整了乡村振兴政策思路。首先，明确乡村振兴不能单纯依靠产业政策，过于强调社会政策让步于产业政策不利于乡村振兴，应彻底完成乡村振兴社会政策对产业政策的“去依附”，最终形成独立的乡村振兴社会政策体系。其次，对乡村的认识发生转变，从传统单一生产空间转变为生产、定居、休闲、生态为一体的复合型空间，为乡村振兴社会政策体系的构建提供认知基础。最后，产业政策本身也发生转变，竞争力标准从农业生产能力转变为农产品食品质量与安全，也就是从供给侧转为需求侧。基于此，2004年韩国政府颁布《农业·农村综合对策》，掀开了韩国乡村振兴社会政策演进新的一页，社会政策成为乡村振兴的主要依托。作为标志性乡村振兴政策的《农业·农村综合对策》具有极为特殊的意义。第一，它将教育、福祉、保险等关乎生活质量的因素纳入乡村振兴政策中，并在其框架内额外制定《关于提高农渔业人生活质量及农山渔村地域开发的特别法》（2005年），三次实施《提高农渔村生活质量五年规划》（2005—2009年，2010—2014年，2015—2019年），这些都属于社会政策范畴。第二，在乡村振兴政策实施过程中赋予地方政府更多的权利与角色，改变中央政府的绝对主导地位，政策实施方式从“自上而下”转变为“自下而上”，注重乡村居民自发参与，强化乡村居民组织化程度。这种转变与发展型社会政策所强调的增强政策对象自主发展能力的要求是相符的。第三，强调村庄的特殊性与多样性，鼓励不同村庄类型采用不同乡村振兴政策，通过制定《农村综合开发计划》（2004年）强调乡村公共服务设施建设。第四，注重城乡融合发展，支持“归农归村”政策的实施，强调提升“自我造血”能力，构筑农户经营安全网。

可以看出，韩国乡村振兴政策体系中社会政策的地位进一步提升，社会政策开始处于优先发展的地位，社会政策在乡村振兴中的地位发生转变。《农业·农村综合对策》的颁布标志着韩国乡村振兴政策实现了根本性的转向，为韩国乡村转向“内发”发展提供了有利条件，韩国乡村振兴也因此步入社会政策时代。

2.乡村过疏化对策与“归农归村”

众所周知，无论是发达国家还是发展中国家都不可避免地会遇到工业化、城市化引起的城乡之间的人口大流动。韩国作为后发型国家，其赶超式工业化、城市化进程必然带来更加猛烈的人口流动，城乡结构在短期内迅速发生变化。乡村成为人口稀少的过疏地域，因缺少必要人口的支撑而逐渐衰退，甚至趋于解体。据统计，2019年韩国乡村人口为224.5万，仅占全国总人口的4.3%。未满2000人的邑面（乡镇）数量在1985年为9个，2005年增加至333个，而2019年已达到381个，同时未满2500人的邑面（乡镇）为567个。过疏乡村的高龄化程度要高于46.6%的乡村平均高龄化水平，过疏乡村的农业经营户主平均年龄逼近70岁。然而，韩国政府未在第一时间形成政府政策的有效干预，仅仅把过疏化问题包含在《国家均衡发展特别法》（2004年）、《低生育·高龄社会基本法》（2005年）等法规中去解决。在此背景下，“归农归村”政策体系成为应对乡村过疏化的唯一有效方案。其实，韩国从20世纪80年代开始就出现了“逆向城市化”现象，1997年和2008年两次金融危机掀起的“归农归村”热潮一直延续至今，对过疏乡村产生了一定的补充人口效应。韩国政府也积极制定相关法规政策，接连颁布《归农·归村综合方案》（2009年）、《2012归农归村推进细则》《归农渔·归村法》（2015年）、《2017—2021年归农归村五年规划》（2016年）等法规政策，其内容主要囊括购置房屋、归农教育、税收支援、医疗事业、观光农业、文化开发、培育青年农业人等，具有极强的社会政策色彩。

可以肯定的是，当过疏化问题发生时，我们应当采取政策干预来放缓这一过程，而不能加速推进这一过程。吸引过密地域的人口确实能够缓解过疏化问题，但最关键还在于提升乡村内在竞争力，激发乡村活力。若这些前提条件无法得到满足，“归农归村”人口最终还是要离开乡村的。同时，不能只强调吸引年轻人回归，要知道乡村的软硬环境和创收能力还很难满足大部分年轻人的需求，应适当调整政策实施对象。这是我们研究韩国过疏对策所得出的重要结论。

3.“自下而上”与“企业型新农村建设”

自1995年韩国地方政府开始自治，地方政府承担起了更多的乡村振兴任务，中央政府逐渐赋予地方政府更多的乡村振兴相关事务决定权。在此背景下，韩国最不发达的江原道（省）从1999年起自行实施了“新农渔村建设运动”，并在2016年更名为“企业型新农村建设”，延续至今。这是一场较为彻底的“自下而上”“由内向外”的乡村振兴实践。“新农渔村建设运动”政策在开展初期就被视为韩国乡村振兴政策的典范，韩国中央政府在制定《绿色农村体验村庄计划》（2002年）和《农业·农村综合对策》（2004年）等乡村振兴政策时，全盘采用了“新农渔村建设运动”的基本理念和运作模式，并将其推广到韩国其他地区。通过对“企业型新农村建设”政策具体实施内容的深入挖掘，我们发现，这是一个典型的社会政策与产业政策并重的乡村振兴政策，也是首次由地方政府独立实施的乡村振兴政策。“企业型新农村建设”之所以能够成功，主要是因为：其一，政策实施模式上采取了“先自律实践，后评价支援”的模式，政策对象的自主发展能力成为关键；其二，由“企业型新农村建设”可以提炼出一种典型的“内生式发展”模式，在激活乡村经济的同时盘活了乡村社会固有的活力，乡村共同体得到了加强；其三，充分发挥每个乡村的独特性，在统一框架下制定不同发展规划，注重村庄区别于城市的乡土特色；其四，大学教授在政策实施全过程中发挥绝对主导作用，角色力量超过公务员。

尽管，“企业型新农村建设”同样存在着引发村庄之间的恶性竞争和重复建设、缺乏后续管理和跟踪监督等问题。但毫无疑问，“企业型新农村建设”是“新村运动”后又一个具有标志性意义的、较为成功的、以发展型社会政策为核心的乡村振兴政策。

4.颁布《农业·农村及食品产业基本法》与乡村振兴社会政策的延续

进入2010年代后，韩国乡村振兴又面临着新的形势，如农业科技水平的提高使得农业生产过剩成为常态、食品产业与农业发展连接成更加紧密的循环链、乡村旅游消费对农户收入的影响更大。基于此，韩国政府在2013年颁布了《农业·农村及食品产业基本法》，替代此前的《农业·农村基本法》（1999年），开启了将食品、消费者纳入“三农”范围的新起航，成为21世纪韩国乡村振兴政策的总纲领。值得注意的是，《农业·农村及食品产业基本法》加速了乡村振兴政策转向社会政策，主要有以下几个方面的新特点：第一，以三产融合为主题的复合型产业在乡村发展中占据重要地位，并越来越显出其社会功能及影响；第二，加强对小农的支持，修补和完善小农支持政策死角，并给予女性务农者更高的社会地位；第三，乡村文化价值得到更多的认同，并将乡村环境保护问题纳入重点领域；第四，进一步提高乡村福祉，完善乡村各项保障制度，提高抗风险能力。

目前，韩国正实施《2018—2022年农业·农村及食品产业发展规划》，该政策根据《农业·农村及食品产业基本法》制定，是韩国正在进行的纲领性乡村振兴政策，是带有极其浓厚的社会政策色彩的乡村振兴政策。以人为本、提高农户收入和各项福祉成为政策的主要基调，把乡村居民定义为健康价值、美食价值、生态环境价值的创造者和供给者，中央政府与地方政府、官方与民间社会组织合作协商机制成为政策实施主体等政策内容，真实地反映出韩国乡村振兴政策从产业政策优先到社会政策优先的重大转变。

三、韩国乡村振兴社会政策体系的政策路向

通过对20世纪50年代以来韩国乡村振兴社会政策演进轨迹的考察，我们可以发现，韩国不仅在工业化和城市化领域，而且在乡村振兴和城乡关系问题的处理上都取得了较大的成效，尤其是提供了传统农业国家在二战后急速转向现代化工业国家的过程及其解决乡村振兴问题的宝贵经验。

（一）韩国乡村振兴社会政策体系的演变逻辑

如前所述，在东亚现代化的总体进程中，韩国处于“中间”位置，“日本经验，韩国现象”规律长期存在，使其乡村振兴政策启动及演进过程都表现出紧随日本的特征。然而有一点需要明确的是，韩国作为二战后才开始进入工业化阶段的落后的农业国，与东亚其他国家较为相似，起步条件大不如早在进入20世纪之前通过明治维新完成了近代化的日本。

第一，纵观韩国乡村振兴社会政策体系起源与演进过程，我们可以发现其发展存在着两条清晰的线索。一条是产业融合升级的过程。即从第一产业向第二产业，再向第三产业融合最终形成复合型产业的发展趋势，而这一过程恰好是乡村振兴政策体系的社会性不断增强的过程。另一条是乡村社会主要矛盾的演变。即农业生产力低下与工业化、乡村温饱间的矛盾，转变为城乡差距拉大与均衡发展间的矛盾，再转变为市场化、全球化与乡村竞争力低下、乡村衰败之间的矛盾。每一次主要矛盾的变化带来的后果便是乡村振兴政策体系不断增加社会政策色彩，最终勾勒出乡村振兴社会政策起源、演进、确立、发展的整个图景。

第二，从韩国推进现代化进程的历史来看，韩国乡村振兴社会政策是从产业政策中衍生分离出来的，与产业政策有着密切的关联，符合理论上的逻辑。韩国乡村振兴社会政策的演进逻辑大体上可分为三个阶段。首先，“新村运动”之前的乡村振兴政策主要围绕粮食生产和基础设施建设而开展，属于强调要素投入的产业政策范畴。1972年“新村运动”开始后强调乡村组织化、乡村福利、乡村环境，这成为乡村振兴社会政策的起源。其次，20世纪80年代以后乡村振兴主题为城乡均衡发展和应对全球化。为此，乡村振兴社会政策在产业政策的不断调整中被设计出来，但在增加乡村非农收入的政策目标下，社会政策从产业政策中“去依附”的过程有所放缓。最后，进入21世纪以来，乡村振兴的主题转变为提高乡村社会福利和重新定义乡村价值。《农业·农村综合对策》的颁布代表着乡村振兴社会政策成为韩国乡村振兴的基本依托和手段，通过过疏化应对、“企业型”新农村建设、《农业·农村及食品产业基本法》颁布，不断对乡村振兴政策赋予社会性，最终完成了乡村振兴的社会政策转向。

（二）韩国乡村振兴社会政策实施成果

通过对韩国乡村振兴社会政策演进过程的分析，我们可以发现，韩国乡村振兴社会政策对韩国乡村振兴具有重要的推动作用，其最大的成功经验可以概括为乡村组织化和政策对象自主发展能力的提升。

第一，在现代市场经济条件下，如何将分散的、高度原子化的小农群体组织起来，在生产、流通、福利等方面建立有机联系，成为考验韩国乡村振兴政策智慧的重要课题。韩国的农协组织自1961年依据《农业协同法》建立以来，也在试图对分散的小农进行整合，形成利益共同体。据统计，2019年韩国农协组织共有214万农民会员，占农业人口总数的95.5%。通过购销、农机推广、信贷、社会福利、教育文化等综合手段，服务于众多会员，成为与乡村衰退进行博弈的主要社会力量。值得注意的是，韩国农协组织不仅拥有覆盖几乎整个农业人口的农民会员，还有超过1600万人的准会员，其准会员规模远超日本。因此，韩国农协组织不仅代表农民利益，也成为城乡社会中低阶层群体的利益代表。农协的发展，有效解决了韩国乡村组织化的问题，为其他乡村振兴政策的有效实施提供了保障。

第二，“新村运动”和“企业型新农村建设”在韩国乡村振兴社会政策中能被称为典型和成功的政策案例。这两个政策有着一个共同点，那就是强调政策对象的自主发展能力和自主意识。通过各种精神启蒙运动，给乡村植入“我们可以行”“我们能够自力更生”等理念，打消乡村中弥漫的负面情绪和“等靠要”的想法，把分散的小农从精神上调动起来，让所有人朝着同一个目标前进。这种精神启蒙在乡村振兴过程中发挥的作用是我们考察韩国乡村振兴社会政策过程时最值得去借鉴的部分，也值得给予特殊关注。在“后扶贫时代”防止规模性返贫和接续推进乡村振兴过程中，如何有效组织分散的农户，形成“参与式”乡村振兴是摆在中国社会面前的一个难题，是亟待解决的一个真实的问题。

（三）韩国乡村振兴社会政策的不足与经验教训

改革开放以来，中国的乡村发展在较大程度上还是在借鉴以日韩为代表的东亚发展经验的基础之上推进的。在这一意义上，观察分析韩国乡村振兴政策演进，提炼出相关实践经验具有现实价值。对于中国而言，韩国的成功经验固然重要，但是其失败经验和实践过程中存在的问题同样具有重要意义。一是，韩国工业化的完成早于中国，乡村发展问题也早于中国，用其失败经验作为参照，可以使中国在乡村振兴过程中少走弯路。二是，中韩两国在乡村发展过程中都借鉴了日本经验，韩国在借鉴过程中出现的诸多问题对于中国来说也是一种警示。总体上看，韩国乡村振兴社会政策实践中存在的问题具体表现为以下几个方面。

第一，当韩国政府不断为乡村振兴政策体系嵌入社会政策理念，并完成乡村振兴的社会政策转向，使乡村振兴社会政策成为乡村振兴的主要依托、乡村振兴产业政策服务于乡村振兴社会政策时，其乡村振兴政策推进方式也随之发生了巨大改变。目前，韩国乡村振兴政策实施采取由农林畜产食品部牵头，行政安全部、文化体育观光部、环境部等多个部门配合的联合运行体系。政策实施联合体系一方面保障了政策的多样性和全面性，另一方面其弊端也逐渐凸显。其中，最突出的问题便是相关政策法规过于密集，相似、雷同政策层出不穷，不同部门间的政策联动性差，相似又抽象的政策目标，重叠的投资与执行命令给基层带来混淆。政策的执行效率、地域间的平衡性、重复建设、对政策的解读、基层接受能力等问题已经成为韩国乡村振兴社会政策实践的现实问题。

第二，长期以来，韩国乡村振兴政策以基础设施等硬件设施为重点内容，软件建设相对滞后，当工业化完成以后，软件建设难度加大，建设成本加倍，前期片面追求基础设施的弊端不断显现。同时，乡村被推向近代化的过程中所付出的环境代价是巨大的。从最初的有害垃圾就地焚烧、农药及化肥的过量使用、塑料膜和农业包装袋的回收率过低等问题到现如今的江河治理、土壤治理、垃圾处理等现实问题都给韩国乡村振兴带来不少麻烦，在乡村空间范围内如何排解这一环境代价成为韩国乡村长期面临的挑战。因此，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念对于我们的乡村振兴是尤为重要的。

第三，乡村振兴社会政策实施过程中对乡村现实的把握存在偏差，导致韩国政策实施脱离乡村实情，并出现政策滞后性严重的问题。在“新村运动”时期，为了解决乡村振兴政策实施过程中资金短缺的问题，政府向乡村提供了大量无抵押贷款。这种缺乏基于农户实情和农户实际承受能力的大规模贷款最终引发了债务危机，使大量农户和村庄背上了沉重的债务负担，影响至今。另外，乡村振兴政策存在滞后性是韩国乡村振兴政策实践过程中的一大问题。例如，在乡村过疏化的应对方面至今仍未出台专项政策，乡村过疏化、老龄化不断加深的背景下出台应对过疏化的乡村振兴社会政策已成为刚需。

第四，韩国乡村振兴社会政策在提高农户收入和福利水平的问题上，将乡村旅游视为重要途径，几乎所有的注意力都集中在发展乡村旅游业上。然而韩国的经验表明，乡村旅游对乡村收入和福利的影响是有限的。当下韩国几乎所有村庄都举办庆典活动，但是1000多种乡村庆典内容雷同，滋生恶性竞争，让消费者很容易产生体验疲劳感。同时，在以“村”为单位的乡村振兴政策居多的背景下，村庄与村庄、空间与空间的相互补助和互动不足，无法形成一种地域资源网，终究很难提升乡村的综合竞争力，乡村振兴社会政策的实施缺乏后劲。

总之，随着韩国现代化步伐的加快，乡村振兴社会政策逐渐成为韩国处理乡村振兴问题的重要手段。韩国作为东亚各国乡村振兴社会政策推进的“居中者”，其乡村振兴社会政策从乡村振兴产业政策中衍生分离后，形成确立了乡村振兴社会政策体系，在乡村振兴过程中发挥着重要作用。尽管中韩两国在乡村规模和类型、城乡二元结构、土地所有制、政策运作方式等方面存在诸多差异，但是两国在小农社会、“赶超式”工业化、社会文化传统、以村为中心的基层体制等方面也具有较强的同质性。毫无疑问，韩国从传统迈向现代的具体进程中的乡村变迁过程，尤其是这一过程中乡村振兴社会政策的形成与实践是值得我们关注的领域。这不仅为中国的乡村振兴提供一面“镜子”，也能够丰富中日韩等东亚各国乡村振兴社会政策比较研究。梳理东亚乡村振兴的经验教训及其运行规律，提炼出乡村振兴的东亚模式，能为世界现代化进程做出独特的贡献。

参考文献和注释略

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