全球气候治理规则，不应“美国负责制定、中国负责执行”
导读
7月16日至19日，美国总统气候问题特使克里在访华期间表示，气候变化是一个“普遍威胁”，要求把气候变化与更广泛的外交问题分开处理，并称其来访并不含有对中美双边关系的未来指向。然而，气候变化不能与中美关系分开处理，气候变化的现状要求中美拿出各自最大的优势和能力深度合作。中国是低碳产业进展最顺利的国家，美国不应只聚焦于其霸权优势，而要展现出对中国的包容。
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作 者
汤伟
上海社会科学院国际问题研究所副研究员
王梦雪
上海社会科学院国际问题研究所助理研究员
继美国国务卿布林肯、财政部长耶伦访华后，美国总统气候问题特使克里于7月16日至19日对中国进行访问，旨在推进中美气候合作。气候问题无疑是当前国际秩序的核心议题之一，不仅因为人类正处于前所未有的多重危机，也因为气候治理正从减排和适应向更广泛的经济、技术和国际规则领域转型。这一背景下，作为最大的两个经济体和温室气体排放国，中美能否深度合作直接关系到人类能否随着气候危机的恶化，守住最后的底线。
遗憾的是，拜登政府自执政以来，虽将气候议题划在3C（“对抗、竞争、合作”）的“合作”范畴，却以菜单式多边主义或者领域分割式的方式，将气候治理成分、细节和要素纳入到美国的战略轨道。克里来访聚焦甲烷排放、煤炭使用、气候融资及遏制森林砍伐等问题。他表示，气候变化是一个“普遍威胁”，要求把气候变化与更广泛的外交问题分开处理。然而，这与处理气候变化这一系统性问题治理的需要背道而驰。
图片来源：新华社
首先，美国对中国以“发达国家”身份承担减排责任的要求日益强烈，从内心不想将中国当成发展中国家。2023年6月8日，美国参议院外交委员会一致表决通过了一项所谓“终止中国发展中国家地位法”，要求国务卿动用所有手段，把中国从发展中国家行列“排挤”出去，提升为“发达国家”。这意味着美国正试图要求中国在所有领域都实现“对等”“统一”。中国根据国情、发展中国家身份以及现实能力承诺“30-60双碳目标”，对此克里多次表示不满，声称这样承诺“不够好”。
克里来访前夕，美国一些国会议员又施压克里要求中国大幅减排，设置和美国一样的减排目标。美国国家安全顾问沙利文甚至表示，中国不应该以任何形式声称自己是发展中国家，同时，要求中国在减排和应对气候变化方面“采取重大、实质性行动”。
关于美国试图变更中国国家身份的战略意图，克里也只好表示“与中国的气候讨论不会有任何让步”，“美国无论如何也不会对发展中国家遭受的气候变化损失进行赔偿”，“目标是不做出任何让步的情况下，与中方建立稳定关系”。言外之意是，克里来访只是围绕气候治理就事论事，并不含有对中美双边关系的未来指向。
图片来源：中国日报
其次，美国与中国的气候合作，本质上体现出了其对华战略方针。虽然克里声称“气候变化不是政治议题”，“美国在解决气候问题方面没有向中国发号施令”，然而拜登政府对中美气候合作仍采取政治化、安全化的模式，对中美气候治理中的权利和责任高度敏感。为了让自己“不吃亏”，拜登政府从霸权地位出发，以政治施压、多边协调、议题挂钩等多种方式，迫使中国接受美国制定的规则和环境认知。
具体手段来看，一是协调美欧气候政策，通过G7气候俱乐部等机制，将减少碳排放、环境保护等条款纳入贸易谈判进程，以市场准入等方式“诱导”新兴经济体设置更高减排目标。二是设定行业减排目标，推动国际减排框架从能源、钢铁等高碳领域向航海航空、农业等更广泛的排放源覆盖。克里此次来访重点聚焦甲烷减排，如果中国不承诺甲烷减排目标，则会背负“不负责任”的道义负担。三是拜登政府采用“净零”气候话语体系，通过峰会、论坛和媒体报道谋求舆论优势。譬如COP27期间，美方就以《格拉斯哥联合宣言》中“美国制定了到2035年100%实现零碳污染电力的目标”为由，要求中国加速淘汰煤炭。美国还指责“一带一路”的化石燃料项目造成“碳泄漏”“污染转移”，破坏沿途生态和自然资源等。
气候合作本应该建立在有商有量、平等合作、构建人类命运共同体的共赢基础上，而不应该建立一个美国制定规则，而中国只是其执行者的框架中。针对此，习近平总书记明确指出，“我们承诺的‘双碳’目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右”。生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》中也写道：“有效应对气候变化依靠的是落实，而不是口号。”
图片来源：东方IC
最后，气候治理正广泛嵌入到经济、技术和国际规则，反映出国际秩序转型的深层性。克里这次来访的三个重点领域——减甲烷、减煤、防森林退化，其成功的根本在低碳产业，而低碳产业进展最顺利的是中国而并非欧美。为防止低碳产业重蹈其他制造业的覆辙，美国将这一领域作为“脱钩”和“去风险化”的重点。
一是积极阻止中国清洁能源产品、服务渗透美国。克里一方面称赞中国在发展新能源方面做出了了不起的成就，另一方面又支持美国在太阳能电池板进口方面完全排斥中国。电动汽车也是如此，美国已将中国新能源汽车和零部件的关税提高到27.5%。2022年，美国通过了《通胀削减法案》一揽子政策，引导电动汽车、关键矿物、发电设施完成本土化。
第二，美国在国际层面构建“去风险化”的“绿色议程”，分别组建美欧、美印、美日、美韩、美日印澳战略清洁能源伙伴关系，启动绿色航运网络和清洁氢合作伙伴关系，并在本土、北美、韩国、东南亚等地区倡导所谓“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”。这些做法的最终目的是阻滞中国的清洁科技创新和低碳产业崛起。
图片来源：中国日报
显然，克里几次访华都对本国低碳产业推进异常缓慢避而不谈，主因是在当前美国的政治环境下，难以与任何中国相关企业合作。美国无论如何都不会让中国凭借气候治理获取美国市场和相对于美国的经济竞争力，其出发点和落脚点依旧是谋求霸权优势。
总的来说，克里此次来访，既旨在COP28会议上以减少燃煤发电、甲烷减排等议题为美国争取话语权优势，更有夯实中国作为气候治理纲领执行者而非制定者身份的意图。然而，气候变化正在“脱轨”的事实要求中美应拿出各自最大的优势和能力深度合作。中美关系必须上升到战略高度，因此从国际秩序的角度，美国也理所当然要对中国有足够的包容。
拜登政府企图在避免国际秩序转型和护持霸权的同时解决气候问题，拒绝对中国做出任何有意义的让步，这导致中美气候合作动力日渐稀薄，合作内容日益碎片化。中央外办主任、外交部长王毅称呼克里为自己的“老朋友”，然而这位“老朋友”几乎未获得美国任何实质性授权，也就不难想象克里所说的“不对中美关系有任何指向。”由此一来，气候问题也自然难有大的突破。
图片来源：中国日报
本文英文版标题为 "Casting aside separation"
责编 | 宋平 刘夏
编辑 | 张钊
实习生庄舒涵、张蓓玫亦有贡献
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