砥砺奋进稳妥推进重大改革——新时代自然资源工作述评④
The following article is from i自然全媒体 Author 焦思颖 乔思伟
改革，一场破局开路的深刻革命，一条迎难而上的进取之路。
2018年，新一轮国家机构改革，党中央赋予自然资源部沉甸甸的使命：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。
这些年来，自然资源部围绕“两统一”职责，以“咬定青山不放松”的决心，稳妥推进自然资源领域的重大改革任务，翻过一山又一山，从“立柱架梁”迈入“积厚成势”新阶段。
心怀“国之大者”
从严从实守牢“饭碗田”
农为邦本，本固邦宁。习近平总书记这些年时常叮嘱、时常告诫：“粮食安全是‘国之大者’”“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”。
18亿亩耕地是红线，是战略底线，是关系国家命脉的安全线。为了守住18亿亩耕地红线，党的十八大以来，自然资源部以“严起来”的总基调，全方位落实最严格的耕地保护制度，筑牢粮食安全防线。
——以“零容忍”态度严厉打击土地违法行为，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。2020年，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，强调对耕地实行特殊保护和用途管制。2021年3月起，自然资源部建立耕地卫片监督工作机制，定期对耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”情况进行动态监测。2021年11月，自然资源部与农业农村部、国家林业和草原局联合发文，明确耕地转为其他农用地及农业设施建设用地管制规则，建立年度耕地“进出平衡”制度，进一步织密耕地保护的制度之网。
——在守住数量的同时，严把耕地质量关，改进和规范耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。2018年~2021年，自然资源部连续4年组织开展补充耕地集中核查，涉及补充耕地项目约15.8万个，并通过官方网站公开4万余个补充耕地项目信息，主动接受社会监督。
——对于违法违规占用耕地问题，严格督察执法。国家自然资源督察机构连续4年围绕耕地保护突出问题对省级政府开展监督检查，主动约谈和督促省级政府，约谈97个地市政府负责人，强化耕地保护责任。同时，自然资源部从严查处实质性违法建设行为，自2018年组建以来，挂牌督办、公开通报土地违法案件260起，督促指导地方依法依规严肃查处违法占用耕地行为，要求最大限度恢复耕地种植条件、消除违法状态，将相关责任人移送纪检监察机关、司法机关追究行政和刑事责任。稳步推进农村乱占耕地建房专项整治，截至2022年6月底，共督促地方整改消除违反“八不准”问题1.51万宗，涉及土地面积3.03万亩，其中耕地面积2.28万亩、永久基本农田面积0.55万亩。自然资源部共公开通报476宗农村乱占耕地建房典型案例。
——提高节约集约用地水平，从源头上减少建设对耕地的占用。近年来，自然资源部出台增量安排与消化存量挂钩政策，2018年~2021年全国共消化批而未供土地1372万亩、处置闲置土地436万亩。严格各类建设项目定额标准审核，党的十九大以来，部级审查核减建设项目占用耕地36.53万亩、永久基本农田5.17万亩。严控新增建设用地，在“十四五”规划中提出的新增建设用地比“十三五”减少15%。
——为守住“饭碗田”，不少地方探索推行“田长制”。有的地方强化党政同责，全面推行省、市、县、乡、村五级“田长制”，实现全面数字化监管联动，构建起上下贯通的耕地保护责任体系。有的地方对耕地实行定位、定量、定人管理，压实地方各级政府耕地保护目标责任，带动全社会共同端好“中国饭碗”、捍卫“大国粮仓”。
“五谷者，万民之命，国之重宝。”今天对每一寸耕地的“严防死守”，都是为了明天饭碗的充盈。稻浪飘香，禾下乘凉，这是袁隆平院士的梦，也是后来者的梦。
深化“多规合一”改革
绘好国土空间蓝图
规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。解决规划“打架”问题，实现“多规合一”，是我国国土空间规划领域的一项重要改革。
改革开放以来，我国各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在一些问题。例如，规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等。
问题千头万绪，矛盾错综复杂。如何在有限的空间内，合理布局生产、生活、生态空间，科学编制“多规合一”的国土空间规划？
2019年5月，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，提出了新时代国土空间规划体系的基本框架——“五级三类四体系”。“五级”对应我国行政管理体系，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”包括总体规划、详细规划和相关专项规划；“四体系”即规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个体系。这一重大改革举措谱写了国土空间规划新篇章。
几年来，自然资源部统筹推进五级国土空间规划编制，全力推进《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》编制，加快推进长江经济带（长江流域）国土空间规划编制，出台《省级国土空间规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，常态化开展国土空间规划城市体检评估，推动有条件、有需求的村庄加快编制“多规合一”实用性村庄规划，加快推进“坐标一致、边界吻合、上下贯通”的全国国土空间规划“一张图”建设，规范建立国土空间规划编制、审批、实施和监督的全生命周期管理和全过程留痕制度。加快推进国土空间规划立法，逐步完善国土空间规划技术标准体系，推动规划编制单位资质资格改革和国土空间规划相关学科建设，“多规合一”的国土空间规划体系已总体形成。
眼下，“三区三线”划定工作正在全面推进。自2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发文要求在国土空间规划中统筹划定落实“三条控制线”以来，自然资源部会同相关部委，组织开展全国生态保护红线划定（调整）和自然保护地整合优化工作，先后出台近百条规则，妥善处理生态保护红线与永久基本农田、镇村、矿业权、人工商品林、重大建设项目等的矛盾冲突。同时，牵头组建工作专班，以五级规划上下贯通并确保各级规划的“数”“线”“图”一致为目标，在浙江、江西、山东、广东、四川5省开展试点并完成了3轮试划，找矛盾、想办法、解问题，形成了用于规范和指导地方的“三区三线”划定规则。
随着一系列标志性、关键性改革措施落地生根，国土空间规划改革举措串点成线，成效逐显，承载着中华民族伟大复兴中国梦的空间蓝图正在铺展开来。
加快推进产权制度改革
明晰产权主体
2015年3月1日，一个让江苏省徐州市市民邢卫锋夫妇难以忘怀的日子。这一天，他们领到了编号为 NO.D32000000001的不动产权“1号证书”，标志我国不动产统一登记工作迈入新阶段。
从2013年开始登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，到2015年底全国省、市、县三级不动产登记职责和机构整合基本到位，再到2016年以《物权法》为统领、《不动产登记暂行条例》为核心、相关规章制度为配套的不动产登记制度体系的基本建立，直到2017年全国所有省市县三级不动产登记机构接入国家级信息平台，不动产统一登记制度在我国全面落地实施。
伴随不动产统一登记全面推进，自然资源资产产权制度改革步伐也逐渐加快。
2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对健全自然资源资产产权体系、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记等工作进行了部署。
调查监测是摸清自然资源“家底”的第一步。2020年1月，自然资源部按照统一总体设计和工作规划、统一制度和机制建设、统一标准制定和指标设定、统一组织实施和质量管控、统一数据成果管理应用、统一信息发布和共享服务的“六统一”原则，组织开展自然资源统一调查监测。
自然资源统一确权登记是自然资源资产产权制度改革的重要基础工作。2019年7月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。稳步有序推进国家公园体制试点、有关河流和国家重点林区自然资源确权登记，开展海域、无居民海岛自然资源确权登记试点。
自然资源资产产权制度改革的关键是明确产权主体。2021年6月，全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点全面启动，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，明确“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”职责内容，在国家、省、市三个层面同步开展。
随着归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度不断建立完善，我国自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。
政府与市场双向发力
纵深推进要素市场化配置改革
使市场在资源配置中起决定性作用，是党的十八届三中全会作出的重大理论突破。这一论断也深刻改变着自然资源要素的配置与流动。
党的十八大以来，自然资源系统不断完善土地、矿产、海洋等要素市场化配置机制，提高要素质量和配置效率，不断推动经济发展的质量变革、效率变革、动力变革。
在促进土地市场化配置方面，从土地出让实行弹性年期出让、租让并举，到浙江等地探索推行“标准地”出让，土地市场化配置使土地市场日益健全完善。
随着经济发展方式的加快转变和产业结构优化升级，土地二级市场建设也逐步规范。2017年，34个地区同步开启了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。在试点基础上，国务院办公厅于2019年7月印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，要求重点针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务体系，促进土地要素流通顺畅。
值得一提的是，随着信息化水平不断提升，土地二级市场建设驶入了“快车道”。例如，江苏积极推进土地二级市场信息化建设，建立土地使用权“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程；浙江推出“土地云”，以数字信息化推进土地要素配置市场化；海南打造“土地超市”，破解“项目等土地”“土地晒太阳”共存的困境。这些探索实践进一步激活了土地要素，提高了土地市场的公开透明度，对加快建立统一大市场、推动高质量发展发挥了重要作用。
与此同时，建立城乡统一建设用地市场的条件也日趋成熟。自2014年底农村土地制度改革试点工作展开以来，全国33个试点地区大胆探索、勇于实践。自然资源部总结改革试点经验，对规划编制中的利益平衡、入市用途、市场调控、市场主体意愿、农民选择权等重要而复杂的问题深入调查研究，提出审慎稳妥推进意见。新《土地管理法》破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，为改变多年来的城乡土地二元体制提供了法治保障。
在深入推进矿产资源有偿使用方面，自然资源部全面推行矿业权竞争性出让，将“出让+审批”调整为“出让+登记”，把“净矿”出让确定为目标和方向。该举措是在现行矿法规定之外的增量改革，推动解决了以往市场主体拿到矿业权后仍要到多个部门办理手续、可能办成也可能办不成的问题，有助于发挥市场在资源配置中的决定性作用，平衡矿产资源开发利用与生态环境保护的关系。
深化“放管服”改革
赋能高质量发展
26天完成洽谈、签约落地、试生产，10天完成产值近900万元。这是湖南省永州市道县在新冠肺炎疫情影响期间交上的一份优化营商环境成绩单。
简政放权、放管结合、优化服务，是全面深化改革的重要内容。自然资源部按照党中央、国务院深化“放管服”改革的统一部署，不负企业和群众的期待，坚决改、大胆试，持续推进用地审批制度改革，结合实际优化审批流程，进一步释放改革潜力，服务保障经济社会高质量发展。
——做好“放”的减法，降低准入门槛。针对土地审批程序多、周期长、事权不合理的问题，依据新《土地管理法》，国务院发文开展了用地审批权授权和委托试点。一方面，将法律规定的可以授权的106个重点城市中心城区的农用地转用审批和除了永久基本农田以外的单独选址项目农用地转用审批，一次性全部授权给省级政府；另一方面，将法律规定由国务院负责的用地审批事项（涉及永久基本农田的农用地转用、土地征收等），通过试点方式委托给8个省级政府。自然资源部同步下放用地预审和先行用地审批事项。通过下放相关建设用地审批权，省级政府拥有了更多自主权，有助于提高用地审批效率，积极破解项目用地“落地难”“落地慢”问题。
——做好“管”的加法，维护市场秩序。不仅“放”得开，还要“管”得住，让违法违规无处遁形，让市场环境天朗气清。自然资源部在做好“放”的同时，全面加强审批事中事后监管，进一步明确用地审批政策、规则、标准以及要求，规范地方审批行为，通过建立实施用地审批“双随机、一公开”监管制度，加大对地方审查行为和审查结果的检查，实现保障耕地保护和节约集约利用目标。
——做好“服”的乘法，优化办事流程。“管”得住，更要服务好。为了实现“让数据多跑路，让申请人少跑腿”目标，自然资源部以“多规合一”为基础，对用地审批、规划许可、测绘事项、核验核实等实行“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”。行政相对人不用因同一个事项在多个部门间来回奔波，同一个事项只需办理一个证件，解决了营商环境中制度性交易成本过高的问题。
同时，按照党中央、国务院关于稳住经济大盘的决策部署，自然资源部采取超常规举措，对重大项目实行用地支持政策，联合有关部门加强用地审批前期工作、缩小用地预审范围、简化用地预审审查、允许先行用地、允许线性工程调整用地范围、加强保供煤矿用地保障等，持续推进用地审批制度改革，解决重大项目前期工作深度不够、基本建设程序与用地审批制度不衔接等问题，促进国家重大项目落地。
回望这些年，以习近平同志为核心的党中央高举改革旗帜，以披荆斩棘的勇气、勇往直前的毅力、雷厉风行的作风推进改革。自然资源领域各项改革措施落地生根，一幅幅绿水青山的生态文明画卷在中华大地铺展。
今天，走在中华民族伟大复兴新的长征路上，推进关乎中华民族永续发展的绿色变革，仍然需要我们坚定信心、一往无前。改革未有穷期，还需继续努力。
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