庞丽娟，杨小敏，金志峰||乡村教师职称评聘的困境 、影响与政策应对

庞丽娟

庞丽娟，北京师范大学教授、博导。现任全国人大常委、全国人大教科文卫委员会委员。主要从事教育政策与法律、基础教育政策、教师政策等研究。近年来，向中共中央、国务院、全国人大、全国政协、教育部、财政部等报送了120余份政策建议和咨询报告，多项建议得到了党和国家领导人的重要批示；发表研究论文200余篇，产生了较大的政策、社会和学术影响。金志峰，北京师范大学教育学部/中国教育与社会发展研究院副研究员，主要研究方向为教师政策和公共人事政策等。

      摘要：职称是中小学教师队伍建设的重要制度性因素，也是乡村教师队伍建设的重要抓手，更是乡村教师队伍建设面临的重大挑战。当前义务教育阶段，教师职称在国家事业单位岗位设置管理办法及目标比例总体框架下，在名额的分配和评聘上呈现较为突出的城乡差异，乡村教师高级职称数量占比较低，晋升困难，制约乡村教师职业发展和待遇提升，严重影响乡村教师的从教积极性和乡村教师职业吸引力，不利于乡村教育短板的补齐和城乡义务教育一体化发展。实施乡村振兴，促进教育基本现代化，要以深化教师职称制度改革为突破口，强化政策倾斜引导和推动乡村教师队伍建设，加大在县域内进行高级职称名额统筹分配力度，配套化实施对乡村学校的职称专设比例、专轨专用。

       关键词：乡村教师；职称政策；职称评审； 职称名额分配

在新的历史时期,贯彻落实十九大精神,打赢脱贫攻坚战,实施乡村振兴战略,基本实现教育现代化,乡村教育是基础,乡村教师队伍建设是关键。而关乎职业发展、薪酬待遇、自我成就感的教师职称制度又是乡村教师队伍建设的一个重要因素。近年来,在国家一系列政策的实施过程中,乡村教师职称问题在一定范围和程度上得到了政策倾斜性改进,在激发教师工作积极性、提升队伍稳定性方面发挥了积极的作用。但义务教育阶段教师职称评聘的城乡差异问题总体上较为严重,乡村教师职称晋升面临着制度性困境,不利于在根本上建成一支量足质优、结构合理的乡村教师队伍,不利于义务教育城乡一体化发展,不利于乡村社会的全民振兴。本文基于实地调查,分析了乡村教师职称评聘的现实困境与潜在负面影响,并针对性地提出相应的应对策略,以期推动乡村教师职称评聘问题在政策层面的进一步解决。

一、现实困境:乡村学校高级职称比例总体较低,评聘困难

高级职称名额分配的不够合理大大限制了乡村教师职称晋升机会与空间。在各地的职称政策实践中,较普遍存在职称名额分配的“向城性”倾向。乡村教师面临着巨大的职称评审压力,乡村学校教师职称评聘陷入困境,一些地方出现严重的职称争夺性内耗,引发干扰和阻碍教育教学活动有效开展的内部矛盾。

(一)教师职称晋升空间受制于岗位结构比例

本世纪以来,《中共中央办公厅深化干部人事制度改革纲要》《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》和《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》等一系列文件明确提出要在事业单位推行聘用制度和岗位管理制度。2006年7月,国家人事部印发《事业单位岗位设置管理试行办法》,对事业单位岗位进行了分类、分级,各类岗位都实行最高等级控制和结构比例控制,各单位岗位设置实行核准制度,经核准的岗位设置方案作为聘用人员、确定岗位等级、调整岗位以及核定工资的依据。显然,从事业单位聘用制度和岗位管理制度来看,“职称”的实质内涵是“专业技术职务”,而“专业技术职务”又受限于“专业技术岗位”。既然中小学教师职称评审要在核定的岗位结构比例内进行,那么学校岗位结构比例的设定对于教师职称晋升空间就有着决定性的作用。2006年国家人事部出台《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》,将事业单位专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标定为1:3:6。2010年,《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》提出到2020年高级、中级、初级专业技术岗位控制目标为1:4:5。

(二)职称评聘名额配置的“向城性”倾向明显

按照上述岗位设置管理办法,各个学校的各级岗位数量是相对确定的,理论上讲学校在这个数额基础上自行开展人员聘用和岗位管理即可。然而在实际操作中,各地人社和教育部门每年会根据当地情况将各级职称评审名额进行分配,中小学职称指标一般都是由省下达到市,再经市、县往下层层分配。在国家政策层面,当前的基调是城乡学校职称结构比例保持基本一致但职称评审应向乡村学校倾斜。2007年,人事部和教育部联合发布《关于义务教育学校岗位设置管理的指导意见》,提出农村教师职称结构比例与城镇教师大体一致。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《全国教育人才发展中长期规划(2010-2020年)》以及《乡村教师支持计划(2015-2020年)》等文件不断提出职称等方面要向乡村教师实行倾斜政策。

然而,在政策的实施和具体的操作过程中,高级职称比例的分配普遍存在一种“向城性”倾向,即乡村学校的较高级职称数量和比例总体远低于城市。具体而言,全国范围、东中西部、不同学段的高级职称教师的占比,城市学校总体高于县镇学校,县镇中心学校总体高于乡村学校。也有研究发现,城乡教师不仅职称总体结构不合理,而且职称内部之间差距过大,乡村教师高级职称比例过低,不利于城乡教育协调发展。对《中国教育统计年鉴(2015)》相关数据的分析也表明,义务教育学校高级职称教师占教师总数的比例,呈现出城区到镇区再到乡村的递减趋势。总体上看,全国城区、镇区和乡村(不含城乡结合区和镇乡结合区,下同)学校高级职称教师占比分别为10.83%、8.89%和4.43%;从区域上看,东部地区城区、镇区和乡村学校高级职称教师占比分别为10.50%、9.39%和4.67%;中部地区城区、镇区和乡村学校高级职称教师占比分别为11.75%、8.36%和4.79%;西部地区城区、镇区和乡村学校高级职称教师占比分别为10.52%、8.87%和3.87%。从学段上看,全国城区、镇区和乡村初中阶段高级职称教师占比分别为22.01%、16.11%、13.35%;小学阶段为3.16%、2.77%、1.60%。

自2015年底以来,北京师范大学中国教育与社会发展研究院在中西部地区的问卷调查结果显示,乡村学校高级职称教师比例为6.1%,城镇学校为7.6%。有学者在甘肃省某县调查了48个乡村小规模学校,发现初级及以下职称占比过半,中级职称占比较低,高级职称占比过低,其中39所学校无高级职称教师,占被调查学校数量的81%。

(三)数量配额前提下乡村教师职称晋升难度大

高级职称名额分配的“向城性”倾向加剧了乡村学校职称资源的稀缺。在广大乡村地区学校,十几年甚至几十年职称得不到晋升的教师非常普遍,问卷调查发现,15年以上未晋升职称的教师比例,在乡村学校为16.5%,远高于城镇学校的8.9%。调研发现,乡村教师普遍对职称晋升难的问题意见很大,而在进行政策归因调查时,教师们对于高级职称比例过低的反映最为集中。在我们的问卷调查中,当问及对乡村教师职称评审政策的评价时,回答“非常差”和“较差”的占53.4%,回答“一般”的占34.2%,回答“较好”和“非常好”的仅占12.4%。在具体回答“当前乡村教师职称方面主要问题有哪些”的问题时,选择“高级职称比例低”的人数比例(76.6%)远高于选择“职称评审内容不合理”和“职称评审方式不科学”的人数比例(分别为62.8%和59.0%)。

与此同时,调查表明这种“僧多粥少”的职称评聘的确对教师队伍的内部和谐产生了极大的冲击,导致一些学校教师之间人际关系紧张和尴尬,甚至影响到了教育教学活动的有效开展,非常不利于乡村教师队伍健康、持续发展。有学者研究指出,指标分配一直是教师职称评定中的问题,城市和农村地区,重点学校和非重点学校,由于教学资源的不均,指标分配也是不均,农村老师本来所享有的教学资源就少,待遇就差,现在连职称指标都有所限制,这样是很不公平的,老师的教学动力也会大大减小。

二、负面效应:制约乡村教师专业发展和职业吸引力的提升

在中小学教师工资制度框架中,职称是重要的因素之一,职称晋升直接关系工资收入的增长和总体收入,进而对乡村教师工作积极性和职业吸引力等发生一系列的影响。乡村教师职称晋升空间总体较小,就在一定程度上加剧了乡村教师队伍建设中的“下不去”“教不好”“留不住”等一系列问题,负面效应较为复杂深远。

(一)职称是决定中小学教师工资水平的关键因素

我国公立义务教育学校属于事业单位,在事业单位工资制度总体框架下,实施中小学教师绩效工资制度。教师工资主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分构成。岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求,反映的是工资的等级性特征,不同级别岗位的岗位工资标准不同。薪级工资则主要取决于教师的岗位级别、资历等因素,教师薪级共有65级,不同职称等级有不同的起点薪级,其中一级岗位39级,二至四级岗位25级,五至七级岗位16级,八至十级岗位9级,十一至十二级岗位5级,十三级岗位1级。绩效工资分为两部分,其中70%为基础性绩效工资,按月发放,直接打入个人账户;30%为奖励性绩效工资,主要体现完成任务的实绩和贡献,依据绩效考核结果由单位统筹分配。各地区不同岗位级别有不同的绩效工资标准。津贴补贴主要针对艰苦边远地区和一些特殊岗位,如乡镇岗位津贴和乡村教师生活补助等。显然,岗位工资、薪级工资和基础性绩效工资均与教师职称紧密挂钩,职称是决定教师工资水平的关键因素。

(二)职称晋升空间狭窄直接制约了工资增长

职称是决定教师工资水平的关键性因素,乡村教师职称晋升空间狭窄,因而其工资收入增长空间也相应大大受到限制。有学者指出,在当前中小学的职称结构工资模式下,不晋升职称就不能提升工资,但职称的岗位却又是有限的,职称也就成为了中小学教师的一块“心病”,其制度弊端也就不言而喻。按照现行工资制度,不同职称之间差距非常大,尤其是中级和副高、副高和正高之间。仅以基本工资(岗位工资+薪级工资,其中薪级工资均按起点薪级计算)为例,正高级教师(一级岗位未纳入计算)比高级教师多1783元；高级教师比一级教师多1112元；一级教师比二级教师多416元；二级教师比三级教师多226元。不同职务等级教师工资差距平均达884元。(见表1)

如果算上基本工资以外的其他收入,不同职称之间的差距就更加明显了。以课题组在调研中考察的西部地区某县为例,该学区共有在职事业编制教师47名,其中高级教师1名,一级教师16名,二级教师28名,三级教师2名。在总工资收入上,高级教师比一级教师多1536元；一级教师比二级教师多1256元；二级教师比三级教师多505元。不同职务等级教师总工资收入差距平均达1099元。(见表2)

(三)收入通道受阻降低了乡村教师职业吸引力

乡村教师职业吸引力的影响因素众多,在当前乡村教师总体收入偏低的情况下,待遇仍然是最为重要的影响因素之一。但在职称政策和工资政策的双重作用下,乡村教师待遇上升空间受阻,进而对其职业吸引力产生了明显的负面影响。水平资质相当的教师能否更快的评上高一级职称,就要看自己处于什么水平的学校了,这种情况会使越来越多的农村教师想办法转入条件和机会优于乡村的城镇学校,同时应届大学毕业生也都更青睐于工资高、发展机会多的城镇学校,从而导致农村基础教育的年轻师资供应不稳,教学质量下降,加剧城乡间师资力量的不平衡。

调查研究发现,在回答“如果有机会将做何选择”的问题时,20.6%的教师希望“调到城里学校当老师”,54.2%的教师选择“转到更好的行业,不再当老师”,仅有24.4%的教师愿意“继续留在乡村学校任教”(另有0.8%选择“其他”)。东北师范大学农村教育研究所的调研数据显示,65.7%的农村义务教育教师希望流动到城市地区任教,在有流动意愿的农村教师中,68.6%的教师想到教育质量更好的学校任教,90.33%的乡镇教师希望到县城及以上级别的城市地区任教,93.35%的村屯教师希望到乡镇级及以上级别的地区任教。另有学者研究发现,乡村教师凭借能力水平、学历与年龄优势及社会关系从村向乡镇及县城流动,不能流动的教师大多来自于本乡本土的转正民办教师,好的教师既不愿来,更留不住。严重的流失现象造成教师老龄化严重,在江西省村小、教学点教师中,50岁以上教师占比为38.97%,而在10人以下的“小微学校”,这一比例达57.24%。

三、应对策略:专设比例,确保职称向乡村学校倾斜性配置

改进完善职称制度、推动职称评审向乡村学校倾斜,是提升乡村教师职业吸引力、加强乡村教师队伍建设的一项非常关键且紧迫的任务。尽管国家不断提出在职务(职称)等方面向乡村学校教师倾斜,但由于缺乏明确的政策执行标准和刚性的制度设计,这种倾斜在实践中并未得到真正的普遍的落实。从长远来看,推动职称评审向乡村学校倾斜是一项综合性的工程,但当前的首要任务,则是解决观念,及由此改变制度设计,确保制度刚性,切实保障教师职称名额分配向乡村学校实质性倾斜。基于以上分析,结合调研结果,特提出若干对策建议。

(一)在县域内义务教育教师高级职称名额分配中,实施乡村学校教师数量和比例专设,专轨专用

2016年,《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》明确提出“要研究确定县域统一的义务教育学校岗位结构比例,完善职称评聘政策,逐步推动县域内同学段学校岗位结构协调并向乡村适当倾斜。”为有效杜绝政策执行中的弹性和随意性,建议在县域内高级职称名额分配中,对乡村学校教师专设比例,并专轨专用。根据离县城和中心镇的交通距离等综合因素,将县域内学校分成三类:一类地区为县城学校;二类地区为乡镇中心学校和交通便利、综合条件较好的村小;三类地区为偏远的村小和教学点。综合权衡向乡村学校倾斜的需要和城乡教师总体专业化水平的差异,在高级职称分配中,三类地区职称名额占本地区符合评审条件教师人数的比例应按不同的标准进行分配,其中二类地区按全县平均比例分配,一类地区和三类地区分别在此基础上适当下调和上浮。

考虑到一、三类地区符合条件的教师数并不一定相等,甚至差距巨大,两类地区符合条件的教师数相等时,则分别下调和上浮10%的名额;当一类地区符合条件教师数少于三类地区时,则一类地区名额下调10%,多出的名额转给三类地区;当一类地区符合条件的教师数多于三类地区时,则三类地区名额上浮10%,需增加的名额从一类地区划拨过来。一、二类地区再根据所分配的名额,按相同比例分配给各学校,三类地区所有村小和教学点合并评审,不参加各自所属中心校的评审。通过这种分配方式,保障越是边远艰苦地区学校的教师获得职称评审的机会与可能性越大,为教师职称向乡村学校倾斜提供刚性的制度保障,并切实引导城镇优秀教师、优秀人才向乡村学校流动。

(二)公开名额分配结果,接受教师和社会监督,限定职称评审对象,限定服务期限

职称名额分配情况须及时公开,接受相关部门和全体教师的监督。公开时间应为名额分配初步结果出来之后,职称评审工作正式开展之前,公开的时长不得少于7个工作日。公开信息发布平台包括但不限于本县教育局官网。公开的内容包括:三类地区和各个学校符合各级职称评审条件的教师人数,名额分配计算方法,分配到各区和各个学校各级职称的名额。学校或教师个人对于以上数据或计算方法有疑义的,均可向本县有关部门提出质疑,或向上级政府部门反映。

为保证长期在乡村学校从教的教师利益,防止部分一类和二类地区教师利用关系临时调到二类和三类地区挤占乡村教师职称名额,应该对二、三类地区参加中高级职称评审的教师对象做出严格的限定:一是工作年限的限定,必须在本类(或以下)地区从教3年以上;二是服务期限限定,明确规定在职称晋升之后,须在本类(或以下)地区学校继续服务5年以上;如果不足5年而调离到本类以上的地区,或离开教师岗位,则其均须在新地区、新学校或新岗位重新评审。

(三)乡村学校干部教师的职称评审进行单独划分名额和单独评审,不得挤占教师名额

一方面,校长与一线教师岗位职责不同,任职要求不同,成长规律不同,应纳入不同的职称评审体系。另一方面,在各地调研中,不少地区乡村学校教师强烈反映了部分学校领导左右职称评审,一些校长既当运动员、又当裁判员,利用职权操控评审条件制定和评审过程,高级职称常常最终多数被校领导垄断、挤占,普通一线教师晋升机会渺茫。为防止专设比例后所增加的职称名额仍然难以真正惠及普通乡村教师,建议对二、三类地区高级职称名额进行二次刚性分配,即依据本地区符合高级职称评审条件的校长人数,按教师高级职称同等比例划分出本地区校长高级职称名额,各校长在此名额额度内共同评审,而不与本校教师进行竞争。

(四)对长期在乡村学校工作的一线教师,实行特殊倾斜政策

尽管在职称名额分配上对乡村学校及其教师进行了倾斜,但由于历史原因,部分长期在乡村一线从教的老教师在职称评审时仍有特殊困难或难度,按当前评审标准,中级职称成为他们难以逾越的门槛。为有力地鼓励与吸引他们在乡村教师岗位长期从教,奉献于乡村教育事业,建议由县主管部门从职称总量中划拨出部分中级职称名额,专门用于符合以下条件的教师的职称晋升:一是在乡村学校从事一线教育教学工作累计满20年、近10年年度考核均为合格以上、拥有教师资格证和大专学历的二级教师(初级职称),可直接认定为一级教师(中级职称);二是在乡村学校从事一线教育教学工作累计满30年、近10年年度考核均为合格以上、获得过市级以上优秀教师称号的二级教师,不受学历限制,可直接认定为一级教师。

本文来源于《教师教育研究》2019年第1期，转载请注明出处。

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