新作首发|沈岿：传染病防控信息发布的法律检讨
编者按：新冠肺炎疫情暴发后，武汉市政府未能及时、准确、全面地发布疫情信息，引起了社会公众的普遍质疑。对此，北京大学法学院沈岿教授撰文，就突发公共卫生事件中信息发布的法律问题进行分析，提出专业意见，回应社会关切。版权所有：“博雅公法”公众号（pkupubliclaw）。如需转载，请与我们联络，并注明转载来源。
传染病防控信息发布的法律检讨
沈 岿
北京大学法学院教授
O 信息发布为何不及时、不准确、不全面？
O “未经授权不得披露”、“未经确定不能披露”，是否在理？
一、引子
传染病的预防和控制，信息是至关重要、决定成败的关键物质。理想的状态是，传染病疫情出现时，无论是政府，还是企业、社会组织和个人，都能在第一时间获得有关传染病的性质、原因、发生地、范围、发病或伤亡的人数、应当采取的防控措施等所有信息，以便及时、有效地根据这些信息，作出相应的预防和控制决策或决定。
然而，毫无疑问，传染病相关信息之绝大部分都是属于医学专业判断的范畴。医学，如同任何一个门类的科学，都是有其“知”和“不知”的。甚至可以说，科学所“知”和“不知”之关系，就如同几个岛屿零星地散布在汪洋大海之中。科学在努力减少“不知”的范围，可是，每前进一步，也就好似在宇宙中的蚂蚁爬一样。在传染病的防控方面，一旦出现新型病毒，非医学之前确切所知的，那么，信息也就有了许多不确定性，专业判断就容易出现偏差、错误以及分歧，信息在不同时间节点或空间范围内的流转，也就会给人莫衷一是、无所适从的感觉，任何组织或个人自然会遭遇决策或决定的障碍。
加之，传染病的暴发、流行，危害的是一定范围内广大民众的生命健康。为避免或减少此危害，可能会采取相应的防范措施，如使用口罩、消毒酒精、防护服等，对确诊或疑似病人进行隔离、对密切接触者进行医学观察，对疫情严重的疫区进行封锁，停工、停业、停课，等等。这些措施不仅仅影响个人行动自由，还会影响日常生活、政府运转、企业经营、经济发展以及国际交往。于是，在面对本身就带有较大不确定性的信息时，不同的组织和个人，完全可能从最有利于自己或自己最倾向的行为选择出发去进行不同的解读和定性。政府考虑社会稳定、保障重要会议等因素，企业考虑正常开工营业，个人考虑出行方便、按计划旅游，都会对同样的信息产生不完全一致的认识。风险认知的主观性和差异性是无处不在的。这就不属于医学专业判断的范围了。
即便如此，信息毕竟对于任何单位和个人的决策或决定具有重要意义。传染病相关信息的确定性毕竟有医学的支持，不确定性也会由医学予以不断地减少。传染病防治、重大疫情防控所依赖的，应该是一个充分开放、流动畅通的、更多专业判断但不排斥其他适当信息源、信息流的“信息空间”，而不是封闭、零碎、割裂的“信息黑箱”以及狭窄、阻滞、扭曲的“信息通道”。因此，相应的立法应当为我们所需要的“信息空间”提供制度支持。结合新型冠状病毒疫情暴发中出现的问题，笔者认为，我们在信息发布、言论自由与吹哨人保护三个方面，还存在制度的不足，以至于目前还没有形成我们所欲的“信息空间”。本文在此先检讨传染病防控信息发布的法律，言论自由与吹哨人保护将另行撰文。
二、信息发布为何不及时、准确、全面
任何人都可以是信息发布的主体。在信息技术支撑的时代，只要在网络上出现的信息，会迅速地在一定范围内传播，直至抵达对此信息有及时获取渠道或对此信息敏感的民众。但是，本文在这里重点讨论的是政府的信息发布。
此次疫情暴发之后，民众普遍质疑的是，武汉市政府为什么没有在最初发现不明原因肺炎疫情后，及时、准确、全面地发布疫情信息，并提醒武汉民众采取必要的防范措施？这个质疑所依据的事实可以通过以下时间线展示。
也就是说，从2019年12月29日湖北省中西医结合医院直接向湖北省、武汉市卫健委报告，12月30日李文亮医生通过微信表示“冠状病毒感染确定”开始，直到2020年1月22日，湖北省启动突发公共卫生事件二级响应止，期间居然经历了20余天。中国疾控中心1月6日提出的启动二级响应的建议，也被束之高阁，15天后才有正式二级响应。而武汉卫健委发布的信息不仅与事后经确认的不一致，而且令人不可思议地出现连续多日没有新增病例、没有密切接触者的通报，信息发布甚至没有任何对市民的预警性提醒。
对此质疑，武汉市长周先旺于1月27日接受央视采访时表示，传染病有传染病防治法，必须依法披露。“作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，才能披露。”此即之后在公共舆论中广为流传的“未经授权不得披露论”。虽然并非直接回应上述质疑，但在谈到8名武汉市民被约谈的情况时，中国疾控中心流行病学首席科学家曾光表示，这8个人是可敬的，只是科学讲究相信证据，作出判断得拿出依据；根据病毒发展，我们不断调整我们认识，我们也不断否定自己，我觉得这是个真实的过程。本文将之与武汉最初信息披露不及时联系起来，视其为另一种辩白，即在疫情尚未确定的情况下，信息发布难免会有迟延。此观点可称为“未经确定不能披露论”。
那么，这两个观点是否成立、是否合法合理？在这两点上，我们应该如何审视相关的法律、法规、规章以及其他的规范性文件，应该如何评价或检讨现有的制度安排？
三、“未经授权不得披露论”
这个观点所牵扯的核心问题是，在错综复杂的行政管理体系中，谁有权（也有责任）向社会发布疫情相关信息。本文首先将有关法律条款陈列如下，而后再予以一一分析。
根据这些条款可知，武汉市周先旺市长的“未经授权不得披露论”不无道理。因为，无论是《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，还是原卫生部《通知》，都只规定了两类疫情信息和突发公共卫生事件信息发布主体：国务院卫生行政部门和经过授权的省级卫生行政部门。国务院、地方各级政府、地方市县级政府的卫生行政部门以及各级政府的其他行政部门，都不是法定的信息发布责任者，武汉市政府、武汉市卫健委自然也在此列，似乎并没有权力和义务披露传染病防控相关信息。
对此，中国政法大学赵宏教授以《“未经授权不得披露”背后的信息公开制度与问题》一文，主要从“及时、准确”发布原则以及传染病预警制度两个方面予以了回应和驳斥。第一，“如果疫情公布机制如我们一些官员所理解的那样，无论其影响范围大小，都必须经过层层上报和授权，又如何能够满足信息公布必须‘及时、准确’的基本要求，又如何能够避免疫情因繁冗的上报和授权程序而造成的大范围扩散和防治延误？”第二，根据《突发事件应对法》，县级以上地方政府都有责任在其行政区域内向公众发布突发事件预警信息。
由“及时、准确”原则去论证无需授权，是值得商榷的。一则，“及时、准确”原则也可以阐释为是对法定信息发布主体的要求，非法定主体既然无权无责任发布，也就谈不上及时、准确发布；二则，信息发布应该做到“及时、准确”，以免贻误时机，也可以是对整个信息发布机制的要求，并不必然推出立法者要求各级政府及其卫生行政部门都承担发布义务；三则，立法明显透露的信息发布权相对集中的意图，并不必然与“及时、准确”抵牾，因为过于分散的发布也有可能损害“准确”原则。
至于传染病和突发事件预警的发布，可以参见以下法条：
的确，如赵宏教授所分析，《突发事件应对法》将发布警报、宣布进入预警期、发布突发事件预测信息和分析评估结果、发布建议劝告等，明确为县级以上政府的应尽职责。可是，也必须看到，传染病预警发布主体在《传染病防治法》中只限于国务院卫生行政部门和省级政府。换言之，《传染病防治法》和《突发事件应对法》的规定存在不一致之处。而同样是全国人大常委会制定的法律，二者之间的冲突，并非简单适用特别法优于一般法或新法优于旧法的原则即可解决的。
综上，本文的观点是，关于传染病防控信息发布权限的现行法律，存在严重缺陷，容易导致职责不明、实际操作混乱的问题，需要在未来修法时加以完善。具体建议有五项：第一，应当将传染病疫情、预警和处置信息的发布归为一体，不宜将之分开；第二，应当区分传染病日常防控和应急防控的信息发布机制；第三，应当区分传染病应急防控信息发布的决定和执行，即应急防控信息发布的决定权应该交给政府，而不应该是卫生行政部门。如上所述，是否启动传染病应急防控以及相关信息的发布，并不只是一个专业判断的问题，完全可能涉及对其他因素的考量，因此，必须交给政府决定。实际运作情形也是如此，卫生行政部门并不能完全自主决定何时发布何种信息。只有在法律上明确决定权在于政府，才可使名实相副，也能真正让政府负责。启动之后，可以由卫生行政部门或政府授权的疫情防控指挥机构具体执行传染病应急防控信息的发布；第四，应该在纵向与横向的政府体系中厘清信息发布相对集中和分散的责任关系，既要让地方政府“及时”回应疫情或疫情隐患，又能保证信息的权威性、准确性；第五，应当解决《传染病防治法》和《突发事件应对法》在传染病防控信息发布方面存在的明显或潜在冲突。
四、“未经确定不能披露论”
曾光发表的观点，并未引起广泛的关注，也很容易被湮没在当下有关疫情和疫情防控的口水笔墨之中。然而，这或许是相当一部分从事疾控工作的医生共同持有的，应该认真对待。的确，科学讲究证据，传染病防控需要更具专业基础的判断，没有证据，不能妄下断言，更不能随意发布信息，以免造成不必要的恐慌。
可是，既然科学是在无穷无尽的未知中寻找和积累知识，既然科学始终伴随着不确定性，科学的发展是“一个接着一个的对无知和不确定领域的征服”，既然新型病毒的出现通常总是在最初阶段具有极大的不确定性，之后在不断处置过程中才会增加可确定的知识，那么，相关信息的发布就绝不能等到一切都确定以后再进行。否则，很容易就造成防控最佳时机的稍纵即逝。传染病防控信息的发布，必须在强化的风险预防意识之中进行，对有可能造成重大疫情的任何信息，都不应轻易掩盖于“信息黑箱”中；必须在强化的风险跟踪意识之中进行，持续将不断确定的信息发布，减少以往发布的信息的不确定性，甚至自我纠正过去发布的错误信息。
《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都没有就此提供特别明确的规则。前者的第38条第4款仅规定“公布传染病疫情信息应当及时、准确。”后者的第25条第3款也只是增加了“全面”的要求，即“信息发布应当及时、准确、全面。”至于何谓及时、准确、全面，却完全可能是仁智之见、各不相同。倒是国务院于2006年发布的规范性文件《国家突发公共事件总体应急预案》，对信息发布提出了一定程度上体现风险预防、风险跟踪意识的要求，“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”
根据这样的要求，“迄今为止尚未发现人传人的情况，疫情可防可控”，同“迄今为止尚未发现人传人的情况，是否存在这种可能性，还在进一步观察和研究中，希望广大市民采取基本的预防应对措施，诸如……”，就会有完全不同的意义。
因此，本文建议，在《传染病防治法》等相关法律法规的修改之中，应该对信息发布的及时、准确、客观、全面原则，给出真正符合科学精神的描述性定义，从而更有助于政府作为法律执行者的理解和把握。当然，在修法的同时配以更多的“软法”性质的、更具针对性的指南、手册、指导意见等，也会让信息发布更能有助于疫情的防控，以免一而再、再而三地发生疫情悲剧。
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