姜明安：依法防控疫情检验法治政府建设的成效

作者简介：姜明安，北京大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长。

最近，全国多地疫情有所反弹。如何依法防控疫情，是对这些地方的政府建设法治政府成效的一次检验。不少地方依法防控的成绩优良：依法依规采取防控措施，所辖区域的疫情得到基本控制，居民对相关防控措施较为满意，至少没有大的怨言。有的地方依法防控成绩却不佳，最多达到及格水平：所采取的防控措施虽然没有突破法律法规规定的底线，但严重违反比例原则，疫情不重却采取了过分严厉的防控措施，给居民生产生活带来了诸多不便，给经济发展造成了诸多不必要的困难和障碍。有的地方依法防控成绩更是很差，远在及格线以下：所采取的防控措施完全突破了法律法规规定的底线（如对没有疫情或个别零星疫情的小区、街道、市区进行全面封控，对发牢骚说怪话的非阳性居民强行拉入方舱医院隔离，对被隔离人员的住所强行进入消杀和焊门等，甚至殴打“不听话”的被隔离人员），所辖区域的居民对此极为不满，有时甚至造成矛盾激化或一定的群体性事件。

对于疫情防控，我国法律法规虽然不是特别完善，但基本的法律规范是有的，如《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等。这些法律法规对于各种疫情防控措施的实施所应具备的条件（如某些防控措施只有在甲类传染病爆发时采取，某些措施只有在乙类或丙类传染病爆发时采取），采取各种疫情防控措施的主体（如封闭场所、限制或停止集市等人群聚集的活动、采取停工、停业、停课措施只能由县级以上地方人民政府报经上级人民政府决定，封锁大中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定），采取各种疫情防控措施的程序（如在交通工具上发现传染病人或疑似传染病人，交通工具上的负责人应以最快的方式通知前方停靠点，并向交通工具营运单位报告。交通工具前方停靠点和营运单位应当立即向其主管部门和县级以上地方人民政府的卫生行政主管部门报告，后者接到报告后立即组织有关人员采取相应医学处置措施和控制措施等）。一些地方采取的防控措施之所以被民众反感甚至抵制，其重要的原因就是因为他们违反法律法规关于采取相应防控措施的条件、主体、权限和实施程序的明确规定。

有的地方政府和政府部门在其违法采取的过度防控措施造成重大事故、事件，有关部门追究责任时往往推卸其责任，说那是基层（街道、乡镇、村委会、居委会、小区等）防控人员或者志愿者干的，非他们所为，或者说那是上级让他们那样做的，他们不能不听。对于这些说法，我们必须分析，基层防控人员是相关政府和政府部门管理或选调的，其违法行为除了由行为者承担责任外，管理或选调、委任行为者的政府和政府部门自然也难辞其责，特别是相应违法防控措施是由政府和政府部门制定，或者虽非其制定，但其知道基层采取的措施违法却放任不管时，更应承担责任。至于有关政府和政府部门将责任推给上级机关，其也脱不了责任干系。相应政府和政府部门的负责人在有法律明文规定的情况下不依法办事而按上级的决定或命令办事，根据《公务员法》第60条的规定“应当依法承担相应的责任”。

依法行政、依法办事，这是法治政府的基本要求，在当前防控疫情这项重大工作中，有关政府和政府部门的公职人员，特别是其负责人、领导干部为什么偏偏有法不依而却依上级机关或上级领导人明显违法的指示、命令呢？这可能有多种原因：一是我们的党政领导干部选拔任用制度尚不完善，党政领导干部能否被选拔任用，过分取决于上级机关或上级领导人的信任和赏识，而不是取决于其对法律的忠诚、信仰和依法办事的能力；二是我们各级人大和人大常委会对各级政府、政府部门及其负责人依法行政、依法办事的监督不到位。例如，我们的《宪法》和《地方组织法》都规定了人大代表和人大常委会委员对政府、政府部门的质询制度，但这一制度很少或几乎没有启动过。政府和政府部门违法和滥用权力，政策失误，乃至严重侵犯公民合法权益，很少或几乎没有哪一级人大或人大常委会通过公开质询追究相应政府、政府部门及其负责人的责任。据《新京报》11月25日报道，云南省人大常委会主任会议日前决定，将在即将召开的人大常委会会议期间专门召开质询会议，对省发改委进行现场质询。这是《人大常委会监督法》实施15年来，云南省人大常委会第一次启动质询方式对省政府部门进行监督。许多省、市 、县的人大和人大常委会可能有史以来一次也没有启动过对政府的质询监督。

法治政府建设是一项综合性的工程，不只是政府部门的事，干部人事制度、党政领导干部选拔任用制度、人大和人大常委会质询监督制度、纪检监察制度、法院行政审判和检察院检察监督制度都与这项工程密切相关。只有各种机制、制度综合发力，才能真正全面推进法治政府建设的伟大工程。这次疫情防控战役中显现出的各种问题充分证明了这一点。

党的20大报告提出了坚持全面依法治国，“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的伟大目标，中共中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021--2025年）》确定了“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道”的法治政府建设总目标。目前我们正进行的疫情防控战役是对我们建设法治国家、法治政府成效的全面检验，我们各级政府的疫情防控工作是否真正已“全面纳入法治轨道”，我们的各项疫情防控措施是否都“在法治轨道上”运行，恐怕还有一定差距。因此，我们一定要加倍努力，尽快缩小这个差距，真正全面扎实推进法治政府建设，争取在2035年全面实现法治政府的目标，在基本建成法治国家、法治社会的同时基本建成法治政府。