山东高院案例：“外嫁女”是否享受安置补偿待遇的处理原则
☑ 裁判要点
保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
☑ 裁判文书
山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁行终1675号
上诉人（原审原告）王小红，女，1990年4月7日出生，汉族，住商河县许商街道办事处苏家村5号。
委托代理人朱新峰，山东博睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地商河县明辉路119号。
法定代表人郅颂，县长。
委托代理人赵福勇、张亮，均为山东撼岳律师事务所律师。
王小红因诉商河县人民政府不履行拆迁安置补偿职责一案，不服济南市中级人民法院（2019）鲁01行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月18日组织听证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年4月，商河县城中村棚改指挥部发布《西城区搬迁补偿方案》，载明：“……根据我县城市规划，西城区不再安置宅基地，也不建设安置房，而是实行货币补偿，由村民自行购置商品住房。货币补偿及奖励标准如下：（一）房屋安置补偿费：对于宅基地房屋，按照每人（本村集体经济组织成员）安置面积47平方米的标准给予货币安置补偿……”2017年11月15日，商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具证明，载明：“王小红、王小萍原属我村第一小组成员，出嫁后一直不在我村生活居住，2016年小组调地时其原有的责任田已有村民小组村民一致表决同意，另行承包给本小组其他成员。王小红、王小萍也不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员。”2017年11月28日，商河县城中村棚改指挥部与王兴存（系原告王小红之父）签订许商综合片区（四期）棚户区改造项目按人口安置货币补偿协议、许商综合片区（四期）棚户区改造项目房屋拆迁货币补偿协议，载明：“根据《西城区搬迁补偿方案》，按人口安置补偿达成如下协议：乙方在本村集体经济组织成员6人；……”，并约定了房屋拆迁货币补偿。王小红起诉认为房屋被拆迁至今，被告商河县人民政府未对其进行安置补偿，侵害了其依法享有的安置房屋补偿费等各项权利，导致其至今无房可住，诉讼请求依法判令被告作出补偿和安置决定。
另查明，2018年9月25日，商河县国土资源局作出政府信息公开告知，载明：商河县商河许商综合片区（四期）棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体为商河县人民政府。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，商河县城中村棚改指挥部系由被告商河县人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，该指挥部行使职权，对所属片区实施棚改工程，其相应的法律后果应由商河县人民政府承担。且商河县国土资源局作出政府信息公开告知，也明确涉案棚户区改造项目拆迁土地的征收主体及商河县许商街道办事处苏家村土地的征收主体为商河县人民政府。据此，商河县人民政府系本案的适格被告。
原告王小红因要求被告商河县人民政府履行对其安置补偿的职责而提起本案诉讼。依据现有证据材料，《西城区搬迁补偿方案》载明，对于宅基地房屋的补偿，应当对本村的集体经济组织成员按照每人安置面积47平方米的标准给予货币补偿。根据上述方案的要求，涉案片区相关征收安置补偿事项的对象系符合条件的农村集体经济组织成员。原告王小红主张其系苏家村集体经济组织成员，应当对其进行安置补偿，但其仅提交了户口本复印件，并未提交相关证据证实其在苏家村形成较为固定的生产、生活关系，系该村集体经济组织成员。且，被告商河县人民政府提交了商河县许商街道靠城苏村民委员会及苏家第一村民小组出具的证明“……王小红不再承担小组成员应承担的义务，现在已不属于我村民小组成员”，证实王小红在涉案棚户区改造项目进行时并不具有苏家村村集体经济组织成员资格，不符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。在此情形下，人民法院不宜迳行对原告王小红是否具有苏家村村集体经济组织成员资格作出认定。但根据本案现有证据材料，原告王小红提交的证据无法证实其具有苏家村村集体经济组织成员资格，符合《西城区搬迁补偿方案》限定的安置补偿条件。因此，原告王小红要求被告商河县人民政府履行对其安置补偿的法定职责，主要理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。据此判决：驳回原告王小红的诉讼请求。
王小红不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审判决，改判被上诉人作出补偿和安置决定或者发回重审。主要理由：1.被上诉人在原审中的委托代理人不是商河县人民政府的工作人员，而是商河县许商街道办事处的工作人员，其代理人主体不适格，原审程序违法。2.原审判决认定事实错误。上诉人在原审中提交的户口簿、身份证及济南市居民基本医疗保险缴费通知单等证据，足以证明上诉人系苏家村集体经济组织成员。上诉人在二审中提交的家庭土地承包经营权证，也足以证明该事实。原审法院采信村委出具的一份被涂改过的《证明》就认定上诉人不是本村集体经济组织成员，显然认定事实错误。3.原审法院判决适用法律错误。
被上诉人商河县人民政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。
二审中，上诉人王小红提交以下证据：证据1.《农村土地承包经营权证》，证明其系苏家村集体经济组织成员；证据2.《济南市历下区人民政府东关街道办事处证明》，证明其未获得该办事处长盛小区北区集体经济组织成员资格，不属于长盛小区北区的集体经济组织成员；证据3.王小红所在苏家村村民小组成员签名的《证明》，证明王小红是该村民小组成员，至今承包经营土地，享有本村集体经济组织成员权利并履行义务。
被上诉人商河县人民政府补充提交以下证据：证据1.商河县许商街道办事处苏家村村民委员会出具的《情况说明》；证据2.商河县许商街道办事处苏家村村民委员会四个村民小组的《宅基人口统计表》；证据3.商河县城中村棚改指挥部制定的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》，以上三份证据证明上诉人属于苏家村已婚外嫁女，不属于应当安置的对象。
在二审听证中，商河县人民政府对上诉人提交证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但认为该证据承包方式为家庭承包，且形成于2015年，具有滞后性，无法达到证明目的；对证据2、证据3的真实性不予认可。上诉人对商河县人民政府提交证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性不予认可，无法证明上诉人不具有集体经济组织成员资格；对证据3的真实性予以认可，但无法证明上诉人不符合安置补偿条件。对于以上双方当事人提交的证据，合议庭经评议做出如下认定：上诉人提交的证据1《农村土地承包经营权证》、被上诉人提交的证据3《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》真实有效，对此予以采信；上诉人提交的证据2《济南市历下区人民政府东关街道办事处证明》属于其在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供的证据，对此不予接纳；双方当事人提交的其他证据形式不符合证据要求，且内容的真实性无法核实，对此不予采信。
双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，且已经原审庭审质证。本院同意原审法院确认的案件事实。另查明，商河县城中村棚改指挥部于2017年4月发布《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》，其中在拆迁安置人口界定及标准中规定，给予安置的人员包括11种情形；不予安置的人员包括2种情形，具体为：“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的，不予安置。”
本院认为，结合双方当事人的诉辩主张，本案的审理重点主要集中在以下四个方面：
一、关于“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇问题的考量标准。
“外嫁女”并不是一种严格意义上的法律用语，而是农村根据婚俗惯例而来的习惯性称谓。目前，我国法律对于所谓“外嫁女”能否享受与普通村民同等获得安置补偿待遇的问题，并未作出不同于普通村民的特殊规定。根据最高人民法院和本院审理的相关类似案件的裁判情况，对这一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。
同时，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故此，与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯妇女权益为代价所作出的村民会议决定，不能作为否认“外嫁女”能否享受与其他村民同等获得安置补偿待遇的依据。
二、关于处理“外嫁女”安置补偿待遇问题所应遵循的原则。
住房作为家庭的一项重大财产，是维持家人共同生活的基本需要。《中华人民共和国土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中明确，“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”由此不难看出，保障户有所居是行政机关补偿安置所应遵循的原则，避免被征收人流离失所也是其应予考虑的因素。就“外嫁女”而言，她们通常表现为出嫁后户籍仍然留在娘家，抑或离婚后户籍重迁回娘家，具体包括“外嫁女”嫁农村男、“外嫁女”嫁城市男以及离婚等情形。无论何种情形，其家庭或者离婚后本人享有的“在农村或者城镇只能享受一次分配宅基地建房或者福利性购房”这一基本居住权益均应得到保障。行政机关在实施征收拆迁活动中，对“外嫁女”的居住权势必产生直接影响，行政机关有责任也有义务保障其基本居住权益不受侵害。因此，行政机关在处理“外嫁女”的安置补偿问题时，不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予安置补偿的条件，而是应在综合前述考量因素的同时，以其基本居住权益是否得到保障作为衡量和判断的原则。
保障妇女儿童合法权益、实行男女平等是我国的基本国策，《中华人民共和国妇女权益保障法》明确规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配等方面，享有与男子平等的权利；任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。行政机关只有调查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他农村集体经济组织以及城镇中的宅基地分配使用、安置补偿、福利性购房情况，才能使“外嫁女”的基本居住权得到有效保障，同时也避免出现重复获得补偿安置的情况。总之，“外嫁女”所享有的合法权益与其他村民相比，不应有所减损或增加，其应当受到公平公正、合法合理的对待，这既符合保障公民基本权利的宪法精神，也符合户有所居的民生保障要求。
三、关于原审法院判决是否正确的问题。
本案中，在被上诉人商河县人民政府提交的《许商综合片区（四期）房屋拆迁明白纸》中，商河县城中村棚改指挥部对涉案片区拆迁安置人口界定及标准作出了进一步细化，具体明确了符合安置补偿条件人员的11种情形和不予安置人员“已婚嫁外村（有女无儿安置户除外）的、非本村集体经济组织成员在本村购房或建房的”2种情形。从以上规定可以看出，被上诉人规定的补偿安置对象并非仅限于是否具有该农村集体经济组织成员资格，还应结合上诉人自身的现实情况进行综合判断。原审法院判决将是否具有农村集体经济组织成员资格作为认定上诉人是否符合安置补偿条件的唯一判断标准，在事实认定上确有不当，应予纠正。
四、关于上诉人要求被上诉人对其作出“补偿和安置决定”的诉讼请求应否得到支持的问题。
本案中，上诉人起诉要求被上诉人对其作出补偿和安置决定，除此之外，还有其他三名“外嫁女”同时提起诉讼。这些“外嫁女”户籍虽都在娘家村，但有的长期在外打工，有的外嫁给城市居民，有的离婚后又重新回到娘家生活，每人的生产生活以及宅基地分配使用、福利性购房等情况都不尽相同，应加以区分处理。具体到本案，上诉人婚前系苏家村集体经济组织成员，婚后户籍并未迁出，至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。虽然上诉人的父亲代表家庭签订了《安置补偿协议》，但该家庭成员中并不包括上诉人在内，故该事实不能证明上诉人已经得到了安置或者不应享有安置补偿权利。
被上诉人商河县人民政府作为涉案棚户区改造项目的征收主体具有补偿安置的职责，上诉人以其作为村民为由要求享受安置补偿待遇，被上诉人应按照前述原则和考量标准对上诉人的请求进行全面审核，并履行对上诉人作出补偿和安置决定的职责，决定是否给予上诉人安置补偿。二审中，尽管对上诉人提交的婆家村出具的证明材料未予接纳，但并不意味着本院就认可上诉人系婆家村集体经济组织成员或者上诉人已经在婆家村享受了安置补偿待遇等。被上诉人在后续处理工作中仍需进一步查清这一基本事实，以更有效地保障上诉人基本居住权益不受侵害。因此，在被上诉人没有查清上诉人在其他农村集体经济组织宅基地分配使用、安置补偿或者城镇福利性购房情况这一原则问题，以及其是否仍在原集体经济组织实际生产生活，是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障，亦没有查清其在其他集体经济组织已享受村民待遇等情况的前提下，对上诉人要求被上诉人作出“补偿和安置决定”的诉讼请求，理应予以支持。
综上，原审法院判决认定事实错误，应予撤销；上诉人的诉讼请求与法有据，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2019）鲁01行初29号行政判决；
二、责令被上诉人商河县人民政府于本判决生效之日起60日内对上诉人王小红作出补偿和安置决定。
一二审案件受理费各50元，均由商河县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓峰
审 判 员 山 莹
审 判 员 王修晖
二〇二〇年二月十七日
书 记 员 孟 真
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