叶初升 陈晓佳 | 企业减负政策执行与地方政府配套改革——基于晋升激励下地方官员行为视角
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本文原载于《社会科学辑刊》2020年第6期，第131-144页。
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导读[经济理论前沿及热点]［作者简介］叶初升，经济学博士，武汉大学经济与管理学院教授，博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学经济发展研究中心联席主任，《经济评论》主编；教育部新世纪优秀人才，中华外国经济学说研究会发展经济学学会副会长兼秘书长，武汉市人民政府决策咨询委员会委员。研究领域为发展经济学。曾在《哲学研究》《哲学动态》等期刊发表多篇哲学论文。在《中国社会科学》《经济研究》、Journal of Agricultural and Resource Economics、Energy policy等期刊发表经济学论文90余篇。出版多部学术著作。主持国家社会科学基金重大项目、国家自然科学基金项目、国家社会科学基金后期资助项目、教育部人文社会科学重点研究基地重大课题、教育部留学回国人员科研启动基金项目等10余项研究课题。获得全国高等学校科学研究优秀成果一等奖、湖北省社会科学优秀成果一等奖、安子介国际贸易研究优秀著作二等奖等多项重要学术奖励。
陈晓佳，武汉大学经济与管理学院博士研究生。
［摘 要］企业负担是影响企业绩效和地方经济发展的重要因素。尽管近年来中央针对企业负担问题出台了一系列相应政策，但有数据表明企业的实际负担不但未减反而还在加重，这就对地方政府官员在执行企业减负政策过程中的行为以及背后的激励机制提出了挑战。实证检验发现，在官员任期内，尤其是在晋升考核的关键期，企业的负担显著增加，并呈先增加后减少的倒U型趋势。这与地方官员的考核激励机制更加偏重任期内的经济绩效具有直接关系。地方官员不仅对企业减负政策的关注度不够，通常还会通过加强征管强度、扩大税费征收等形式来增加企业实际负担。因此，在推进供给侧结构性改革过程中，需进一步推进政府的行政管理体制改革，特别是官员人事管理制度和晋升绩效考核标准的改革，使政治激励方向与经济改革政策目标相匹配，更科学地发挥好政府作用。
［关键词］企业负担；官员行为；体制改革；晋升激励；地方政府配套改革
［基金项目］国家社会科学基金重大项目
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正文《企业减负政策执行与地方政府配套改革——基于晋升激励下地方官员行为视角》一、引 言
近年来，中央和国家各部委先后多次出台政策促进企业减负，尤其是2015年中央经济工作会议召开后，下发了一系列降低实体经济企业成本的文件，更是强化和细化了减负要求。然而，国家工信部《全国企业负担调查评价报告》显示，与2015年相比，2016年、2017年和2018年企业实际负担指数分别上升了20.18%、27.69%和15.73%。企业的实际负担在加重，究竟是政策不适用，还是政策得不到落实？已有文献更多关注企业减负政策的绩效评价，比如侯祥鹏、中国财政科学研究院课题组等的研究，但他们却忽略了一个重要的方面，即地方政府对企业减负政策的执行问题。
地方政府的作为在很大程度上取决于主政官员的执政理念和动机。在党管干部的制度实践中，中央政府或上级政府根据目标任务的完成情况统一选拔、任免、调配干部，已成为官员任期内最大的行为激励。解释我国地方政府官员行为激励的一个代表性理论是官员晋升锦标赛理论。在经济增长的GDP竞争锦标赛机制下，一方面，地方官员更偏向见效快、容易实现的绩效考核“硬指标”（GDP、FDI等），而对见效慢、回报周期长的“软指标”不够重视。另一方面，财政分权使地方官员实现政绩很大程度上依赖于扩大地方财政收入。企业减负虽然能够在长期内为当地涵养税源、扩大税基，但对任期有限的官员而言，可能会牺牲任期绩效，为继任者“做嫁衣”，他们往往很难等待政策回报显现，认为从辖区内企业“开源”在短期内快速创造绩效才是通向晋升的阶梯。也就是说，在任期考核激励下，地方官员有可能在执行企业减负政策方面产生偏差。
企业负担是影响企业绩效和地方经济发展的重要因素，学界很早就开始关注企业负担问题，但大多数研究者聚焦于企业的税收负担。与OECD国家相比，我国宏观税负水平并不在过高之列，但近几年中国企业的税负痛苦指数一直位居全球前三。贾康、庞凤喜等发现，两者差异的主要原因在于统计中忽略了企业非税负担，尤其是忽略了对企业的收费。国内有少部分学者分析了企业费负影响，比如，李林木等分析了新三板企业税费综合负担对创新的影响；吕炜、陈海宇发现更需要为企业减费来提高纳税遵从。过去的文献更多强调企业减税的意义，但减税并不一定能够真正减负，忽略了非税负担对企业的影响。本文对税转费的考量，有助于弥补这一不足。
国内外学者主要从两个方面分析影响企业负担的因素：其一，宏观经济环境层面。Talvi等学者、范子英等从宏观经济周期性波动的角度分析了企业实际税率存在逆周期性调节变化现象；其二，微观的企业特征层面。主要从企业规模、股权比例、劳动雇佣、产权性质、公司高管影响等视角分析其对企业税负的影响，比如Richardson等学者、吴联生等学者的研究。尽管宏微观层面的因素都对企业税负有影响，但这些影响在不同制度环境下会呈现出明显不同的结果。申广军等发现发达国家企业规模和负担间存在显著相关性，但利用中国企业数据发现更关键的问题在于地方政府征管自由裁量权差异。研究表明，影响企业负担更深层次的原因在于企业运行的制度环境。在中国的特殊国情背景下，企业负担与政府干预行为密切相关。在财政分权和行政包干体制下，地方政府对辖区内企业具有干预的能力和动机，对企业负担存在可操作的弹性空间。
关于政府对企业负担的影响，现有文献主要讨论了三个方面的内容。第一，经济波动下财税政策的周期性调节对企业负担的影响，比如Végh和Vuletin等学者的研究。第二，政企关系对企业负担的影响。一些学者从企业规模和游说能力、企业高管政治背景或私人往来关系角度考察发达国家的政企关联，比如Richardson和Lanis、Johnson和Mitton、Francis等人的研究；而发展中国家的政企关联或政企共谋行为，则被认为是对不完全市场机制的一种替代保护，或产生润滑作用，帮助企业获得资源和优惠政策，降低实际负担，比如白重恩等的研究。第三，政府行为及其激励机制对企业负担的影响。政府行为的激励机制主要有两种：一是Qian和Weingast提出的基于财政分权的财政联邦主义；二是基于组织内职业晋升的锦标赛理论。在激励作用下，地方政府会形成两种不同的行为模式：“扶助之手”和“攫取之手”。一方面，“扶助”多是有条件、异质性的。地方政府会采取一定的降税负等优惠政策或改善营商环境的扶助措施，但更多的是策略性选择行为。比如，郭杰等发现地方政府倾向对重点产业或国有企业减税负，以达到招商和增加就业的短期目标；周黎安等发现农村税费改革在取消农业征费的同时，不仅存在费税负之间的转移情况，而且增加地方财政负担，使政府变相减少了“软指标”绩效的投入。即使增加投入，也与政府考核的特定要求密切相关。另一方面，由于中央政府和地方政府财政收支长期不对等，经济指标“层层下压”，容易使“扶助之手”向“攫取之手”转变。比如曹春方等、干春晖等研究发现，地方政府通过竞争产生税收攫取效应，转嫁财政压力，或扭曲资源配置、诱导企业过度投资等增加企业税负。
二、地方官员晋升激励与企业实际负担分析
地方官员个人决策行为对辖区内经济社会发展具有较大的影响，有限任期内官员的财政策略性行为的影响更为明显。Besley、Johnson等发现，连任选举前后会出现地方政府财政收支显著增加，认为官员财税施策行为与激励机制相关。不过，Acemoglu的低度发展理论认为，即使有激励存在，地方官员也会做出低效率发展战略决策。在扭曲的激励机制下，官员更容易出现政治机会主义倾向，把任期内施政行为负面效应外部化，选择远离社会经济福利的政策行为。
许多文献把地方官员对辖区内经济社会发展做出的施策行为归因为财政和政治激励，但杨其静和聂辉华的研究发现，经济体之间发展差异的主要原因在于政府治理和政治制度安排，而不是财政分权。这些理论分析的内在逻辑是基本一致的：改革开放以来，在经济建设为中心的战略导向下，中央政府或上级政府与地方政府官员之间形成了以经济绩效为甄别信号的组织内部劳动供需市场。由于晋升职位相对有限，为了政治职业目标，官员之间形成了以上级政府任期考核激励为中心的激烈竞争。在财政分权体制下，创造地方经济绩效要依赖地方财政资源，因此，最大化地方财政收入成为官员施政的重点之一。中央政府企业减负政策在地方政府的实施，不仅会增加地方官员当期施政成本，降低短期经济绩效，而且，其促进经济发展的政策效果存在时滞性和不确定性，后期政策回报还会增加继任者的经济绩效。因此，在任期考核经济绩效的激励下，地方官员更倾向于选择促进经济短期增长政策，策略性地少执行或不执行企业减负这样有利于经济长期发展的政策，并推动地方财政资源流向更有利于创造绩效的硬指标。据此，提出假说1。
假说1：在现行的干部晋升考核机制下，地方官员会在较短的有限任期施政中倾向于增加企业实际负担。
在职位晋升锦标赛中，地方官员面对施政的多元任务目标，会形成资源投入优先顺序：根据任务目标受上级考核的程度和任期内工作的投入成本与收益，进行资源再配置。在多重目标分析框架中，把财政资源配置给绩效增长效应更高更快的任务目标，而策略性减少对企业减负政策的资源投入或政策执行不力，这意味着地方官员降低了企业减负政策关注度。
另一方面，为了在任期内尽快提高经济绩效，地方官员需要尽快增大投入。对于财力上移和事权下移的地方政府而言，提高辖区内企业征管强度是扩大财政收入的一个可控、可操作的便捷路径。省级以下地方征管机构在税收和非税收入征管努力上弹性空间较大，尤其是对企业征收的“费”部分，隐蔽性强、自由裁量权大，具有较大的可操作空间。因此，官员有能力提高征管强度，最大限度地获取财政资源收益，以创造短期可见的经济绩效，争取在官员晋升竞争中胜出。据此，提出假说2。
假说2：在晋升激励下，地方官员主要通过降低企业减负政策关注度和提高税费征管努力增加企业负担。
值得注意的是，地方官员实际任期达到法定5年的比例在不断缩小，2—3年被调任的情况时有发生，这意味着地方官员在任期内存在晋升关键期。张军等发现，地方官员在任期内被提拔的概率呈现非均匀分布，第2—4年被提拔的概率最大，也是地方官员晋升的关键时期。在这一时期，绩效表现与官员晋升几率相关性最高，官员干预企业的动机最强、力度最大。关键期过后，官员晋升概率降低，官员干预企业获取短期经济增长的动力也逐渐减弱。激励作用在官员任期内呈现倒U型变化趋势。综上，提出假说3。
假说3：在地方官员任期内，企业负担往往会呈现先增后减的倒U形关系。
三、计量模型、变量说明与数据来源
（一）样本与数据
本文选取2005—2016年沪深两市非金融上市公司为样本，手工搜索和整理2005年以来地级市主政官员特征数据，结合百度、新华网、人民网和谷歌等搜索工具进行查验以保证数据的准确性。企业层面的特征数据均来自Wind数据库年报合并报表的加工、整理和分析。本文按照如下标准删除筛选样本：一是考虑到监管和财务指标的特殊性，剔除了金融行业的数据；二是剔除ST或*ST类上市公司数据；三是剔除了有主要指标数据缺失的上市公司；四是为避免异常值的影响，本文对连续变量进行了1%水平上的Winsorize处理。
选择该样本的理由是：（1）我国比较全面完整的干部管理和绩效考核办法、企业上市的规定在2000年之后才陆续出台，因此选取2000年之后的样本时间段更合适；（2）上市企业的管理、运营等更加规范，面对的市场更大，存续时间也较长，是中国当前产品、技术和管理等水平的集中体现。因此从时间、代表性和数据准确度上都与我国各项有关减负政策的长期实施背景更加契合。
（二）计量模型及变量定义
为了检验研究假设，本文构建如下计量模型：
式（1）中，下标i、c、t分别代表城市、企业和时间；被解释变量Burden表示企业综合税费负担率，反映企业实际负担水平；主要解释变量为地方官员任期的一次项term和二次项term2，ΣX为官员特征控制变量，ΣZ为企业特征控制变量。
1.企业实际负担水平
企业负担水平，用企业综合税费负担率来表示。文献中关于企业负担的测度方法并不统一，也没有公认的最好度量方法。企业所得税税率、所得税占营业收入或息税前总利润比重是西方学者估算企业负担水平常采用的方法之一，因为联邦制国家税制以各州独立制定所得税税率为主，所以对企业的影响也最直接。但我国税率调整权限主要在中央政府，地方政府的调整更多趋于隐性。并且不同于西方国家，所得税只能反映我国企业负担的一部分。随着我国营商环境的不断改善和税改的稳步推进，企业面对的是更广泛意义上的成本负担。因此，考虑到数据样本可得性和现实情况，本文参考国家工信部、财政部财政科学研究院“降成本”调研组在全国企业成本负担调查系列报告中的做法构造企业综合负担率指标，以便更加全面地反映企业负担情况。利用企业增值税、所得税、税金及附加（2016年5月1日前为营业税及附加）、三项费用（管理、财务、销售费用）之和与主营业务收入相比，得到企业综合税费负担率Burden，Burden越大说明企业负担越重。
2.官员任期
中国地方政府权力主要集中在党政主要官员手中，尤其是党委“一把手”。按照职能分工，市委书记虽然主要围绕党的建设和治理开展工作，但具有统管全局工作的责任，需要兼顾社会整体稳定和经济发展。市委书记的决策对地方政府行为和经济发展具有更重要的影响。同时，地级市政府官员在组织内的职业发展受经济绩效影响更明显，面临的政治锦标赛竞争更激烈，对地方企业的干预动机也更强。此外，任期是晋升考核的集中期，也是官员表现的机会期，只能在规定时间内有所表现，发出能力信号。官员会合理规划任内行为和决策，以便最大化任期回报，所以官员任期内行为也最能反映个体的内在深刻动机。因此，本文主要以地级市市委书记为考察对象，参考王红建等、汤泰劼等的做法，使用任期来反映地方官员任期考核激励。在考核关键期，官员任职时间越长，代表官员距离任期考核的节点越近。参考徐现祥等的方法②，以市委书记在同一城市、同一职位上从上任到离任的时间代表任期。由于大部分的市委书记上任或者离任不在某一年的年头或者年尾，因此市委书记在某年1—6月份上任的，记当年为任期第一年；7—12月份上任的，记下一年为任期第一年。离任年份也类似推算。
3.控制变量
借鉴已有文献，本文进一步控制了企业和官员层面特征变量：Z是企业层面控制变量集合，包括企业规模（Size）、存续时间（Sur_time）、产权性质（Pro_rights）、劳动密集度（Labor_int）、资本密集度（Capital_int）、税收返还（Tax_payoff）、政府补助（Pub_subsidy）、所得税优惠（Pre_tax）、营业利润率（Oper_profit）、成本利润率（Cost_profit）、净资产收益率（Roe）、流动资产周转率（Turasset）等指标；X是官员层面控制变量集合，包括性别（Sex）、专业性质（Technicality）、受教育水平（Edu）、党龄（Party_age）、工龄（Work_age），距离退休年限（D_retire），是否换届和变更（Term_change）等。此外，还控制了地区固定效应和年度固定效应。以上变量的详细定义请参考表1。
（三）描述性统计
表2为本文主要变量描述性统计结果。企业实际税费综合负担（Burden）的均值为0.2125，最小值为0.0245，最大值是0.8281，与国家工信部、财政部财政科学研究院“降成本”调研组在全国企业成本负担调查系列报告中的结果基本一致。市委书记任期（Term_secretary）均值在3.4280年，中位数是3，说明市委书记面临任期考核、岗位变动的时间平均在3年左右，也意味着市委书记的晋升激励关键期平均在任期第1—3年左右。其余指标与已有文献发现或事实情况相似，未有明显异常值。
四、基准回归及影响机制分析
（一）基准回归结果
表3报告了晋升考核激励下官员任期内对企业负担的影响。检验结果显示：列（1）（2）市委书记任期（term_secretary）和市长任期（term_mayor）一次项系数均显著为正，二次项系数显著为负，表明晋升考核激励下官员在任期内会增加企业的实际负担，并且晋升考核节点的远近与企业实际负担水平呈现显著倒U型关系。该结论支持了假说1和假说3。市委书记和市长任期的一次项系数分别为0.0623和0.035，意味着市委书记和市长在任期内，距任期考核每近1年，辖区内的企业实际税费负担将增加0.0623和0.035。但这种对企业负担增加的作用，分别在市委书记和市长任期的第3.24年和3.97年最大。表明官员任期和企业负担的倒U型关系的拐点出现在市委书记任期的第2—3年，市长任期的第3—4年，即2—4年是官员晋升考核关键期。与任期内的其他时间相比，在地方官员晋升的关键时期，官员对辖区内企业干预更大，企业实际负担也更高。此外，列（3）市委书记和市长数据的联合检验结果中，市委书记任期系数显著，而市长任期系数不显著，说明与市长相比，市委书记对企业税费负担的实际影响更大。结合前述结果，也反映了市委书记作为党政领导班子中的“一把手”，在实际的政府治理行为中“以党管政”的绝对权威性。
注：1．表中数据为各解释变量回归系数，括号内为标准误值；***、**、* 分别表示在 1%、5%、10%统计意义上显著（下表同）；2． term_ (1—5) year分别表示任期内第1年到第5年，是任期虚拟变量；任期的不同阶段能够反映出官员在任期内对企业负担增加作用大小的不同程度，与列(1)(2)中总任期一次项和二次项显示出的倒U型关系是相对应和保持一致的。3．表中列3是综合考虑了市委书记和市长任期影响的联合检验情况，市委书记的任期一次项显著为正，二次项显著为负，说明存在明显的倒U型关系，而市长的任期系数均不显著，也说明市委书记在实际的政府治理行为中更具有决策权威性，对企业负担的实际影响更大。
列（4）（5）进一步分析了官员任期内不同阶段对企业负担的影响，结果表明，任期与企业负担之间的倒U型关系依然明显。在市委书记、市长任期的第2—4年企业的实际税费负担最高，拐点之后的负担增加作用有所降低。与列（1）（2）的结果基本一致。也验证了假说3。
（二）影响机制分析
1. 在晋升激励下，地方官员的政策关注度对企业负担的影响
晋升考核机制把地方政府的绩效表现作为官员执政能力的重要识别标准，而与绩效密切相关的是地方政府的具体执政理念和执政行为。尤其在中国的政府治理下，执政理念是执政行为的基础，反映的是地方官员执政过程中的整体策略动机，贯穿于官员任期内的所有执政活动中。而政府工作报告是各级政府发布的具有权威性的政策文本，是政府执政理念的重要载体，也集中反映了地方政府的实际施政重点。因此，本文参考邓雪琳、王印红等方法，手工查找2007—2016年全国地级市的政府工作报告，并结合国家发展改革委员会、国务院等有关降低实体经济负担的督察通报，统计了有关企业减负、降成本、规范清理涉企收费、下放减免涉企行政审批事项、减免涉企经营服务性收费等关键字的使用词频变化，以反映地方主政官员对企业减负政策的施政关注程度。
表4检验了晋升考核激励下，地方官员任期内减负政策关注程度与企业实际负担的关系。列（1）（4）加入政策关注度变量后，市委书记任期一次项系数正显著、二次项系数负显著，倒U型关系仍然存在，拐点在任期第2.96年，而市长的二次项系数并不显著。但两者对应的政策关注度变量（attention）系数均显著为负（-0.066，-0.0738），说明官员减负政策关注度的提升有利于降低企业负担。列（2）（3）（5）（6）进一步加入政策关注度与官员任期交乘项（attention*term），市委书记、市长交乘项系数（attention*term）基本显著为负（-0.0689，-0.0870；-0.0332，-0.0197），说明官员任期内对减负政策关注程度的提高，有利于削减晋升激励下官员对企业的增负行为。随着减负政策关注度提升，市委书记、市长任期每近晋升考核1年，对企业实际负担的增加作用会平均分别降低0.0160和0.0135。这也意味着如果官员降低对企业减负政策的关注程度，就会发生相反的情况，官员任期内将增加企业的实际负担。也部分验证了假说2。
注：表4中任期变量一次项的实际系数大小需要根据任期和任期与关注度变量的交叉项系数重新计算获得。非线性的有交叉项的回归方程，变量均做了中心化处理，也意味着求解新系数时，默认是在变量取平均值时的所得。后面表中所有含交叉项的回归方程也做了相同处理，系数也采用了相同的计算方法 （下表同）。
2. 在晋升激励下，地方官员提高征管强度对企业负担的影响
（1）官员任期内企业负担增加作用：时间效应还是强度效应？
地方官员任期内对企业负担的增加作用，在强烈的晋升和财政资源诉求下，是随着地方官员总任期的延长而自然增长，还是地方官员提高征管力度的策略性选择的结果？为了更清楚地判断官员任期的企业增负行为是任期时间效应还是征管强度效应，本文先尝试检验地方官员总任期变化与企业负担的关系。在前文的基础上可知，市委书记任期内的影响和作用强度更显著，并且实际执政中作为“一把手”的市委书记在施政决策中具有绝对的权威性和控制权，因此本文以市委书记总任期为主进行时间效应分析，报告结果见表5。从结果看，地方官员不同总任期的系数基本为正，但随着总任期的增长，并没有呈现不断增长的趋势，这表明企业负担的增长并不是官员总任期的自然时间增长的结果。进一步地，本文引入征管强度，分析官员任期、征管强度与企业负担的关系，检验是否具有征管强度效应。
参考Lotz和Morss、Mertens、Xu和陈德球等的方法，构建征管强度变量（CE）衡量地方税收和非税收入征管力度大小。
模型（2）中的征管力度变量CEi,j,t的下标j=1,2，即CE1_fee和CE2_tax，分别反映了t年i城市的非税收入和税收收入的征管强度，采用实际税收收入与预期可获取的税收收入之比、实际非税收入与预期可获取的非税收入之比衡量。本文借鉴Mertens和Xu的模型来估算各地预期可获取的税收和非税收入：
其中，tax为地方政府的税收收入，fee为地方政府的非税收入，pgdp是人均国内生产总值，Ind1和Ind2分别代表各地区当年年末第一、第二产业产值。通过模型回归，得到预期的税收和非税收入。再利用各地实际非税收入与预期的非税收入之比测算非税收入征管力度CE1_fee；利用各地实际税收收入与预期的税收收入之比测算税收征管力度CE2_tax。比值越大，说明该地区的税收或非税收入征管强度越大。
表6是对官员任期、征管强度与企业负担关系的检验结果。列（1）（3）的非税收入征管强度与市委书记任期交互项系数（CE1_fee*term）显著为正（0.0054，0.0255），随着非税收入征管强度的提高，市委书记任期每近晋升考核1年，对企业负担的增加强度平均提高了0.0353。而在列（2）（3）中税收征管强度与市委书记任期交互项系数（CE2_tax*term）为负显著或为正不显著。说明官员任期内对企业负担增加作用是非税收入征管的强度效应，也部分验证了假说2。地方政府迫于国内减税政策氛围，响应中央政府号召降低了税收努力，但加强了非税收入征管力度，加重企业实际负担。此外，相对于市长，市委书记的任期系数、显著性更高，也说明市委书记在施政决策和施政行为中的权威性作用更大。
（2）官员任期、非税收入征管强度对企业负担的影响
在上述分析基础上进一步构建模型（4）（5）针对非税收入征管强度进行中介效应分析：
表7是对非税收入征管强度进行中介效应检验的结果。列（2）（3）非税收入征管强度和任期系数均为正显著，且任期系数回归结果和t值均有所下降，说明对市委书记来说，非税收入征管强度是中介效应变量，即在晋升考核激励下，主政官员主要通过提高非税收入征管强度来增加辖区内企业实际负担，尽可能提高财政收入，为拉动经济增长的财政支出进行积累和准备，以创造经济绩效，提升晋升概率。
列（1）（4）中任期对非税收入征管强度的一次项系数显著为正、二次项系数为负，说明官员任期和征管强度之间呈现倒U型关系，表明官员任期内具有提高非税收入征管强度的动机，市委书记和市长每接近任期晋升考核1年，征管强度平均将增加4.50%和1.13%，但征管强度随任期先增加后降低。对于市委书记来说，在拐点到达前，任期1—2年征管强度提升3.32%，2—3年提升2.14%，3—4年提升0.96%，呈现逐渐递减的强度提升。在拐点之后，征管强度则不断降低，任期4—5年征管强度下降0.22%，5—7年下降2.58%。也进一步反映地方官员在任期内晋升考核关键期，会出现明显的投机动机和施政行为，官员在任期拐点前扩大强度效应来加快绩效创造，增加企业实际负担，但拐点后强度效应则不断降低。也验证了假说2和假说3。
五、稳健性检验
六、结论与政策启示
降低实体经济企业成本是推动供给侧结构性改革的重要举措，也是近年来学界关注和研究的热点。近年来中央出台了许多给企业减负的好政策，但是，有调查数据表明，企业的实际负担还在加重。大多数研究考察企业减负政策的总体效果及其评价问题，但很少去细致地讨论政策实施绩效背后的问题与原因。“正确的路线确定之后，干部就是决定因素。”本文特别关注地方政府官员在执行企业减负政策过程中出现的问题。
本文基于中国2005—2016年非金融类上市企业和地级市官员匹配数据，研究了任期考核激励下，地级市主政官员执行中央减负政策的行为对企业实际负担的影响。研究发现，官员任期内的企业负担显著增加，并呈先增加后减少的倒U型趋势。尤其是在晋升考核的关键期，企业负担明显增加。进一步机制分析发现：地方官员不仅从执政理念上降低对企业减负政策的关注度，而且还通过加强征管强度扩大税费征收，增加企业实际负担，使减负政策落实不到位。
问题是地方官员的考核激励机制偏重于任期内的经济绩效。要切实落实企业减负的经济改革政策，需要进行行政管理体制的配套改革。行政管理体制改革的缺位、错位或滞后，将严重阻碍经济体制改革的深化。因此本文的政策推论是：政府官员的激励机制能够显著地影响经济改革政策的落实。因此，在推进供给侧结构性改革、壮大经济主体、追求高质量发展的过程中，不仅要重视经济政策的改革调整，还要持续推进国家治理体系和治理能力的现代化，推进政府的行政管理体制改革，特别是官员人事管理制度和晋升绩效考核标准改革，使政治激励方向与经济改革政策目标相匹配，更科学地发挥政府的作用。
第一，在考核地方官员政绩时，适当延长考核期的长度。以较短的单次任期内的经济绩效作为考核标准，不仅难以对地方官员的执政能力做出综合客观的评价，而且加强了政治晋升考核机制对经济绩效时效性、规模性的要求，加大了地方官员追求短期目标的晋升竞争激励，不利于地方经济的长期发展。要减少地方官员在任期内的短视性策略行为，需要构建地方政府官员的绩效时间档案，长期跟踪分析地方官员几个连续任期或不连续任期多次的平均表现来进行综合考核评估，有利于客观考察官员工作绩效的可持续性，提高官员对地方经济发展的长期规划和执政努力。
第二，构建多元化的地方官员晋升考核指标。行政包干体制下的政府治理，地方政府拥有很强的自由裁量权，在以经济绩效为核心考核指标的政治晋升机制下，容易产生中央政府经济体制改革政策目标与地方官员实际激励方向的错位。因此应改革和完善地方官员人事管理制度和晋升绩效考核标准，不仅依据任期内的地方经济水平、财政收支等硬指标，还要考察地方实际营商环境、企业实际负担状况等体现经济发展质量的软指标。
第三，省级政府具有地市级官员人事管理权和中央政府经济政策执行过程的实际控制权，应调整其对下级政府官员的晋升激励方向，降低地方政府干预经济的程度，更多转向提供公共服务、满足企业长期发展、社会民生需求的政策目标。
第四，加快推进地方政府向服务型政府转变，尽可能把具有竞争性质的税费项目让市场发挥主导作用，提高地方政府的服务、监督、协调功能，加强对属地非税征收和财税统筹的规范管理，理顺地方政府与市场、企业的关系，为企业发展营造长期稳定可预期的行政管理制度环境。
附 本 文 题 录
1. 叶初升、陈晓佳：《企业减负政策执行与地方政府配套改革——基于晋升激励下地方官员行为视角》，《社会科学辑刊》2020年第6期。
2. 叶初升、陈晓佳.企业减负政策执行与地方政府配套改革——基于晋升激励下地方官员行为视角[J].社会科学辑刊,2020(06):131-144.
● 学者谈写作
●《社会科学辑刊》2020年第二期电子刊●《社会科学辑刊》2020年第三期电子刊●《社会科学辑刊》2020年第四期电子刊文章来源：《社会科学辑刊》编辑部
图文编辑：李冠莹
责任编辑：程 娜 田 华
审 核：李学成
2021年1月7日
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