公安机关在违法行为人不明的情况下，未作出行政处理决定不构成行政不作为
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张某宏与海安市公安局不履行法定职责二审行政判决书
（2019）苏06行终736号
当事人信息
上诉人（原审原告）张某宏，男，1973年3月24日生，XX族，住海安市。
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安市公安局，住所地海安市。
法定代表人葛志祥，职务局长。
委托代理人储建民，海安市公安局民警。
委托代理人周志祥，海安市公安局民警。
审理经过
上诉人张某宏因与被上诉人海安市公安局不履行法定职责一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初902号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院查明
一审法院认定，2019年3月2日，张某宏向海安市公安局报警称其停放在海安市白甸镇白甸村八组江苏升辉装备集团股份有限公司门口的大卡车的反光镜被人损坏，价值40元左右，海安市公安局受理该案件，并制作受理案件登记表[海公（白）受案字（2019）805号]。
2019年3月21日，张某宏又向海安市公安局报警，称其停放在海安市白甸镇白甸村八组江苏升辉装备集团股份有限公司门口的大卡车右后方四个轮胎、油箱等财物被人为损坏。海安市公安局当日即受理该案件，制作受理案件登记表[海公（白）受案字（2019）1008号]，于2019年3月25日将受案回执送达张某宏，并告知了联系人、联系电话及可通过江苏公安执法公示微信公众号jszfgs查询案件进展情况等。海安市公安局受理展开调查，向张某宏、季某(江苏升辉装备集团股份有限公司职工)、张某湖（江苏升辉装备集团股份有限公司门卫）、周某树（车胎修理人员）等人进行询问，制作了询问笔录，并调阅了监控录像。海安市公安局在张某宏停车的事发区域、时间段进行治安巡逻，但均未查获违法嫌疑人。
2019年3月25日，海安市公安局出具了鉴定聘请书，但张某宏受损财物因客观原因未能鉴定。
2019年4月19日，经南通市公安局批准，因该案违法行为人不明，案情复杂，办理了延长办案期限。违法行为人至今未能查获。
2019年7月，张某宏向一审法院提起行政诉讼，请求：
1.确认海安市公安局在法定期限内对张某宏的报案未作出处理决定的行为违法；
2.责令海安市公安局对报案进行调查处理。
一审法院认为
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日……对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。
上述规定表明，治安管理处罚决定的作出应当建立在事实认定清楚，证据充分确凿的基础上，并应符合法定办案期限。若因违反治安管理行为人不明确或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当履行继续调查取证并将未能在法定期限内作出行政处理决定的原因告知被侵害人的义务。
本案中，张某宏车辆的四个轮胎和油箱被人为损坏，海安市公安局立案后，其办案人员在事发地周围已进行了走访调查，并对事发区域重点时间段进行巡逻，但仍未发现相关涉案线索。故从客观实际情况看，本案目前确实无法明确违法嫌疑人，属于因违反治安管理行为人不明等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的情形，海安市公安局在法定期限内未能结案并不构成不履行法定职责。在此情形下，张某宏要求海安市公安局在一定期限内作出治安管理处罚决定没有法律依据，也不符合客观事实。据《公安机关办理行政案件程序规定》规定，公安机关应及时将未能在法定期限内作出行政处理决定的原因告知被侵害人。
本案中，海安市公安局认为已经口头将未能在法定期限内作出行政处理决定的原因告知张某宏，但张某宏予以否认。虽然海安市公安局告未能提供证据予以证明告知行为，但海安市公安局出具的受案回执已载明了联系人和联系电话，张某宏可主动电话联系办案人员查询案件的进展。但需要指出的是，海安市公安局提供查询方式的微信公众号查询需要验证码才能登陆，由于海安市公安局自身问题导致验证码未能发送给张某宏，又未通过其他方式将案件情况告知当事人实有不妥，容易引起当事人误解，不利于行政争议的实质化解，应予以指正。
在实践工作中，海安市公安局应及时就案件进展情况主动与相对人进行沟通，张某宏亦应当积极配合公安机关的调查取证，对于张某宏所提供的线索海安市公安局应积极展开调查，争取及时作出相应的处理决定。对于张某宏所述反光镜问题并非2019年3月21日报警立案的内容，属另一行政法律关系，本案中不予理涉。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张某宏的诉讼请求。
上诉人诉称
上诉人张某宏上诉称，上诉人车辆被人为损坏的事实存在，被上诉人未依法履行查处职责，在法定期限内未能查明违法行为人并作出处理决定，且未将案件处理情况告知上诉人，行政行为违反法律规定。一审判决认定事实及适用法律错误。请求本院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人辩称
被上诉人海安市公安局辩称，被上诉人受理上诉人的报案后，依法询问上诉人，走访周边群众，调查周边的视频监控，并对上诉人车辆周边加强巡逻，被上诉人的行为符合法律规定。因无法锁定违法行为人，被上诉人未能作出处理决定，该类情形不属于行政不作为。被上诉人已经将案件尚未能结案的情况口头告知了上诉人。此后上诉人也向被上诉人提供了新的线索，被上诉人仍在进行调查。被上诉人已经依法履行了法定职责。请求本院驳回上诉，维持一审判决。
本院查明
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关对违反治安管理的案件，应当及时登记、受理。受理报案后，应当立即调查。调查结束后，公安机关应当根据不同情况分别作出处理决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条规定，对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。第一百六十五条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。
本案中，被上诉人海安市公安局接到上诉人的报案后，及时进行登记受理。在受理案件后，为及时查明违法行为人，被上诉人依法对上诉人进行询问，对上诉人被损坏的车辆及周边环境进行现场查验，走访周边群众，调阅周边的视频监控，排查违法嫌疑人，并加强对车辆周边的巡逻，被上诉人的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，并不存在故意拖延履行、拒绝履行的情形。
确定违法嫌疑人、查明违法行为是否为违法嫌疑人实施及实施违法行为的时间、地点、手段等其他情节，是公安机关办理治安案件时必须查明的事实，也是公安局机关作出行政处理决定的前提。在事实不清、证据不足的情况下，公安机关不能作出行政处理决定。本案被上诉人依法进行调查取证后，因未能查明违法行为人的客观原因而无法作出处理决定的情形，不属于未依法履行职责的情形。上诉人提出的被上诉人未依法履行职责，其行为属于行政不作为的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
此外，上诉人仍在为查明违法行为人而提供新的线索，被上诉人亦在进行后续的调查，被上诉人对该案的调查取证仍在继续进行，上诉人应当明知本案违法行为人尚未确定的实际情况，上诉人以被上诉人未向上诉人说明案件情况为由主张被上诉人行政行为违法亦与本案的实际情况不符。
综上，被上诉人海安市公安局在受理上诉人的报案后，依法履行了查处职责，被上诉人在违法行为人不明的情况下，未作出行政处理决定不构成行政不作为。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张某宏负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 刘海燕
审判员 刘羽梅
审判员 郁 娟
二〇二〇年二月十四日
书记员 胡秀梅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
来源：法路痴语 法度笔录
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