张效羽：互联网平台经济下地方立法边界的重构——以网约车立法为例 ||《地方立法研究》

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互联网平台经济下

地方立法边界的重构

——以网约车立法为例

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作 者：张效羽：中共中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授、国家行政学院行政法研究中心副主任。

来 源：《地方立法研究》2019年第3期，因篇幅过长，已略去原文注释。

在互联网平台经济时代，基于互联网平台经济的地域无界性、资源聚集性和网络外部性等特征，互联网平台经济对各地传统行业的既得利益冲击较大，易于激发地方保护主义立法。同时，互联网平台经济的属性决定了其遭受地方保护主义的损害更大。为此，应当推动地方立法边界的重构，提升针对互联网平台经济相关事宜的立法层级，明确有关互联网平台经济相关资质和资格的立法应当由中央立法机关实施，将涉及互联网平台经济基本规则的行政立法提升至由省级以上行政立法机关实施。设区的市地方立法只应当就互联网平台经济在本地面临的特殊情形进行配套立法。

关键词：互联网平台经济  地方立法  网约车  中央和地方关系

◆ 一、当前网约车地方立法普遍存在的问题

◆ 二、网约车地方立法背后的地方保护主义因素

◆ 三、互联网平台经济下地方保护主义新特点

◆ 四、重新思考互联网平台经济下地方立法权的边界

“因特网并不仅仅是一项单一的新技术，它是一系列带来实质变化的技术革新的总和。到目前为止，新技术总是在满足了人们的最初的需求之后，产生一些意料之外的边际效应。” 

网约车立法是近几年学术研究的热点，中央政府认为网约车规制主要属于地方事务，因此多数网约车立法均属于地方立法范畴(以下简称“网约车地方立法”)。自2016年7月26日国务院办公厅出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)，以及2016年7月27日交通运输部等七部委颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)以来，截至2018年8月，在地方城市层面已有214个城市完成网约车地方立法；在直辖市、省会城市、计划单列市等36个重点城市中，有34个已正式发布网约车地方立法。因此，2016年以来各地网约车立法，已经成为观察中国地方立法的重要窗口。

当前，我国各地网约车立法普遍存在违法增设行政许可、排斥外地竞争等问题。对此，笔者将试图论证：在互联网平台经济时代，基于互联网平台经济的特点，地方立法的地方保护主义动机有所增强，并且危害更大。因此，在互联网平台经济时代，应当推动地方立法边界重构，提升互联网平台经济相关事宜的立法层级，明确有关互联网平台经济相关资质和资格的立法应当由中央立法保留，将涉及互联网平台经济的行政立法提升至由省级以上行政立法机关实施，以便更好地开展针对互联网平台经济的政府规制，促进互联网经济健康发展。

一

当前网约车地方立法普遍存在的问题

网约车地方立法普遍存在违法增设行政许可条件、排斥外地竞争等问题。

(一)增设违反上位法的行政许可条件

当前，我国法律体系中有关网约车规制行政许可的上位法依据主要是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(简称“国务院412号令”)和《道路运输条例》。“国务院412号令”仅仅规定“出租汽车经营资格证”“车辆运营证”和“驾驶员客运资格证核发”保留给县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门核发，解决了网约车行政许可的合法性问题，没有对网约车行政许可条件进行具体规定。《道路运输条例》则对申请从事客运经营的驾驶员和车辆的条件进行规定，是各地网约车立法的上位法。

以从事客运经营车辆准入条件为例，《道路运输条例》第8条规定，申请从事客运经营的，应当有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆。这里对从事客运经营的车辆许可条件，仅仅为“与其经营业务相适应并经检测合格”。《暂行办法》对网约车车辆准入条件进行具体规定，规定网约车车辆必须符合以下条件：“(一)7座及以下乘用车；(二)安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；(三)车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。”可见，尽管《暂行办法》对网约车车辆进行了具体规定，没有超出《道路运输条例》第8条相关规定的范围，属于对“与其经营业务相适应并经检测合格”要求的细化规定。但是，网约车地方立法则对网约车车辆的行政许可条件进行更多的规定，新增了许多条件，比如对网约车车辆的价格、轴距、排量、车长进行更加严格的限定。如果将《道路运输条例》《暂行办法》和各地网约车立法中有关网约车车辆准入条件进行比较，就能看出各地网约车立法对网约车车辆的相关行政许可条件的规定，几乎完全超出《道路运输条例》和《暂行办法》的相关规定(见表1)。

表1 不同位阶立法对网约车车辆行政许可条件的规定

各地在进行网约车立法时，对网约车车辆准入规定了大量新增条件，一个理由是《暂行办法》第12条第2款规定，“车辆的具体标准和营运要求由相应的出租汽车行政主管部门，按照‘高品质服务、差异化经营’的发展原则，结合本地实际情况确定”。但笔者认为这个理由不能成立，论证如下：

尽管《暂行办法》第12条第2款规定各地可以根据“高品质服务、差异化经营”的指导原则结合本地实际情况确定网约车车辆准入条件，但这条款规定并不意味着各地可以根据自己对于“高品质服务、差异化经营”发展原则的理解任意设定网约车车辆的准入门槛。各地在适用《暂行办法》第12条第2款进行立法时，也要受《道路运输条例》第8条相关规定的制约。《道路运输条例》作为行政法规，是网约车地方立法的上位法。《行政许可法》第16条规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件做出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。又根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，“下位法缩小上位法规定的权利主体范围”“下位法限制或者剥夺上位法规定的权利”，均属于“下位法违反上位法”的情形，因此，各地有关网约车车辆车龄、轴距、排量、车长、购置价格等规定，是在《道路运输条例》相关运营车辆许可条件之外增设的行政许可条件，明显缩小了上位法规定的权利主体范围、限制或者剥夺了上位法规定的权利，属于“违反上位法增设行政许可条件”的情形。

(二)排斥外地竞争

网约车地方立法普遍存在排斥外地竞争的问题，比如少数城市要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，这种规定直接违反了《行政许可法》。《行政许可法》第15条第2款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可……其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。《行政许可法》颁布之后，全国人大法工委同志主编的《行政许可法释义》在解释《行政许可法》第15条时，专门指出，“这里的‘服务’主要是指一些地方限制外来务工人员在本地区从事一些特定的工作和工种”。可见，要求网约车驾驶员必须具备本地户籍，这一做法是典型的“限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务”行为。《行政许可法》颁布之时，立法者就已经预见到会有这样的情况。

多数城市没有规定网约车驾驶员必须具备本地户籍，但是仍对外地网约车企业、驾驶员及其车辆进入本地网约车市场设置了诸多限制。比如，要求网约车平台经营者必须在本地设立分支机构才能在本地从事网约车平台经营服务、获取网约车平台经营许可证，学术已经对此提出深刻的批评。实际上这种做法直接违反了国家发改委等颁布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《细则》)。《细则》明确列出诸多妨碍公平竞争的情形，其中就包括“没有法律法规依据，直接强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”。这种做法已经被《细则》界定为妨碍公平竞争的行为，属于排斥外地公司到本地参与竞争的一种形式。

二

网约车地方立法背后的地方保护主义因素

“规制既是解决问题的技术性方法，又是问题的来源，本质上还是不同政治和经济力量相互角逐的场所”，网约车地方立法普遍存在的大幅提高网约车准入门槛、推行地方保护主义、排斥外地竞争的现象，有其深刻的现实逻辑。从总体上看，网约车地方立法呈现的诸多问题，其主要现实考虑是维护互联网经济冲击下的地方利益，是地方保护主义作祟。

(一)保护本地税源

尽管《细则》将“没有法律法规依据，直接强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构”视为妨害市场公平竞争的规制措施，但是各地在推行网约车立法时仍旧普遍要求网约车平台经营者应当在本地设立分支机构。各地之所以做如此规定，主要的考虑之一就是捍卫本地税源，即将网约车平台经营者在本地经营产生的税收留在本地。

以增值税和企业所得税为例。根据我国《增值税暂行条例》第22条规定，“固定业户应当向其机构所在地的主管税务机关申报纳税。总机构和分支机构不在同一县(市)的，应当分别向各自所在地的主管税务机关申报纳税”。可见，网约车平台经营企业如果没有在各地设立分支机构，则主要是向其主机构所在地的税务主管机关申报缴纳增值税。又根据 《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》第2条和第8条规定：“总机构和具有主体生产经营职能的二级分支机构，就地分摊缴纳企业所得税”，“总机构应将本期企业应纳所得税额的50%部分，在每月或季度终了后15日内就地申报预缴。总机构应将本期企业应纳所得税额的另外50%部分，按照各分支机构应分摊的比例，在各分支机构之间进行分摊，并及时通知到各分支机构；各分支机构应在每月或季度终了之日起15日内，就其分摊的所得税额就地申报预缴”。可见，如果企业既有总机构也有分支机构，则分支机构可以分得50%的增值税缴纳额度，在分支机构设立当地缴纳；但如果网约车平台企业只有总机构没有分支机构，则网约车平台企业增值税主要在总机构所在地缴纳。

在当前税制下，如果网约车平台企业不在当地设立分支机构，当地政府则很难从网约车平台企业相关增值或收入中获得增值税或企业所得税，这意味着当地税源的流失。更关键的是，与网约车平台经营者构成竞争关系的巡游出租车行业，基本上都是当地注册的本地企业，会缴纳相当比例的增值税和企业所得税给当地。如果放任网约车平台企业做大做强，甚至替代本地巡游出租车行业，还允许网约车平台经营者不在当地设立分支机构，当地政府就面临税源流失的问题。

在互联网经济时代，从经营的角度看，网约车平台经营者无须在各地设立分支机构，只需在几个重点城市或者税收优惠区域设立分支机构即可以在全国范围内开展经营活动。但是，受到网约车冲击的巡游出租车企业却大多数是各地中小企业。互联网新经济将各地传统行业击垮，却不在各地缴纳税收，这令大多数地方政府感到不满。为了解决这个矛盾，要求网约车平台经营者在当地设立分支机构，就成为各地网约车立法的现实选择。

(二)保护本地企业

网约车的兴起不是皆大欢喜的事情。网约车与传统出租车存在明显的竞争关系，网约车的兴起给传统出租车行业带来了冲击。网约车与传统出租车之间的关系，既可以被视为新旧业态的关系，也可以被视为全国性企业与本地企业之间的关系。因此，通过抬高网约车行业准入门槛，既可以被视为对传统行业的保护，也可以被视为对本地企业的保护。根据艾瑞咨询发布的《2017-2018中国网约车行业研究专题报告》显示，我国网约车市场滴滴出行占据市场六成以上份额，滴滴出行、首汽约车、神州专车、易到用车、曹操专车五个品牌的网约车APP(手机软件)占据网约车市场95%以上份额，而这五家网约车企业均为全国性企业。

网约车平台企业与传统出租车行业在运营地理范围上的差异，是互联网经济地域无界性的具体体现。网约车平台经济属于互联网经济的一种，是依托互联网开展经营的新经济模式。“互联网所具有的泛在性——时间泛在、空间泛在和主体泛在，使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能，从而打破了实体地域的经济集合概念。”可以说，互联网经济天生是全国性乃至全球性的经济模式。

但是，地方立法往往存在“地方保护主义”的倾向，天然地倾向于保护本地企业。这和现行税制有关，也和地方政府在出租车行业规制的职责有关。在我国，传统出租车属于地方规制事务。交通运输部《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见〉的通知》明确强调：“城市人民政府是出租汽车管理责任主体”“城市人民政府既是出租汽车管理的责任主体，也是维稳工作的责任主体。”从理论上看，规制主体与规制对象之间很容易形成共生关系，而在实践中其他国家也是如此因此，地方立法通过提高网约车准入门槛来保护本地出租车企业，也是一个常见的现象。

(三)保护本地就业

“就业是最大的民生，也是经济发展的重中之重。”就业问题一直是中央政府和地方政府高度关注的工作。我国衡量失业情况的主要统计数据为“登记失业率”和“调查失业率”，其中“调查失业率”于2018年首次在《政府工作报告》中被对外公布，成为重要施政目标。与“登记失业率”相比，“调查失业率”要求主动抽样统计一个地区的失业人口比例，对促进就业工作的要求更高。但无论是调查失业率还是登记失业率，都是针对一个地区常住人口失业情况的统计。因此，排斥外来人口担任网约车驾驶员，可以明显保护本地就业，对控制本地的调查失业率或登记失业率有益。

当前，我国大部分网约车地方立法均将网约车驾驶员获得相关行政许可的条件设定为至少获得本地居住证甚至获得本地户籍。这也就意味着只有本地常住人口才能从事网约车活动。诚然，要求网约车驾驶员必须是本地人，有助于网约车驾驶员尽快熟悉交通状况、为乘客提供更好的服务。但实际上随着移动互联网导航技术的进步，要求网约车驾驶员必须为本地常住人口的合理性正在逐渐降低。既然大部分城市都不限制完全没有本地驾驶经验的外地游客在本地从事驾驶活动，那么，仅仅从技术角度要求网约车驾驶员必须是本地人，就有些苛刻了。笔者认为，要求网约车驾驶员必须是本地常住人口的现实逻辑，还是为了促进本地人就业。

三

互联网平台经济下地方保护主义新特点

地方立法更侧重于保护本地税源、保护本地企业和保护本地就业，这是地方立法一直存在的倾向。但是在互联网平台经济时代，针对互联网平台经济的地方保护主义呈现以下两个特点。

(一)推行地方保护主义的动机更强

传统行业也一直面临地方保护主义问题，但互联网经济面临的地方保护主义更为严重。传统餐饮行业、快递行业、家政服务行业等大众服务行业一般不会要求其服务人员必须具备本地户口或居住证。即使在交通领域，公民申领驾驶证已经不再被要求必须在公民经常居住地申领驾驶证。但为何对于网约车这一互联网经济新模式，各地立法的地方保护主义却更严重呢？笔者认为有以下三个原因：

第一，作为互联网平台经济，网约车平台运营模式对本地的税源“汲取”更严重。“从根本上说，平台就是基于将不同群体聚集在一起的新兴的主导商业模式”，聚集是理解平台的关键词。在前互联网时代，平台经济就呈现出很强的资源聚集效应。据统计，目前全世界最大的 100 家企业里，已经有60家企业的收入主要来源于平台模式，其中包括苹果、思科、花旗、谷歌、微软等著名公司。这些平台经济巨头聚集了大量资源，这些企业总部所在地往往成为税收高地。到互联网时代，平台经济的聚集性更为明显。“网络产业与传统产业的重要区别之一，就是容易出现‘赢者通吃’的现象”，互联网平台经济更能实现少数运营枢纽支撑更大范围的经济活动，从而将更大范围的交易活动纳入平台，这使得互联网经济模式在“汲取”各地税源方面更为有效，严重冲击了各地税源。互联网经济加剧了枢纽城市和各地经济的不平衡，促使各地采取更明显的地方保护主义维护当地税源。

第二，作为互联网平台经济，网约车平台运营模式对主要在当地运营的中小企业冲击更大。一般而言，企业运营均有一定的地域性，但互联网经济基于互联网的地域无界性，易于超越地理的限制、构建全国性甚至全球性的经营网络。在互联网经济下，仅在当地运营的中小企业，很容易被全国甚至全球调动资源的互联网巨头击垮。因此，为了保护当地企业，各地在推行相关地方立法时，对互联网平台经济采取地方保护主义的态度会更为坚决。

第三，作为互联网平台经济，网约车平台经营模式调动更大规模的劳动力跨地域流动，对本地就业人员造成的冲击更大。互联网平台经济以互联网平台为中心、借助现代信息技术，极大地提升了交易撮合的能力。互联网有效地提高就业的灵活性，这也就意味着更多的人可以以更低的门槛进入互联网平台经济的世界，运用个人的技能和资源与他人进行交易。这对于经济水平较高的地区而言，意味着外来劳动力借助互联网平台能够更加方便地到本地谋生，对本地就业构成的冲击更大。

总之，互联网平台经济，使得各个地方的地方利益面临技术冲击下的重组。经济发达地区面临更多的资本和劳动力涌入，经济欠发达地区面临更严重的资本和劳动力流失。这促使经济发达地区和欠发达地区同时采取行动，通过地方立法的方式遏制互联网平台经济带来的激烈冲击。无论是排斥外来竞争还是阻碍平台经济在本地过快落地，都是为了确保传统经济模式下形成的既得利益。地方立法的地方保护主义早已有之，但互联网平台经济带来的冲击使得各地推行地方保护主义的动机更加强烈。

(二)地方保护主义造成的危害更大

地方保护主义对经济社会发展有明显的危害性。但在互联网平台经济时代，就互联网平台经济的发展而言，地方保护主义的危害性则更为严重。

首先，地方保护主义削弱互联网平台经济的网络效应，而迅速扩大的网络效应是互联网平台经济的重要优势。网络效应又称网络外部性，“如果一件商品和服务具有如下特征：①当消费同种商品和服务的消费者越多时，这些商品和服务越有价值。②这些商品需要和其他商品同时使用，当它们单独使用时，只有很少的或几乎没有价值。则使用具有这样性质的产品或服务的消费者形成一个网络，当其他消费者购买这样的产品或服务，加入这个网络时，就会获得额外的价值”。我们就说这种商品和服务具有网络效应。互联网平台经济具有明显的网络外部性，平台上经营者和消费者均依赖于这种外部性来改善自身的境遇。相较于传统行业，由于互联网平台经济是依赖于互联网技术来不断扩张经营范围，互联网平台经济的网络外部性更为明显。但如果地方保护主义立法明显增加互联网平台扩大经营范围的成本，则会严重削弱互联网平台经济在迅速增强网络外部性方面的优势。从某种程度上看，这也就减缓了经营者和消费者利用互联网平台扩大交易选择、改善自身境遇的步伐，不利于营造良好的营商环境和消费者权益保护。比如，网约车地方立法要求网约车平台经营者必须在当地设立分支机构才能展开经营活动。鉴于网约车平台经营者很难在全国数千个县市设立分支机构，这就使得依法合规地构建覆盖全国的网约车经营网络十分困难。对于广大中小县市消费者和驾驶员而言，这就意味着其无法接受合规的网约车平台信息服务，恶化了其从业和消费处境。

其次，地方保护主义阻碍了生产力要素的自由流动，而促使生产力要素的便捷配置也是互联网平台经济的重要优势。相较于传统经济形态，互联网平台经济在信息交流和交易撮合方面展现出了极大的效率。但是，正确的交易信息本身不会带来生产力，正确的交易信息只是为生产力的提升创造了正确的指引。从正确的交易信息向正确的交易迈进，还需要生产力要素便捷流动的制度环境。地方立法的地方保护主义往往对依照互联网平台经济信息指引而来的外地劳动力采取排斥的态度，这也就极大地限制了互联网平台经济在促进生产力要素便捷配置方面的功效。比如，网约车平台的搭建，使得一个城市之外的驾驶员和乘客也能够更加安全和便捷地在陌生城市从事客运服务或接受客运服务。但是，网约车地方立法往往排斥外地人提供网约车服务，这也就使得这个城市错失了更便捷地运营外地资源改善本地乘客出行选择的机会。这个机会原本是由互联网平台提供的。

最后，地方保护主义阻碍了互联网平台经济的发展，削弱了国家经济竞争力。在互联网平台经济时代，互联网平台经济因其具有网络效应，势必走向全国甚至全球扩张。只有不断扩大规模，互联网平台经济才能更好地发挥其相较于传统经济模式的优势。这不仅在一国之内是如此，在全世界也是如此。因此，在某一个领域，全世界往往也只有少数互联网平台经济巨头才会最终在市场竞争中存活下来。在这种情况下，各国是否能为互联网平台经济创造比较好的制度环境、能够依托本国市场培育较大规模的互联网平台经济巨头，就决定了一个国家在互联网经济方面的竞争力。国内地方保护主义对互联网平台经济的遏制，削弱了本土互联网经济平台参与国际竞争的能力，也就削弱了国家经济竞争力。 

四

重新思考互联网平台经济下

地方立法权的边界

正是由于互联网平台经济时代地方保护主义的新特点，对地方立法立法权的边界应当有新的认识。

(一)有关互联网平台经济相关资质和资格的立法应归属中央立法事项

《行政许可法》第15条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可……其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”在这条规定中，如何确定特定的资格和资质属于“应当由国家统一确定的”是一个难题。但有一点应当明确，随着互联网平台经济的发展，有关互联网平台经济的相关资质和资格，应当列入“应当由国家统一确定的”事项，逐步全国统一，不应当各地自行其是，其原因有二：

第一，有关互联网平台经济资格和资质的规定，涉及公民、法人和其他组织参与互联网经济的基本权利问题，而涉及基本权利的立法应当是中央事权。比如，《立法法》第8条将涉及 “对非国有财产的征收、征用”“民事基本制度”“基本经济制度”等列为法律保留事项，规定一般应由国家法律规定。《物权法》规定，物权的种类和内容，由法律规定，其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。可见，特定物权能被物权权利人用于何种活动，只能由法律加以限制。有关互联网平台经济资格和资质的规定，涉及公民、法人或其他组织如何运用合法物权在互联网平台上从事经营和交易活动的基本资格，决定了物权的使用范围，如对其进行限制，则应当由法律限制。各地不应当立法对公民、法人或其他组织运用其物权参与互联网平台经济加以限制。

第二，互联网平台经济属性决定了有关互联网平台经济的资质或资格应当由中央立法统一规定。互联网平台经济在平台上创造了一个超越地理空间的互联网交易世界，不同的互联网平台经营者在互联网世界很容易形成互相竞争关系，地理范围无法阻隔互联网平台经营者和平台内经营者之间的激烈竞争。在这种情况下，竞争各方的资格和资质门槛应当一致，只有这样才能确保公平竞争，也才能促进互联网平台经济做大做强。传统的各地自行立法模式，仅仅适用于主要经营范围在当地的相关企业，不适用于“一点上线、全国服务”甚至“一点上线、全球服务”的互联网平台经济。以网约车为例，传统出租车主要在各自的城市范围内活动，其乘客也多为当地居民，因此对其交易规则、安全规则等规定各地有所不同，也并不影响传统巡游出租车的运营。但网约车行业从其技术属性看，完全可以进行大量跨城市甚至跨省运营，不必局限于特定城市范围之内。在这种情况下，无论是网约车的驾驶员还是乘客，双方来自不同城市的概率大幅增加。如果有关网约车基本规则仍旧是由各个城市各自规定，就会严格限制网约车平台经济进行全国性乃至全球性运营的能力。

(二)有关互联网平台经济的行政立法应当主要由省级以上行政立法机关实施

行政立法主要是针对互联网平台经济政府规制的相关立法。从我国现行规制发展趋势看，此类行政立法应当主要由省级以上行政立法机关实施：

第一，互联网平台经济的经营范围，基本上都超越了具体设区的市的范围。大部分互联网平台经济的经营范围，都超越了省级行政区的范围。在这种情形下，对互联网平台经济进行行政执法，经常会出现跨省执法的情形，对有关行政执法的行政立法，应当尽量在互联网平台经营范围内保持统一标准。因此，有关互联网平台经济的行政立法应当由省级以上行政立法机关实施，尽量在更广阔的行政执法区域内保持行政执法规则和标准的统一，这有利于互联网平台经济上各方在一个相同的行政执法环境内开展经营或消费活动。

第二，当前有关互联网平台经营者的行政许可实施机关，已经逐渐提级至省级人民政府相应部门。比如2000年颁布实施的《互联网信息服务管理办法》，已经将“互联网信息服务增值电信业务经营许可证”行政许可实施机关规定为“省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门”。2016年颁布的网约车《暂行办法》也规定“首次从事网约车经营的，应当向企业注册地相应出租汽车行政主管部门提出申请……有关线上服务能力材料由网约车平台公司注册地省级交通运输主管部门商同级通信、公安、税务、网信、人民银行等部门审核认定，并提供相应认定结果，认定结果全国有效”。这种实施机关级别上升的趋势，符合互联网平台经济的特点。尤其是2000年《互联网信息服务管理办法》，对之后我国互联网平台经济的迅速发展壮大，起到了十分好的促进作用。既然针对互联网平台经济的行政许可实施机关已经逐渐提级到省级人民政府相应主管部门，对互联网平台经济行政执法也应当逐渐在省级以上法规、规章约束下开展。相应地，相关行政立法应当由省级以上行政立法机关实施。

(三)设区的市地方立法仅仅就其地方特殊情况对互联网平台经济进行配套立法

有关互联网平台经济的行政立法应当主要由省级以上行政立法机关实施，并不意味着有关互联网平台经济的行政执法只能由省级政府执法机关执法，省以下设区的市和不设区的县市，也是行政执法的不可或缺的层级，其中县市执法机关属于行政执法的一线主力。2015年新修订的《立法法》赋予设区的市地方立法权，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和地方政府规章，因此设区的市也可以在《立法法》授权范围内，就互联网平台经济相关事宜，在中央相关立法和省级相关立法允许的范围内，结合本地特殊情形，通过地方立法形式对互联网平台经济相关事宜做出规定。值得注意的是，由于互联网平台经济很少只局限在设区的市范围内运营，因此设区的市在推行相关地方立法时，不能增加互联网平台经营者和平台内经营者不必要的义务。一般而言，设区的市推行相关立法，仅能就本地特殊情形进行相关配套规定。比如，就网约车车辆安全标准方面，处于冬季大雪频发的地区，可以规定在冬季网约车车辆应当具备在大雪天气安全行驶的必要装置。

（责任编辑：徐菁菁）

（公众号学生编辑：蔡梓园）

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