闫 然、马 潇：设区的市地方立法大数据分析报告(2018) ||《地方立法研究》

 作  者 ： 闫 然（法学博士，全国人大常委会法工委工作人员）、马 潇（全国人大常委会办公厅秘书局工作人员）

 来  源 ：《地方立法研究》2019年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。

    2015年3月十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权。2018年3月，宪法修正案第47条专门增加了设区的市制定地方性法规的规定，进一步明确了设区的市地方立法权的宪法地位。通过对全国323个设区的市、自治州、不设区的地级市2018年地方立法基本情况和实效性进行分析研究，本文从宏观、中观、微观三个层面展现立法法修改以来设区的市地方立法的进展、趋势和特点，分析地方立法出现的新问题，以期为进一步研究和完善设区的市地方立法提供参考依据。通过大数据分析，我们可以发现，在宏观层面，设区的市地方性法规基本实现全覆盖，立法样态与数量已趋稳定；在中观层面，设区的市立法范围日益探索完善，立法主题呈现“保护”与“管理”双轮驱动；在微观层面，法规清理中部分设区的市对于如何把握地方性法规与上位法关系出现了新的困难和挑战，有待于对地方立法工作进一步研究完善。

 关键词 ：设区的市 地方立法 实效性 上位法

◇ 一、2018年设区的市立法概况：设区的市地方性法规基本实现全覆盖

◇ 二、设区的市立法事项的探索和完善：“保护”与“管理”的双轮驱动

◇ 三、设区的市地方性法规清理中新的课题与挑战：规范明确地方立法与上位法的关系

◇ 四、经验与建议

设区的市地方立法大数据分析报告(2018)

一、2018年设区的市立法概况：设区的市地方性法规基本实现全覆盖

2015年修改《立法法》，赋予所有设区的市、自治州和4个不设区的地级市地方立法权。2018年是全国人大修改立法法赋予所有设区的市地方立法权以来的第四年。经统计，2018年1月至2018年12月底，全国323个设区的市、自治州、不设区的地级市(以下简称“323个设区的市”)共制定地方性法规441件，其中274个被新赋予地方立法权的设区的市制定地方性法规共计352件，包括立法条例30件，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规322件(见表1)。

(一)25个中西部城市有了第一部地方性法规，318个设区的市已制定地方性法规

自2014年立法法修正案草案一审以来，国务院先后批准了西藏日喀则、昌都、林芝、山南、那曲，新疆吐鲁番、哈密等7个设区的市，截至2018年年底，我国享有地方立法权的设区的市、自治州，共有323个，包括：289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市(广东东莞、中山，海南三沙，甘肃嘉峪关)。其中，除去49个原“较大的市”之外，立法法修改后新赋予地方立法权的设区的市目前共有274个(包括240个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市)。截至2018年年底，274个被新赋予地方立法权的设区的市，已经有273个设区的市、自治州经省级人大批准可以开始制定地方性法规，还有西藏那曲市未被确定开始行使地方立法权(西藏那曲市2017年10月撤地设市)。

截至2018年年底，318个设区的市已经制定本市的地方性法规，占全部设区的市总数的98.5%。2018年，新疆哈密市、青海海东市、甘肃金昌市、四川阿坝藏族羌族自治州等25个设区的市、自治州制定了本地的第一部地方性法规，仅有西藏山南市、那曲市以及云南西双版纳傣族自治州、怒江傈僳族自治州、德宏傣族景颇族自治州3个自治州尚未制定地方性法规(相关自治州已通过制定单行条例行使立法权)。

省域分布情况中，2018年山东、江苏、浙江等11省共批准255件(每省批准超过20件)，占全部441件设区的市地方性法规总数的57.8%，各省、自治区平均批准16.3件。其中山东以36件位列第一；江苏、浙江各批准27件、26件，分列第二、三位。设区的市层面，制定地方性法规数量较多的市有：江苏淮安市、西藏日喀则市、广西北海市各4件，广东东莞市，辽宁阜新市，山西晋城市、吕梁市、阳泉市，山东德州市、菏泽市、聊城市等各3件。原较大的市层面，杭州、济南、南宁、宁波、银川等市仍保持了较为旺盛的立法需求，2018年制定地方性法规4件以上。

(二)被新赋权设区的市地方性法规数量开始保持稳定水平

 自2015年9月25日《三亚市白鹭公园保护管理规定》成为立法法修改后被新赋权的设区的市第一个出台的地方性法规以来，至2018年12月，四年时间新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规948件，法规数量以年均翻一番的速度增加，充分体现出设区的市地方立法的工作热情，在推进各地依法治市的进程中发挥着越来越重要的作用。

表1 各省、自治区各设区的市制定地方性法规情况

从总量上看，从2015年3月立法法修改至2018年12月底，新赋予地方立法权的274个设区的市共制定地方性法规共计948件。其中，立法条例228件，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规数量为720件。纵向比较层面，2015年新赋权的设区的市的地方性法规仅有4件，2016年设区的市地方性法规达到278件，2017年设区的市制定地方性法规318件。2018年，与前3年立法情况进行对比，设区的市制定立法条例数量显著减少，共30件，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方性法规数量为322件，与2017年相比，增长了近1/4，在经历了从2016年到2017年的大幅增长后，基本保持在了一个较为稳定的数量上。

表2 设区的市地方性法规时间分布情况

(三)设区的市地方性法规名称基本形成以“条例”为主，规定、办法、规则为辅的立法形态

与省级人大中立法名称较为多样相比，被新赋予地方立法权的设区的市在地方立法中普遍选择以“条例”为立法形态。在2018年的411件相关法规中，有383件以“条例”命名，18件以“规定”命名，如《金华市养犬管理规定》《漳州市公共停车管理规定》等，另有7件“办法”、2件“决定”以及1件“议事规则”。其中，值得注意的是，在省级立法和原较大的市立法中较为常见的实施性立法，在新赋予立法权的设区的市也开始第一次出现，2018年10月，蚌埠市第十六届人民代表大会常务委员会第六次会议制定通过了《蚌埠市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》。

二、2018年设区的市立法概况：设区的市地方性法规基本实现全覆盖

（一）设区的市地方立法事项日益丰富完善

 2018年，除去32件设区的市制定的立法条例外，在全国323个设区的市(包括自治州等)制定的409件地方性法规中，城乡建设与管理249件、环境保护113件、历史文化保护45件、立法条例32件、其他类2件。其中，被新赋予地方立法权的设区的市制定城乡建设与管理179件、环境保护101件、历史文化保护41件，此外还有1件议事规则类法规归入其他类。

图1 设区的市地方性法规分类示意

 对有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三大事项的地方性法规进行分类统计，通过分析可以发现，设区的市地方性法规在引领和推动地方各项事业改革发展方面发挥出越来越重要的作用。其中21个设区的市制定了文明促进条例，20个设区的市制定了城市绿化条例，20个设区的市制定了燃放烟花爆竹管理条例，14个设区的市制定了市容和环境卫生管理条例，9个设区的市制定了物业条例，9个设区的市制定了电梯管理条例。结合2018年在全国各设区的市开展的文明城市评选活动，相关地方立法实践也凸显了各地意图通过地方性法规在城乡市容和环境卫生、文明促进、安全生产等方面进行精细化和法治化管理的迫切立法需求。

(二)“保护”与“管理”双轮驱动已成为设区的市地方立法的核心主题

通过对2018年在全国323个设区的市(包括自治州等)制定的409件地方性法规的法规名称进行分词处理，并逐年分析2016年、2017年、2018年新赋予地方立法权的设区的市法规名称的高频词汇发展变化情况，为我们从宏观视角更好地把握设区的市地方立法的动态过程，了解法规类别及相关情况提供了一个新的途径。具体而言，依据相关词汇出现的频率生成词云图像及2016-2018年地方性法规名称分词后出现频次最高的10个词汇如图2和表3所示。

图2 2018年设区的市地方性法规名称词云图

(去除立法条例)

根据词频和词云分析，“保护”与“管理”双轮驱动已成为设区的市地方立法的核心主题。“保护”和“管理”两词作为设区的市地方立法的两大关键词汇，连续三年高居词频前两位，从立法数量上统计，每年2/3的地方性法规都是以保护和管理为主题，体现了地方立法“保护”与“管理”并重的立法理念。具体而言，其中“保护”主要体现在“饮用水”“大气污染”“名胜区”“非物质文化遗产”等环境保护与历史文化保护领域立法，“管理”则体现在设区的市“市容”“城乡规划”“物业管理”“电梯安全”等城乡建设与管理领域的地方性立法。此外值得注意的是，在273个新赋予地方立法权的设区的市中，“促进”性法规从2016年的1件，增长到2017年的8件，2018年更是达到17件之多，成为设区的市地方性法规在“保护”与“管理”之外的第三大主题。

表3 被新赋予地方立法权的设区的市地方性法规名称历年高频词汇

在保护领域，环境保护日趋成为立法关注焦点。2018年7月，第十三届全国人大常委会专门加开了一次常委会聚焦大气污染防治，栗战书委员长在大气污染防治法执法检查报告中指出，新赋予地方立法权的设区的市过去三年仅制定大气污染防治领域地方性法规14件。作为党中央确定的三大攻坚战之一，设区的市地方立法紧密结合国家发展大局和地方实际需要，针对群众高度关心的环境保护领域开展环境保护立法。2018年，江苏宿迁、河南商丘、湖北黄石等42个设区的市制定了饮用水、水资源、水体保护相关地方性法规，甘肃兰州、山西阳泉、山西晋城、山东聊城等18个设区的市制定了大气污染、扬尘污染、燃煤、畜禽等防治条例，以立法手段打好污染防治攻坚战。同时，词频统计所示，2016年和2017年高居各市前列的“市容”领域立法已放慢立法脚步，逐渐让位于“环境卫生”“饮用水”“烟花爆竹”“城市绿化”等事项上的立法作为。

(三)地方立法选题不断向小切口、精细化方向探索发展

针对近几年设区的市地方立法出现的“大而全”倾向，各地根据全国地方立法研讨会精神，积极调整工作方向，完善设区的市地方立法向精细化方向发展。浙江省提出推动实现立法“精准化、精细化、精干化”的总体思路。一是“精准化问题导向”，即精确对准当前改革发展中真正需要以立法解决的重大问题，以之作为立法选项的基本依据。二是“精细化方案设计”，即对解决问题的方案措施进行系统论证和科学设计，使方案具有可操作性、突出实效。三是“精干化框架安排”，即实现立法体例轻型化、简约化，需要几条就规定几条，不追求“大而全”。山东省人大常委会提出，地方立法“要在可行，忌在求大求全”，坚持“小切口”立法，坚持精细化立法，能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，突出“关键的那么几条”，力争做到法规严谨、实在、精准、详细，精益求精，重在管用。强调法规可操作性，充分考虑法规执行问题, 把立法与执法贯通起来，促进规范的有效执行, 保证立法意图有效实现，避免中看不中用的观赏性立法。济南市人大常委会结合当地实际，在制定《济南市户外广告和牌匾标识管理条例》过程中，针对镇人民政府和街道办事处监管越位、牌匾标识千篇一律等问题，全面落实“放管服”改革要求，在多方征求意见的基础上果断取消其管理职责。这些相关立法工作都在增强立法实效性方面做了积极探索。

三、设区的市地方性法规清理中新的课题与挑战：规范明确地方立法与上位法的关系

(一)设区的市地方性法规修改占据立法工作重要位置

2018年设区的市地方立法的一个特点就是修改工作占据立法任务的重要位置。如表4所示。2018年设区的市修改和废止地方性法规的数量均创2015年来的最高水平。2018年5月，全国人大常委会法工委要求各省对现行有效地方性法规中涉及生态环保的内容进行全面清理，确保年内完成。据不完全统计，2018年共有246件设区的市地方性法规进行了修改，以决定形式废止地方性法规74件，新法中废止旧法19件。其中，江苏苏州、山东淄博、山东青岛、安徽合肥等市均修改超过10件地方性法规。在2015年陆续获得地方立法权之后，法规修改工作是2018年新赋予地方立法权的设区的市地方立法权出现的一个新的情况，据不完全统计，27个新赋予立法权的设区的市先后对地方性法规进行了修改。其中，河南省人大常委会在一次常委会上通过了《郑州、开封、洛阳、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店市人民代表大会常务委员会〈关于修改部分地方性法规的决定〉》，对15个设区的市的26部法规、98个条款进行打包修改，具体包括《新乡市城市绿化条例》《焦作市北山生态环境保护条例》《濮阳市马颊河保护条例》《漯河市沙澧河风景名胜区条例》等。此外，浙江温州、江苏连云港、广东梅州、广东韶关等也先后于2018年修改了一年前刚通过的地方性法规。

表4 设区的市地方性法规修改、废止情况统计

与此同时，地方立法条例修改工作于2018年已渐入尾声。自2015年立法法修改以来，为适应设区的市立法要求，在省级层面，各省、自治区、直辖市人大先后修改了原立法条例，或者将原立法程序规定废止后新制定了立法条例。2018年7月27日，河北省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《河北省地方立法条例》修订草案。至此，31个省、自治区、直辖市在立法法修改后全部完成了立法条例的修改工作。在设区的市层面，一些设区的市即坚持地方立法，程序先行，积极开展立法程序制定工作。在地方立法条例方面，2016年批准的设区的市地方立法条例共132件，近半数设区的市完成了立法条例的制定工作，截至2018年年底，全国共有228件新赋予地方立法权的设区的市的地方立法条例获得省、自治区人大常委会批准。其中，2018年共制定包括黑龙江省齐齐哈尔市、吉林省吉林市等包括2个原较大的市在内的地方立法条例32件，青海玉树藏族自治州、云南文山壮族苗族自治州等9个自治州在原有自治条例、单行条例的立法程序规定基础上，出台了自治州人大及其常委会的立法条例，将地方性法规的制定程序加入进来，进一步完善了自治州立法体制。

(二)进一步厘清地方立法与上位法关系，提高地方立法质量 

在法规修改清理过程中，设区的市在处理地方性法规与上位法关系上还存在一些需要进一步完善的问题。

首先，要进一步处理好设区的市地方性法规与上位法的重复问题。甘肃祁连山立法“放水”事件之后，设区的市在地方立法中普遍抱着宁多勿缺的态度，由此也造成了地方立法大量照抄照搬上位法及兄弟省市法规，存在立法条款及立法题目的重复现象，缺少了地方特色，没有考虑到地方实际情况和执行落地问题，地方立法实效性上还有很大的提升空间。

其次，要研究完善地方立法的权限范围，明确与上位法规定的关系，进一步提高立法技术。设区的市针对解决当地面临的实际问题进行地方立法，在实现地方有效治理过程中，地方立法面临着如何根据当地经济社会发展水平，在国家立法的规定下，处理地方立法权限的问题。统计分析发现，实践中地方人大因对地方立法权限把握不好，在立法工作中总结了“免责三保险”：一是在法律责任中明确“法律责任另有规定的从其规定”；二是明确与上位法禁止性规定的适用关系，规定“法律法规有禁止性规定的从其规定”；三是在草案说明中具体列明与上位法不完全一致的情况。为此，有必要进一步研究法律和地方性法规的关系和范围，给地方立法空间做必要的留白和接口。

最后，要及时修改清理地方性法规，确保立法实效。地方性法规在客观情况发生变化，或者上位法已做出调整的情况下，应及时修改清理、与时俱进，保持一定的灵活性。2017年9月，全国人大常委会法工委下发了《关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理的函》，要求各地在自查和清理的基础上，对不符合生态文明建设和环境保护要求，与国家有关法律法规不一致的，按法定程序予以修改或废止。统计显示，2018年设区的市地方立法的一项重要工作就是生态环保法规专项清理工作。以城市绿化条例为例，2017年3月，国务院对城市绿化条例进行了修改。2018年，共有22个设区的市对于本市城市绿化条例进行了修改，有效回应了经济社会发展和城市绿化工作面临的新情况、新问题，具有较强的实效性。面对立法情况的快速变化，地方立法应及时做出调整。属于地方性事务立法、先行先试立法的，客观情况发生变化要及时修改、清理；属于执行性立法的，在上位法已做出调整的情况下，要及时跟进，确保实效。

 四、经验与建议

(一)完善工作机制，通过制度设计增强实效性

为适应立法新形势、新任务，设区的市人大及其常委会着力发挥人大在立法工作中的主导作用，不断加强对立法工作的组织协调，形成了一系列规范有效的立法工作制度和机制。在法规起草方式上，厦门市打破以往部门起草的常规模式，按照立法工作者、职能部门实际工作者和法律专家“三结合”的模式，专门成立由市委、市人大常委会、市政府相关工作部门共同参与的法规起草小组，有效提高立法效率。针对一些涉及职能部门多、没有现成经验可供借鉴的立法事项，山东由立法机关组建起草专班，按照“问题—课题—破题”的思路，列出需要立法规范的问题，确定重点研究课题，提出解决问题的举措和工作清单，有的放矢地解决立法中的难点、痛点和焦点问题。

(二)充分发挥地方人大及其常委会的积极性

地方性法规实效性是立法质量的重要体现。我国各地方情况千差万别，国家立法无法穷尽所有情况而作出整齐划一、事无巨细的安排，有时只能做出制度性、原则性的规定。各地方针对当地实际情况和需求开展富有实效的立法，通过发挥法的规范作用，确定权利义务关系，是地方立法的内在属性和重要价值，也是运用法治思维和法治方式解决地方实际问题的重要体现。据不完全统计，2018年设区的市以决定形式共废止74件地方性法规。在实践中，随着国家、省相关法律法规的修订和出台，面对与上位法不一致的情况，存在部分地方对推动当地水污染、大气污染防治起到了重要作用的地方性法规一废了之的情况。新赋予地方立法权的设区的市中，27个设区的市在前一年刚通过地方性法规后便于2018年先后进行了修改工作。面对地方立法工作的新情况、新问题，应进一步发挥地方人大及其常委会的积极性，各级机关在审查报批的设区的市地方性法规时应避免将法律与地方性法规作简单比对，对于已在地方依法治理工作中发挥重要实际效用的地方性法规不宜直接废止，充分发挥地方性法规在生态文明建设和环境保护等领域的引领、规范和保障作用，维护国家法制统一和地方的探索创新。

(三)完善规范审查批准设区的市法规的程序和标准

根据《立法法》第72条的规定，设区的市的地方性法规须报省级人大常委会对其合法性进行审查并批准后施行。统计发现，实践中各省人大常委会对设区的市人大所报请批准的地方性法规的审查批准形式存在一定差别，有待进一步完善规范。一是关于省人大常委会批准的形式，实践中有三种类型，分别是以决议的形式、以决定的形式以及直接批准法规并附通知形式，由省人大常委会直接批准各设区的市报批的地方性法规后，发布《关于批准〈××××条例〉的通知》。二是关于法规说明中的报告人身份，实践中目前存在三种类型，分别是由省人大常委会法制委负责同志做审议报告、由设区的市人大常委会负责同志作法规说明以及由设区的市人大常委会负责同志做关于地方性法规说明、省人大法制委有关同志做关于该法规审查的报告双重说明形式。值得注意的是，在实践中省人大法制委的报告题目也存在“审查的报告”“审议结果的报告”“审查结果的报告”等不同名称，尚未统一规范。三是关于省人大常委会合法性审查，在实践中一般采取立法过程中提前介入修改沟通、常委会上原则同意的操作办法。但也存在省人大常委会在审议中提出较多实质性修改意见。值得注意的是，实践中也出现了省人大常委会经过审查，决定以附审查修改意见的方式批准设区的市地方性法规，由市人大常委会按照审查修改意见修改后颁布实施。

(四)积极探索开展立法全过程评估，增强实效性和可操作性

山东省人大常委会积极探索开展立法前、立法中、立法后“三个评估”，取得良好效果。立法前评估重在解决立法必要性问题。对哪些法规项目该立、哪些不该立、哪些先立、哪些缓立，全都通过严格的评估论证来确定。立法中评估重在解决立法质量问题。通过邀请专家全面论证、重点问题立法听证、难点问题分析实证等方式，立足法规制定得好不好、管不管用、能不能解决实际问题等方面，强化对法规的针对性和实效性论证评估。立法后评估重在解决法规实施效果问题，采取问卷调查、联合评估、第三方评估等方式对已生效的法规进行跟踪评估。济南市人大常委会通过督促制定配套性规定、加强法规执法检查等措施推动法规实施。

（责任编辑：吕 万）

（公众号学生编辑：蒋茂吉）

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