梁 坤：论监察案件证明标准的三大特征 || 《地方立法研究》
作 者 ：梁 坤（西南政法大学监察法治研究中心、刑事侦查学院副教授）
来 源 ：《地方立法研究》2020年第1期，因篇幅较长，已略去原文注释。
中国特色监察体制改革孕育了富有特色的证明标准法律制度。从相关条文的规定及监察权的实际运行来看，监察案件中的证明标准已经表现出三大特征。理解这些特征不仅对准确适用该法的相关条文至关重要，而且对未来进一步完善监察程序中的证明标准体系也具有重要的意义。由于监察机关既查办职务违法又查办职务犯罪，因此两类案件的证明标准存在较为明显的双轨并行的态势。监察立案到处置的整个程序流程伴随着案情认识的逐渐深入，因此证明标准也需要以逐步上升的阶梯状态加以设置。监察权限中的任意性措施可以由调查人员较为灵活地运用，因此无须证明标准加以特别规范。留置措施的适用有着严格的证明标准，未来则有必要向其他强制性措施扩展，以此进一步促进监察权的规范运行。
关键词 ：监察法 证明标准 职务违法 职务犯罪 监察措施
◇ 一、职务违法与职务犯罪证明标准的双轨性◇ 二、监察程序推进中证明标准的阶梯性◇ 三、监察权限中证明标准的特定性
国家监察体制改革的一大特色无疑是整合了职务违法和职务犯罪的调查，改变了过去政纪调查与职务犯罪侦查由不同机关承担而导致的职能上的过度分散状况，从而有效地整合了办案资源，极大地提升了办案效率。根据《监察法》第3条的规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，一并负责调查职务违法和职务犯罪。这样一来，监察程序中的证明标准的设置就必须同时兼顾两种案件类型，从而表现出鲜明的双轨性特点。这一特点的存在无疑给监察法中证明标准条款的表述提出了立法技术上较高的要求。而从该法关于立案和处置这两个不同阶段的证明标准的具体表述来看，职务违法和职务犯罪这两类案件的证明标准虽有共通性，但也存在差异点，其“双轨性”有必要进行细致、深刻的理论解析。
（一）
立案阶段两类案件证明标准的形式区分
《监察法》第39条第1款规定，“经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续”。据此，监察立案的证明标准可以确定为“监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”，具体而言又可以分解成“涉嫌违法犯罪”和“需要追究法律责任”两个要素。而对这两个要素而言，应当说“涉嫌违法犯罪”是居于核心地位的，因为它是“需要追究法律责任”的前提。涉嫌违法犯罪并不一定需要追究法律责任，而是否需要追究法律责任，则要根据有关法律法规的规定来确认。
具体到违法性的判断而言，职务违法与职务犯罪存在着明显区别。根据《监察法》第11条之规定，监察机关调查的是“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”。需要注意的是，职务违法行为和职务犯罪行为具有同质性，具体表现为两者均具有社会危害性，都是对国家和社会有害的行为，但是两者又存在着重要区别。职务违法与职务犯罪行为的区别在于社会危害程度不同，凡犯罪行为均具有严重的社会危害性，职务犯罪也不例外，而职务违法行为虽也具有社会危害性，但相对较轻，尚未达到需要承担刑事责任的程度。从性质上讲，职务犯罪通常属于社会危害性大且情节严重的职务违法，职务行为一旦构成职务犯罪则一般都同时构成职务违法，而情节较轻的一般职务违法却并不属于职务犯罪。例如，《公务员法》第53条规定了公务员不得有的16种行为，其中之一便是“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”，而部分职务行为一旦满足数额等情节标准，就同时构成刑法所规定的贪污罪、受贿罪等职务犯罪罪名。
因此，对于监察立案阶段证明标准中的违法性要素而言，实际上就是要求办案人员去初步判断，监察对象是否涉嫌违反了相关职务行为方面的实体法律法规，并在此基础上判断是否涉嫌违反了刑法中相关职务犯罪的规定。这里需要注意的是，对于监察立案过程中证明标准的把握，《监察法》第39条第1款的规定并未针对职务违法和职务犯罪做出高下区分。换言之，对两类案件立案的证明标准而言，主要就是要从形式上区分职务行为所涉嫌违反的到底是何种实体法律法规的具体规定。
（二）
处置阶段两类案件证明标准的内在差异
根据《监察法》第45条第1款规定，监察机关根据监督、调查结果，依法做出处置。对有职务违法行为的公职人员及不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，根据情节轻重或管理权限做出不同的处置方式；对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。据此，在监察处置阶段，根据不同的案件类型而需要采用不同的工作方式。如果说职务违法和职务犯罪立案的证明标准主要是因适用实体法律法规的不同而属于形式上的区分的话，那么两类案件处置阶段的证明标准则存在着内在差异，这可以从以下两个方面来理解。
1. 职务违法和职务犯罪处置的证明标准分别定位为客观性和主观性
与立案阶段强调“涉嫌违法”不同，由于监察机关有权最终处置职务违法，也即“根据情节轻重或管理权限做出不同的处置方式”，因此对这类案件处置的证明标准的表述不再有“涉嫌”一说。表述方式的转变反映出职务违法处置的证明标准属于客观性标准，而不再是立案阶段的主观性标准。
与此相对的是，在监察程序中处理职务犯罪案件，无论是立案还是处置阶段的移送审查公诉，均强调“涉嫌”，而且移送审查公诉的证明标准还包含“认为犯罪事实清楚”的表述，从而令这类案件处置阶段的证明标准仍然具有鲜明的主观性。之所以这两类案件在处置阶段的证明标准出现这种差异，根本上就是因为监察机关对职务违法有最终处置权，但对职务犯罪并无定罪权。如果监察机关经调查处置职务犯罪的证明标准的条文采用客观性表述，就会侵犯人民法院的法定职权，既不符合监察机关的职责定位和程序定位，也不符合以审判为中心的刑事诉讼理念。
2. 职务违法和职务犯罪处置的证明标准在事实构成要件方面存在明显差异
在职务违法和职务犯罪处置的证明标准分属客观性和主观性之外，就两者是否还存在差异的问题上，目前理论界还存在争议。第一种观点认为，监察法对职务违法与职务犯罪案件并未加以区分，而一概要求两类案件的证明标准与刑事审判相一致。这一观点得到了党内法规的支撑。具体而言，虽然《监察法》第45条第1款并未明确规定职务违法处置的证明标准，也即未明确表述处置这类案件时运用证据证明案件事实所需要达到的程度，但是却可以从《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《监督执纪工作规则》)中找到答案。具体而言，该规则第53条规定，“纪检监察机关应当对涉嫌违纪或者违法、犯罪案件严格依规依纪依法审核把关，提出纪律处理或者处分的意见，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”。由此可见，该条款就三类案件即违纪、职务违法和职务犯罪案件的审查，规定了相同的证明标准，即“事实清楚、证据确凿”。这同上述《监察法》第45条第1款所规定的职务犯罪处置的证明标准中的经调查认为“犯罪事实清楚，证据确实、充分”相对照，实质上是一致的。
与此不同的是，另一种观点则主张，在处置之前的调查中，应当根据职务违法和职务犯罪的不同证明事项对证明标准做出相对区分。为此，从逻辑上讲比较容易得出这样的结论，即在对两类案件进行处置时，证明标准的把握也应予以相对区分。本文认为，这一思路更符合监察调查工作的实际，更有利于准确把握监察调查程序中证明标准的具体设置。之所以提出这样的主张，其深层次的证据法理论出发点在于，至少就监察机关查办的两类案件而言，构成职务违法或职务犯罪所要求的证明对象是存在显著差异的，于是运用证据所证明的案件事实并不处于同一层次，因此，理应对这两类案件的证明标准进行区分。归根到底，主要还是因为构成职务违法或者职务犯罪所依据的实体法依据不同。
具体到受贿罪相关司法解释而言，国家工作人员构成受贿罪原则上需在犯罪客观方面收受贿赂达到5000元以上。在此基础上，受贿的具体金额是多少，则直接决定了量刑。因此，受贿罪的证明必须要求有确实充分的证据证明受贿达到相应的数额。与此相对的是，如果受贿金额未达到5000元且情节较轻，或者有证据证明受贿行为的存在但是无法明确具体的金额，就只能以职务违法进行处置。
根据不同性质案件的证明对象而区分监察处置阶段的证明标准，实质上就是要注意到，职务违法与职务犯罪的构成要件并不相同，前者在范围上宽于后者，而在严格性上又弱于后者。这个结论也可以从违纪案件和职务违法、犯罪案件的对比中反映出来。例如，有研究者认为，“违纪案件构成要件的标准低于职务违法、职务犯罪案件，恰恰反映了党章党规党纪的要求严于法律法规”。这就意味着，“破法”必先“破纪”，党员干部违法往往是从破坏规矩、违反纪律开始的。这就决定了党员干部许多行为虽不涉及职务违法或者职务犯罪，但已构成违纪。例如，行贿人和受贿人均交代涉案财物为数箱高档白酒，市场价约人民币1万元。然而，案发时受贿人已将该这批白酒消费，由于酒的真伪及价值无法准确评估。考虑到受贿罪构成要件的高标准设定，需要对收受财物价值的大小进行准确评估，因此，实践中不宜认定受贿犯罪成立。而根据违反廉洁纪律的构成要件，收受可能影响公正执行公务的财物就构成违纪，财物价值的大小仅是情节轻重的参考因素，因此，可以对相应受贿行为认定为违纪并给予党纪处分。总之，横向区分违纪、职务违法和职务犯罪处置的证明标准，只是根据证据法上的证明对象理论而对三类案件处置阶段证明标准的内涵进行的差异化认识。
（一）
监察程序推进中证明标准在整体上的阶梯设置及理论基础
《监察法》第五章的内容为“监察程序”，大致按照办案流程对管辖、线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置等程序进行了规定。但是这些具体的程序并不全部都涉及证明标准的设置。例如，第38条并未明确规定“初步核实”的启动程序，而只是对“需要采取初步核实方式处置线索”时的一般性授权，并不涉及通过证据证明特定事项的问题；又如，“审理”属于调查结束后在程序上的自然推进，因此也不需要证明标准。而立案后“调查”程序的具体权限中的某些措施虽然涉及证明标准，但是主要规范的是相应措施的启动，因而属于本文第三部分探讨的内容。于是，对监察程序的整体推进而言，严格意义上的证明标准只涉及立案和处置这两个需要用证据来证明特定事项的程序阶段。
从监察程序推进的视角来看，这两项证明标准从整体上呈现出从立案到处置的由低到高的阶梯性设置。对证明标准进行这样的制度安排，主要有以下两个方面的理论原因：其一，从案件事实的认识层次而言，监察机关调查人员的认识活动是一个由浅入深的自然过程，不可能一蹴而就。实践中，监察机关一般都需要经过线索处置、立案、调查、审理的一系列过程之后，才能逐步探明案情，相应的程序安排建立在长期以来的制度探索和实践经验的基础之上，必须得到尊重。其二，从监察办案的具体任务来看，不同阶段的任务并不相同。不同阶段的任务集中反映了立法者对该办案阶段作用与功能的期待，而证明标准往往是与此相适应的。例如，立案的任务仅仅是在初步确认部分违法犯罪事实的基础上正式启动调查程序，显然与案件调查结束之后的处置阶段对涉案事实的综合、全面掌握不可相提并论。
（二）
监察立案证明标准的较低程度设置及其特殊性
监察程序中证明标准的阶梯性特点，决定了在程序中整体上较为靠前的立案证明标准需要以较低程度设置。这便是《监察法》第39条所规定的“监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”作为监察立案证明标准的制度性原因所在。以该证明标准的两项要素中的“涉嫌职务违法犯罪”为例，法律要求并不是特别高。这可以从《监督执纪工作规则》对审查调查立案的统一要求中得出结论。根据第37条第2项的规定，经初步核实进行立案时，只需要掌握“部分”事实和证据即可。也即，“凡报请批准立案的，应当已经掌握部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实和证据，具备进行审查调查的条件”。中纪委和国家监委法规室编写的《中华人民共和国监察法(释义)》(以下简称《监察法释义》)对39条的阐释也指出：“监察机关立案所需的职务违法或者职务犯罪的事实，仅指初步确认的部分职务违法或者职务犯罪的事实，而不是全部职务违法或者职务犯罪的事实，全部事实要到调查阶段结束之后才能得以查清，而且还要经过审理之后才能认定。”这就意味着，立案阶段的证明标准所要求的事实并不是证据确实充分、可以达到认定条件的事实。具体而言，这一阶段只需要有证据证明有职务违法犯罪事实即可，至于违法犯罪的时间、方法、手段、目的、动机等，此时无须证明。当然，监察法的相关条文实际上并未具体说明何谓有证据证明存在职务违法或犯罪事实。对此，河南省纪委监委的同志的总结值得参考。他们认为，以职务犯罪办案实践为例，这是指同时具备下列情形：“有证据证明发生了犯罪事实；有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的；证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已经查证属实的。”
但是需要注意的是，监察立案证明标准所谓的“较低程度设置”只是相对于监察处置而言。与其他案件类型的立案特别是与刑事立案相比，监察立案的证明标准相对而言则可能更为严格一些。甚至有学者明确提出，监察立案的(证明)标准更高。笔者同意这一观点，这里以公安机关查办的普通刑事案件的立案证明标准为例进行比较分析。《刑事诉讼法》第112条规定，刑事立案证明标准乃是“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”。具体而言，监察立案证明标准的相对严格可以从三个方面加以解读：
其一，对“监察对象”的明确要求客观上需要监察立案证明标准的相对严格执行。
与普通刑事立案证明标准相比，从规范层面来看，监察立案的证明标准最为突出之处就在于对“监察对象”的强调，也即在立案阶段通常需要有明确的监察对象。与此相对的是，公安机关侦查的大量案件属于“以事立案”，从案件调查的理论模式而言属于“从事到人”的调查。例如，公安机关在通过现场勘查获取初步证据后“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”即可立案，而并不强调必须要有明确的犯罪嫌疑人。
当然，在特殊情形下也允许“以事立案”。2018年11月，中央纪委国家监委印发的《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》明确：“对事故(事件)中存在违纪或者职务违法、职务犯罪事实，需要追究纪律、法律责任，但相关责任人员尚不明确的，可以以事立案。”例如，涉企案件中，对于行政执法人员在执法过程中收受工矿、建筑、加工制造等各类企业贿赂，徇私枉法、滥用职权、玩忽职守造成重大安全责任事故或者环境污染事故，构成监管失职与受贿并行的贪渎交织案件，可以开展以事立案。以事故损害后果的发生作为立案调查的依据，有利于立案后依规依法适用各类调查措施收集证据、查清事实。同时，相对于以人立案，能够在案件事实调查尚未明朗阶段，尽可能地减少对涉案企业和相关岗位人员的负面影响。也就是说，在某些重大安全事故的调查工作中，事故发生后造成了恶劣后果而且其中明显存在重大违规违法行为的，不需要开展初核就可以直接立案调查。经调查后查清了事实并明确相关责任人员的责任后，依纪依法处理。换言之，某些特定类型的案件的立案，并不以被调查人已经明确为前提。
尽管如此，从监察机关接受举报、报案或收到案件线索开始，多数案件中的监察对象就已经明确。正因如此，立案阶段的证明标准才有可能对“监察对象”予以明确强调，这就意味着监察立案后的程序多属于“从人到事”的调查。如果在立案前并未锁定监察对象，监察机关通常就需要通过线索处置、初步核实加以明确，然后再进行立案，从而令监察立案的证明标准相对于刑事立案而言事实上更为严格。
其二，监察立案前较为完备的程序为立案证明标准的相对严格执行奠定了基础。
与刑事立案前程序相比，监察立案前程序可谓更为完备。虽然监察法对立案前程序的规定较为粗疏，但是由于此阶段办案实践中执纪审查与监察调查通常处于交错进行或并行运作的状态，因此监察体制改革以来，监察立案前程序事实上适用的就是《监督执纪工作规则》第四和第五章中规定的较为详细的“谈话函询”和“初步核实”程序。对立案前程序的强调和重视，令监察立案相对普通刑事立案而言，在整个案件办理过程中所处的时序相对靠后。2019年7月，由中央纪委和国家监委共同印发的《监察机关监督执法工作规定》(以下简称《监督执法工作规定》)通过第二章“日常监督”和第三章“初步核实”的规定，从监察程序的角度对接了《监督执纪工作规则》，同样表现出对立案前程序的强调和重视。
具体到立案前程序的一些特殊要求而言，《人民检察院刑事诉讼规则》第172条规定初查一般“不得擅自接触初查对象”，而《监督执纪工作规则》《监督执法工作规定》不仅没有类似要求，而且还有较为完备的面向初核对象的“谈话函询”程序，这显然有利于监察立案证明标准在实践中以相对严格和丰富的方式执行，从而为监察立案证明标准相较刑事立案而言的更高程度把握奠定了基础。
其三，监察立案前较为丰富的措施为涉嫌职务违法犯罪事实的初步掌握提供了条件。
与刑事侦查立案前的初查相比，监察程序中初步核实阶段能够采取的措施显然更为丰富。监察体制改革以来，除了常规的谈话、调取、查阅、查核、鉴定勘验等非强制性措施而外，监察初核还可以在特定情况下经过严格的审批手段，采取技术调查或者限制出境这样的强制性措施。从规范依据来看，虽然《监察法》并未明确规定初步核实程序可以采取或者禁止运用的措施，但是由于监察立案前程序与执纪审查中的初核程序实际上是统一的，因此，可以依据《监督执纪工作规则》而在初核时进行技术调查或者限制出境。《监察法释义》对第39条所涉及的“初步核实的任务方法”也对此予以认可。《监督执法工作规定》继承了这种做法，规定“监察机关在初步核实中可以依法采取谈话、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定、技术调查、限制出境措施；采取讯问、留置、冻结、搜查、查封、扣押、通缉措施，应当在立案后进行”。
而在刑事程序中，侦查机关在初查阶段并无限制初查对象出境的权力，而技术侦查则必须在立案后才可以在经过严格审批后开展。据此，监察初核阶段这些特殊的制度安排使得监察机关在立案前就有可能更好地初步掌握涉嫌职务违法和犯罪的事实，从而促使监察立案的证明标准有条件以相对严格的方式设置，并在实践中得到切实遵循。
（三）
职务违法、犯罪处置与人民法院定罪证明标准的内在统一
监察机关同时享有职务违法和职务犯罪案件的调查权，上文的分析已经表明，两类案件的证明标准具有双轨并行的特征，但是并未详细论及两类案件的证明标准是否存在高下之分。对于这个问题，理论界已经有所关注。例如，陈瑞华教授认为，“在政纪调查过程中，调查人员只需要遵守一般的行政法规所确立的行政程序即可达到相应的证据要求。按照证明标准的基本原理，这种政纪调查对违法事实的揭示，只需要达到‘高度盖然性’的标准就足够了。这一标准也就大体相当于民事诉讼所需要的证明标准”。换言之，该观点认为，两类案件处置的证明标准不应一致，也即职务违法处置的证明标准应低于职务犯罪移送审查公诉证明标准。
然而如前文所述，根据《监督执纪工作规则》第53条的规定，违纪、职务违法和职务犯罪案件的审查(处分)适用相同的证明标准(事实清楚、证据确凿)，也即《监察法》第45条规定的职务犯罪移送审查公诉之证明标准(认为犯罪事实清楚，证据确实、充分)，因此规范层面已经认可了两类案件处置阶段证明标准的同一性。出于行为的方便，这里主要对职务犯罪移送审查公诉的证明标准进行分析。显然，在移送审查公诉之时，监察机关“认为犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证明标准要比监察立案证明标准所涉及的“涉嫌违法犯罪”和“需要追究法律责任”两个要素显然更高。
不过，对于监察程序中移送审查公诉的证明标准到底是低于定罪标准还是与其相统一，则需要进一步论证。对此，有学者认为，为“避免出现监察机关移送标准与刑事立案标准差异过大的问题，可以考虑参照刑事立案的标准，将监察案件移送司法的标准设置为高于刑事立案标准、低于定罪标准为宜”。不过，笔者对此观点并不能认同。
实际上，将监察程序中职务犯罪移送审查公诉的证明标准设置为“认为犯罪事实清楚，证据确实、充分”，就是为了同定罪证明标准相对接并统一。因为根据《刑事诉讼法》第200条之规定，有罪判决的证明标准乃是“案件事实清楚，证据确实、充分”。结合该法第55条之规定，证据确实、充分，应当符合以下条件：一是定罪量刑的事实都有证据证明；二是据以定案的证据均经法定程序查证属实；三是综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。这就意味着，监察机关收集证据时，不仅要符合《监察法》的规定，还要符合刑事诉讼法和司法解释等有关规定。因此，将监察程序中移送审查公诉与定罪的证明标准保持统一，其中一个重要的理论依据在于，这就是“审判中心主义”刑事司法和证据理念的内在需求，从而确保监察机关办理的职务犯罪案件经得起后续刑事程序中检察机关和审判机关的审查。实际上，只有将职务犯罪移送审查公诉的证明标准与有罪判决的证明标准保持一致，才能有效地引导监察机关按照人民法院审判的标准和要求进行调查取证。正因如此，《监察法》第33条才要求，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。
此外，将监察程序中职务犯罪移送审查公诉的证明标准设置为“认为犯罪事实清楚，证据确实、充分”，也有利于提高反腐败工作法治化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。赋予监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中的法律效力，对标刑事诉讼证据要求和标准，建立监察证据与刑事审判证据规则的同一化机制，确保了监察调查衔接刑事诉讼程序的正当性和有效性，有利于提高反腐败工作效率。相反，如果职务犯罪移送审查公诉的证明标准低于有罪判决，这必定会导致监察调查中收集、固定、审查、运用证据的要求降低，特别是令监察程序中所收集的证据无法达到裁判的要求而呈现瑕疵或被排除，从而很可能出现事实上存在犯罪但在法律上不能成立的情况。
当然，前文已经指出，职务犯罪移送审查公诉的证明标准因强调“‘认为’犯罪事实清楚”而具有主观性，从法条表述的角度而言并未与定罪证明标准完全画等号。但是这只是基于监察机关不具备定罪权而在法条中的特别措辞，并不能以此否认职务犯罪移送审查公诉与定罪证明标准的内在统一性。
《监察法》第四章的内容为“监察权限”，具体规定了调取、谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、查封、扣押、勘验、检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境等措施的适用。在这其中，一些监察措施的适用并不涉及被调查人人身、财产等基本权利的限制，因此从程序法理论上讲可以归属于“任意性措施”；另外一些监察措施的适用则会构成对这类重要权利的限制，因此在理论上应当划入“强制性措施”。不同类型的措施与证明标准法律制度的内在关系并不能等同，这决定了某些措施的启动或适用无须证明标准，而另一些措施则需要严格的证明标准加以约束和规范。
（一）
任意性措施的启动无须设置证明标准
任意性措施和强制性措施的具体组成，可以参考刑事程序法中的既有规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第173条规定，在初查过程中，可以采取的是“询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等”措施，而不得采取“强制措施、查封、扣押、冻结、技术侦查”措施。由于该司法解释条文强调其中所罗列的初查措施“不限制初查对象人身、财产权利”，因此相应措施一般被认为属于任意性措施。在此基础上，根据《监察法》“监察权限”一章所授权的具体措施，任意性措施还应包括第19条规定的“谈话或要求说明情况”以及第20条规定的“要求做出陈述”。“任意性措施”的启动无须特别的程序和证据要求，因此程序法中通常并不设置证明标准。
具体而言，对于《监察法》第18、21、26、27条规定的“调取、询问、勘验、检查、鉴定”这五类任意性措施而言，法条中并无任何事实证明或证据标准方面的表述。对于其他的任意性措施的适用，《监察法》的条文也只是明确了可能涉嫌的案件类型。例如，第19条规定，对“可能发生职务违法”的监察对象可以进行谈话或者要求说明情况；第20条规定，对“涉嫌职务违法”的被调查人，可以要求其就涉嫌违法行为做出陈述，必要时向其出具书面通知；第23条规定，对“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”的调查，可以查询涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。
对照《监察法》第39条关于立案证明标准的表述即“监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任”，可以发现“谈话或者要求说明情况、要求做出陈述、查询”这三类任意性措施有类似的规定。不过，这三类任意性措施的适用条件中的“可能发生”或者“涉嫌”，实际上属于立案证明标准中“监察对象涉嫌职务违法犯罪”的更为具体的表述，因此即使把这三类措施中的相关术语表达视为证明标准，也是立案证明标准的部分重复表达。换言之，《监察法》并没有对这三类任意性措施的适用设置特别的证明标准。也就是说，八种任意性措施均不涉及严格意义上证明标准的问题，在监察立案后均可由监察机关较为灵活地运用。
（二）
强制性措施中唯留置措施的启动设置有严格的证明标准
除了参考《人民检察院刑事诉讼规则》第173条将“查封、扣押、冻结、技术侦查措施”界定为强制性措施而外，《监察法》“监察权限”一章规定的“讯问、留置、通缉、搜查、限制出境”也属于这种类型的措施。强制性措施的启动由于受到权力控制和基本权利保障等基本法理的影响，因此，相对于任意性措施而言需要更加严格，而证明标准的设置便是限制特定措施运用的一项重要的法律装置。
不过，“监察权限”中授权的强制性措施的启动或运用并非都有证明标准，现行法律条文只是针对留置措施进行了设置。为了对此加以清晰地说明，有必要首先对留置措施之外的其他强制性措施的适用进行规范层面的细致考察。具体而言，《监察法》部分条文只是规定了部分强制性措施的适用案件范围或具体情形。例如，第20条规定讯问针对“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪”的被调查人适用，第23条规定冻结适用于“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”的案件，第24条规定搜查面向的是“涉嫌职务犯罪”的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方，第25条规定查封扣押在“涉嫌违法犯罪”时可以适用，技术调查则针对“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”的案件适用。而第29、30条并未对通缉、限制出境规定明确的适用案件类型。由于这些强制性措施的启动或者适用均无明确的事实证明及证据标准方面的要求，因此从规范层面上讲同任意性措施一样，均不涉及证明标准的问题。
对比而言就可以发现，《监察法》“监察权限”一章对证明标准的规范只涉及留置这一种强制性措施。具体而言，该章第22条规定，“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所”。分解法条要点可以发现，留置措施的适用有3个具体条件：
一是适用案件类型条件，即“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”。如前所述，这从严格意义上讲并不属于证明标准的范畴。
二是事实及证据条件，即“已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”。这便是典型的关于证明标准的规定，即强调“已经掌握部分违法犯罪事实”，而且在实践中必须得到相应“证据”的支撑。因此，不应将后续办案程序中较高的证明标准前移，例如，以审查起诉的标准来考虑是否采取留置措施。从实际案例来看，江西省纪委监委于2018年年底在调查一起职务犯罪案件中，初核阶段已发现被调查人收受3人贿赂的犯罪事实和证据，但仍需对谋利事项、送钱经过、钱款来源和去向等案件细节进一步核实，后经仔细研判，认为其涉嫌严重职务犯罪，果断适用留置措施，最终查实其收受数十人巨额贿赂的犯罪事实并移送检察机关审查起诉。显然，此案留置措施启动前，并未查清一些细节方面的重要事实，这充分说明留置措施启动的证明标准介于立案和移送审查起诉之间。此外需要说明的是，启动留置措施的证明标准中对规定的“掌握”，要求犯罪事实及证据必须是“确实”的，而不能仅是凭借个别证据做出的经验判断。例如，在“汤某涉嫌贪污案”案中，监察机关便在留置前“充分运用了谈话、询问、查询等措施，取得关键证据，以符合留置条件要求”。
三是具体情形条件，需要满足四种情形之一，即“涉及案件重大复杂的，可能逃跑自杀的，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的，可能有其他妨碍调查行为的”。虽然规范层面并未对这一条件的事实和证据提出明确要求，但是本文认为其也属于证明标准的范畴。原因在于，具体情形条件中的四种类型实际上都属于事实描述，客观上都需要由证据加以证明，从而避免调查人员主观臆断。例如，对于被调查人“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据”这一情形，实践中一般都需要有证据加以支撑，从而满足留置措施启动的法律标准。
总的来说，《监察法》在强制性措施中针对留置设置了严格的证明标准，反映了立法者引导调查人员对这种人身自由限制措施的启动和适用进行严格把握并予以规范的意图，具有积极意义。然而，只对这一种强制性措施设置证明标准，这种立法安排却值得商榷。从法理上讲，留置等措施之所以要归入强制性措施，主要就是因为其会限制被调查人或者相关人员的人身自由，从而对重要法益构成干预。而证明标准一个重要的功能恰恰在于能够通过事实和证据方面的要求而对措施的启动和适用起到把关作用，因此，可以在未来向包括限制出境在内的其他人身强制性或限制性措施适度扩展。总之，证明标准法律制度对未来完善《监察法》“监察权限”一章的内容有着重要作用，对强化强制性措施的规范运用，保障监察权在法治的轨道得到健康有序发展具有重要的意义。
（公众号学生编辑：古 亮）
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