作 者 ：丁 轶（中国海洋大学法学院副教授，法学博士）
来 源 ：《地方立法研究》2020年第6期，因篇幅较长，已略去原文注释。
地方立法者属于一种组织化形态的行动者，身处技术环境和制度环境两种组织环境中。由于当代中国地方立法者的组织年龄普遍偏小，处于复杂的条块结构和 法律市场中，地方立法者往往优先回应制度环境的挑战，相对漠视技术环境的要求，力图在最大限度内追求组织合法性，从而在环境强制、模仿学习、规范内化等一系列机制的综合作用下，最终导致地方立法中出现了高度的 “立法同形”。就此而论，不同于观念说、素质说、制度诱发说和路径依赖说，从组织社会学的角度来看，地方立法重复的广泛存在和反复发生，更应该被归结为制度环境作用下的地方立法者对组织合法性追求的结果。相应地，对于这种现象的有效改进必须从制度环境的改变入手，“自上而下优先论”的改进思路成了一种可行选择。
关键词 ：地方立法重复 制度环境 技术环境 组织合法性 立法同形
◆ 一、引言
◆ 二、现有解释及其反思
◆ 三、在技术与制度环境之间：地方立法者的合法性逻辑
◆ 四、组织合法性追求下的立法同形：一个新的视角
◆ 五、结语
在当代中国国家治理中，立法是一种表达国家意志、实现国家治理意图的重要方式和途径，它既是 “把由特定物质生活条件所决定的国家意志加以客观化和外在化的过程”，又是 “国家对民众行为进行权威性和确定性的指引，对社会资源进行组合配置和创造社会秩序的过程” 。而在这个过程中，由于立法主体并非一个铁板一块的同质体，而是分化为中央立法与地方立法两个不同的组成部分，自然，地方立法就成了透视当代中国立法的一个重要窗口。
多年以来，一个有趣的现象曾经引起了学界的广泛关注，这便是在地方立法中屡屡出现的 “立法重复”现象。从概念上来看，地方立法中的 “立法重复”主要包括两种情形：一是下级立法照搬上级立法 （比如，市一级立法照搬中央立法、省级立法，或者省 一级立法照搬中央立法，我们称之为 “立法照搬”；二是同级立法主体间的相互抄袭（比如市一级立法抄袭其他市立法或者省一级立法抄袭其他省立法，我们称之为 “立法抄袭”。换言之，这里的 “立法重复”是一个上位概念，它又包含了 “立法照搬”和 “立法抄袭”这样两个下位概念。而从类型上来看，地方立法重复又可以分为两种形态：一是内容上的重复，即照搬上级立法或者抄袭同级立法中的具体规定；二是结构上的重复，即照搬上级立法或者抄袭同级立法中的篇、章、节结构等。
当然，之所以做出上述界定，是为本文接下来的讨论提供便利。就文章立意而言，本文并不关心诸如立法重复的认定标准、具体表现、现实危害、改进建议等问题，这样的问题早已有人研究，无须本文再添笔墨。进而，如果说对于地方立法重复进行认定、揭示其表现等工作属于一种描述性研究，对于其现实危害进行可能的规制和改进属于一 种规范性研究，那么，本文在更大程度上则属于一种解释性研究， 即试图追问地方立法重复现象的产生成因、根源这样的问题，继而在探寻相应的运行机制的基础上，本文尝试对地方立法重复现象的产生成因进行一种组织社会学（尤其是借鉴了组织分析中的新制度主义流派）意义上的发生学原理阐释。本文认为，地方立法重复现象的普遍存在和反复发生，与地方立法者身处的两种不同组织环境（即技术环境和制度环境）高度相关，由于两种环境之间存在着竞争和冲突，组织年龄偏小的地方立法者往 往优先考虑和回应制度环境的挑战，优先追求组织合法性，从而在环境强制、模仿行为、规范内化等多重机制的作用下产生了高度的 “立法同形”现象，这构成了我们有效理解地方立法重复现象的深层密码与核心钥匙，而以技术环境和制度环境这双重组织环境所带来的挑战为视角，并以其相应的分析框架 （即 “组织合法性追求下的立法同形”）为切入点，我们也可以一窥隐藏在当代中国地方立法背后的复杂政治博弈过程和权力运行状态。
应该承认，地方立法重复现象的产生成因是多方面的，研究者对于此问题的探究犹如“盲人摸象”，任何作品可能都会触及其中某个方面，大体上，综合现有研究，该现象的产生成因可以被归结为如下四种解释，而通过对于这些解释的进一步反思，我们也将能够对地方立法重复现象形成一种新的审视。将地方立法重复现象的发生归咎为地方立法者的观念误区是多数研究都会提及的原因，对此，观念说认为：首先，地方立法者对于地方立法的功能和作用缺乏正确认识。地方立法在功能和作用上须与中央立法存在着一定的分工协作关系，即前者相对于后者应该发挥着细化落实、补充完善、实验创新和特殊调节等作用，而反观现实，“地方立法工作人员在观念上存在问题，没有辩证地对待矛盾的统一性和特殊性关系，没有正确认识地方立法得以存在和发展的功能所在，认为……在一个统一国家之内，中央的法律和法规在全国所有地方都应该得到适用，将中央立法原封不动地搬到地方性法规和规章中，或者把其他省市的法规和规章复制过来，既能节省力气，又可以不与中央立法发生规范冲突”。其次，地方立法者对于地方立法的自主权范围认识错误。根据这种主张，地方立法者错误地将立法重复归属于地方立法的自主权范围，而且没有违背《立法法》中的“法律保留”规定。与之相反，批判者认为上述观念和做法构成了对于地方立法自主权的滥用，认为“这种滥用不仅不会加强地方立法的自主性，反而有损地方立法的自主性。因为它使得地方立法的注意力不是通过地方立法的自主性来解决地方的特殊问题。而是徘徊在地方立法的创新条款和中央立法之间的边缘，体现了地方立法的怠惰”。最后，地方立法者形成了错误的“大而全”的体系化立法思维。根据这种主张，地方立法者在立法过程中具有严重的“法典崇拜”情节和对行政公文规范性的偏好，过于注重体系化的立法结构和整全性的立法表述，“在体例上，一般选择‘条例’，因为在地方立法者看来，‘条例’要比‘实施办法’‘规定’显得更为系统，更‘像法’，也更有‘面子’”，而这样一来，势必会导致地方立法中存在着大量照搬、抄袭行为，因为舍此便无法保证地方立法在结构上的体系化和在内容上的整全性。相比于观念说，素质说认为地方立法重复现象的发生与地方立法人员的专业素质、业务能力普遍欠缺存在着一定的关联：一方面，现有的地方立法者（尤其是各级地方人大的常委会成员）往往是从已换届的党委、政府等部门过来“发挥余热”的，年龄结构偏大，对于人大和立法工作的具体要求、属性和复杂程度缺乏足够了解，很难在任期内推进地方立法工作的专业化、科学化进程，只能通过大量重复立法来完成人大工作的指标任务，实现立法数量、立法规模等方面的短期“政绩”。另一方面，多数地方立法人员没有接受过系统的法学教育和培训，不具备足够的法学专业知识和相应的语言表达、逻辑应用能力，自然，由于“立法人员缺乏对地方实际问题的认识，缺乏专业化的立法知识，从而导致地方立法的针对性和可操作性品格不能得到发扬，只能停留在互相‘抄袭’的层面”。如果说观念说、素质说更为强调地方立法者的主观因素，那么，制度诱发说则突出了某些制度本身的特征对于地方立法者的影响。大体上，在制度诱发说之下，又存在着两条不同的论证路径：首先是“不抵触”原则对于地方立法者的诱发影响。“不抵触”是《立法法》确立下来的一项划分中央与地方立法权限的基本原则，由于该原则在表述上具有较大模糊性，因此在地方立法实践中，立法者很难在立法创新与立法抵触之间划分出一道合理界限，稍有不慎就会陷入抵触之中，而为了有效规避抵触风险，“地方立法机关宁愿牺牲立法的必要性也要保持合法性，哪怕在同上位法大量重复的情况下，只要保持同上位法一致、不抵触，也属于可以原谅的‘瑕疵’”，甚至于“为安全起见，创新能少则少，条文能抄则抄，躲进上位法这个‘避风港’方为上策”。其次是“部门立法”对于地方立法者的诱发影响。由行政机关来制定立法草案是当代中国立法中的一个不成文惯例，这在地方立法中尤甚。然而，尽管部门立法能够节约一定的信息成本，但由于政府机关也具有自身的独立偏好和利益诉求，这就使得在部门立法的过程中，很多部门利益会直接或间接地渗透到立法草案中，而为了掩盖部门利益，立法重复就成了一种有效手段，因为“在一部篇幅短、架构简单的法规中，这些部门利益条款未免显得太醒目，制定一部结构完整，内容‘丰富’的法规既方便隐藏这些条款，同时也能满足制定的法规‘很像一部法律’的‘面子’需求”。相比于上述三种原因，个别研究者注意到了一个不为人所注意的原因，这种看法可以被概括为“路径依赖说”：由于长期受制于中央高度集权的立法传统，地方即便被赋予了立法权限，在日常的具体行使中也很难克服“向上看”的思维定式，于是，在立法经验欠缺的不确定状态下，“模仿”作为权威典范的中央立法就成了地方立法者的一种理性选择。进而，在一地模仿中央立法的示范效应下，其他同样欠缺立法经验的地方立法者也会竞相模仿，久而久之就演变成了全国性态势，最终“在这种模仿权威和模仿‘邻居’的过程中，重复上位法的路径依赖形成并不断地自我强化。在这种惯性的强化过程中，具有部门利益的起草者无疑为这一制度的持续提供了一定的推动力，促使地方立法重复上位法这一状况保持原有的惯性、按原有的方向运动下去”。可以说，上述四种解释在很大程度上较为全面地罗列出了地方立法重复现象的产生成因，如果按照社会学中的行动者（actor）与结构（structure）的划分框架，那么，观念说和素质说属于行动者层面的解释，而制度诱发说和路径依赖说属于结构层面的解释。于是，进一步的问题就转化为，在地方立法重复的成因分析中，在行动者解释与结构解释之间是否存在着不可调和的冲突？进而，这两种类型的解释是否可以被统一起来？在这方面，我们接受了吉登斯结构化理论中的基本主张，认为在行动者与结构之间并不存在着无法化解的矛盾和对立，二者间的构成过程也并非彼此对立的两套既定现象，而是体现出了一种二重性，即结构并不外在于个人，结构“作为记忆痕迹，具体体现在各种社会实践中，‘内在于’人的活动，······结构总是同时具有约束性与使动性”，并通过社会实践活动这个中介和载体而显现出来，而“社会行动者正是通过这种反复创造社会实践的途径，来表现作为行动者的自身；同时，行动者们还借助这些活动，在活动过程中再生产出使它们得以发生的前提条件”。尤其是，在这个过程中，行动者自身的角色也发生了微妙的变化：一方面，行动者在参与社会结构的持续生产与再生产时，“会创造、遵守规则，并利用资源”，会“具有丰富的知识和敏锐的理解能力，具有思考和应对各种日常生活情景的能力，能够习惯性地监视自己与他人的行动结果”，具有某种“能动性”（agency）。另一方面，结构的存在对于行动者而言也构成了某种约束，它不但限制了行动者的盘算空间，也缩减了行动者的可能选项，这就使得行动者的决策过程并非一种纯粹的理性决策过程，而是一种建立在“适当性逻辑”（ logic of appropriateness）上的决策过程，行动者需要在识别决策情境、确定个体身份、选择合适规则的基础上再做出妥当的决策，换言之，“行动通过遵循与身份一致的规则而与情境相符合”，而决策则是“由于遵循规则和实现身份而产生的”。就此而论，单纯强调地方立法者的观念误区、素质缺陷等行动者方面的原因，抑或单纯强调制度作用下的诱发行为、路径依赖等结构方面的原因，显然都无法对于地方立法重复现象的产生问题做出圆满的解释：行动者层面的解释过于注重地方立法者的自身属性，没有认识到任何行动者的决策都是在一定的制度体系的约束和助力的二重作用下展开的。实际上，将立法重复的产生成因统统归结为地方立法者的观念、素质等方面，这种做法恰恰会将地方立法者置于一个完全隔绝于制度环境的选择真空中，仿佛除了自身的认知缺陷以外，任何立法决策都不会受到结构层面（比如，中央与地方的立法权限划分、地方人大与政府间的权力分配格局、同级省市的立法示范压力）的作用和影响。相比之下，在结构层面的解释中，地方立法者的立法重复行为固然是在一系列结构性要素（比如，“不抵触”要求、部门立法的惯例、中央高度集权的立法传统）作用下的策略性反应，但上述结构对于行动者的具体影响机制仍然是不够清楚的，它在解释了某些问题的同时反倒遗留了另外一些问题尚待解释：比如，在制度诱发说中，地方立法者完全被刻画成了追求自身利益最大化（比如，规避立法抵触风险、追求部门利益）的理性人，仿佛预示着重复立法只是地方立法者满足其个人利益或者所在部门利益的有效手段而已，没有对立法重复可能溢出的公共福利及其正面效应加以进一步的探究。而在路径依赖说中，尽管地方立法过程中的模仿权威和模仿“邻居”的行为被描述了出来并给予了简单的解说，但为什么这种模仿行为会如此大规模地发生仍然是一个待解难题，将其完全归结为人类的模仿心理规律恐怕只是一种偷懒的说法。
三 、在技术与制度环境之间：
地方立法者的合法性逻辑
事实上，无论是国家立法者还是地方立法者，其实都是一种概括性说法，在更确切的意义上，它们都是一种高度组织化形态存在的社会建构物，其中的个人无论掌握了多大的权力和资源，都需要在组织体的框架之下来做出判断和决策，换言之，组织本身的行动逻辑替代了个人的行动逻辑，这构成了我们理解地方立法重复现象的一个基本前提。毋庸置疑，组织产生于并发展在一个复杂多变的组织环境中，它既从环境中汲取资源和支持，又会产生反馈和反作用，尤其当环境发生重大变化时，组织本身的结构形式及其行为模式可能也会发生一定的变化，一个无法应对环境挑战的组织显然是一个不具备存活能力的组织，而组织一旦“成功地经受住一种环境的挑战将为其后适应新的环境挑战铺平道路”。进而，组织环境的挑战又可以在大体上被分为两类：一是技术环境的挑战，二是制度环境的挑战。技术环境的挑战意味着任何组织都必须有效率地工作，生产出符合市场和消费者所需的产品，实现成本－收益上的最大化。相比之下，制度环境的挑战意味着，由于任何组织都处于一个被人们所广泛接受的由法律规则、文化期待、社会规范、价值观念等方面所组成的制度环境中，这就使得组织必须“采用那些在制度环境下‘广为接受’的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率”。换言之，在制度环境下，其实存在着某种“合法性”机制，它由一些被人们广泛接受、公认、赞许的社会事实所构成，具有强大的规范约束力量，能够诱使或迫使组织采纳那些在社会看来是合理的、合法的、恰当的组织结构、模式和行为。在这个意义上，制度环境下的组织合法化过程其实就是一种制度化过程，即组织将社会流行、通行的制度观念转化为具体实在的组织制度和行为的过程。显然，在制度环境所引发的压力和挑战之下，组织要想生存和发展，必须要考虑到自身的组织合法性问题，大到国家小到企业，概莫能外。相应地，“组织合法性追求”就构成了组织在存续过程中的一个重要目标，一个失去了社会期待、违背了社会基本价值观念的组织，无疑将面临巨大的生存危机。有鉴于此，对于作为组织化行动者而存在的地方立法者而言，它对于组织合法性的具体追求，就主要围绕着如下三个问题渐次展开：首先，地方立法者在哪些情况下需要回应制度环境的挑战，从而产生出追求组织合法性的必要性？其次，地方立法者会通过哪些方式来追求组织合法性？最后，地方立法者追求组织合法性会导致什么样的结果？本文认为，一旦回答清楚了上述三个问题，我们就获得了理解地方立法重复现象的核心钥匙与深层密码。必须承认，虽然合法性追求是组织在制度环境作用下的产物，但是，制度环境是如何具体影响组织行为的，这一点却远不够清晰，要视组织的具体状况而定。大体上，如果一个组织的年龄偏小，那么，该组织就需要将制度环境因素的影响纳入组织决策议程之中，此外，不同类型的组织，对于制度环境的敏感度也存在着一定差别，这在市场型组织和政府型组织中尤甚，上述论断对于地方立法者亦是如此。就像个人一样，组织也有自己的年龄，通常来说，组织的生存概率与其年龄之间存在着正相关，一系列研究已经揭示了这一点。从定性角度来看，这表明，在组织成立初期或草创阶段，由于组织体相对脆弱，没有形成相对成熟稳定的挑战应对机制和经验，因此极易因为内部或外部原因而夭折。相应地，为了维持生存，任何组织在相对小的组织年龄时，都会在不同程度上将制度环境中的某些规则、惯例、价值、观念视为组织必须要实现的目标，以便于与社会中人们普遍持有的规范性预期相吻合，从而减少组织发展中的环境阻力。进而，“一旦用户坚定不移地认为可以从官僚组织的服务中获益，而且与之形成了常规化的关系，则官僚组织能够依靠特定的惯性来获得它所需要的外在支持”。在这个意义上，对于地方立法者这种组织化行动者而言，组织年龄偏小意味着地方立法者相比于其他组织年龄更长的组织机构（比如，中央立法者和地方行政机关），往往不具备足够的资源和能力来维持其组织自主性（比如，制定出能够全面体现自身特色的法规），而是必须在立法过程中全面考虑到其他组织机构的具体要求和潜在期待，以便在组织初创时期获得其生存和发展所必需的外部环境支持。组织类型是多种多样的，市场型组织和政府型组织是其中的两大基本分类。对于这两种组织，技术环境和制度环境的具体影响存在着明显差异。在通常情况下，对于市场型组织而言，技术环境的影响往往重于制度环境：一方面，当产品质量标准普遍升级换代或者在消费者偏好发生大规模转变的情况下，一个仍然固守原有评价体系的企业显然无法适应市场变化，除非对其任务属性适时加以调整，否则很难逃脱被淘汰的命运。另一方面，企业也需要满足制度环境的不同层次要求。比如，企业首先需要满足制度环境的“弱要求”，不能置社会的基本规范和价值观（不能造假、不能虚假宣传等）于不顾，而企业在满足了制度环境的“弱要求”之后，可能还需要考虑到自身的社会形象、品牌效应、公益价值等制度环境的“强要求”（投身于公益慈善事业、为灾区捐资、建希望小学等），以便于赢得社会公众的进一步认同和信赖，实现企业发展的长远战略。相比之下，对于政府型组织而言，制度环境的影响往往重于技术环境：由于政府型组织的运行不依赖于市场变化，而是以强制性汲取（税收）为收入渠道，这就决定了政府型组织的主要产品（公共物品）对于技术环境的要求不会过分敏感，公共物品的可用性、成本、效率等问题不会影响到政府型组织的长期存续，相反，对于这类组织而言，制度环境方面的影响可能更为重要，它更要考虑到产品相对于公众而言的可接受度、正当性等问题，换言之，某项公共决策（比如政策、立法）的出台是否有助于维持和提升政府的合法性形象、符合主流意识形态是政府型组织做出相关决策的首要考虑因素，至于该项决策的实用价值往往是一个相对次要的问题。进而，就像其他政府型组织那样，地方立法者的组织任务也涉及了公共物品，即在一定区域内的法律供给。同时，地方立法者也是在一定的组织环境影响下展开具体工作的，如果按照技术环境与制度环境的划分，那么，技术环境显然要求地方立法者的立法产品必须符合效率标准，经受住成本－收益分析的考验，不能制定出一些根本无法执行和适用的法律产品，立法产品的供给要符合地方社会的真实需要和客观需求。相比之下，制度环境的要求较为多样，它可能既包括法律规范的要求，又包括社会公众对于地方立法的价值观念期待，还包括在地方立法者中普遍流行的立法专业化标准，可以说，相比于技术环境下的单一要求，制度环境对于地方立法者的影响无疑更为复杂，也更难以处理。“统治合法性永远不可能是全部的，更不是取之不尽、用之不竭的”，国家层面上的合法性如此，其他组织的合法性亦是如此。换言之，尽管合法性可以被看成是一个客观占有、使用和交换的日常用品，但在另一方面，组织合法性又属于一种人为建构和生产的过程，或者说它是被客观拥有但又可以主观创造出来的。进而，在这种主客观的双重意义上，组织的合法性追求方式大体上就呈现为如下三类，这也构成了地方立法者的基本行为方式。这是一种弱意义上的组织合法性追求方式，在这种情况下，组织对于合法性的追求在很大程度上是被动的、迫不得已的——要么来自其所依赖的其他组织对其施加的正式或非正式压力，要么来自社会中流行的价值期待所产生的压力，要么直接来自法律法规本身的强制约束力。在上述情况下，尽管组织本身可能因为各种各样的原因（比如，基于效率、成本的考虑）不愿意采纳社会公认或行业间公认的行为模式、价值准则或制度设置，但环境中客观存在的压力实际上构成了一种极为强大的支配力量，它强制性地“邀请”或“劝诱”组织加入其中而没有留下多大的回旋余地。现实中《公司法》对于上市公司信息披露的强制要求和行业准则中对于低价倾销行为的严格禁止就是环境强制的典型例子。进而，对于地方立法者而言，环境强制的一个主要表现便是其他政府型组织对于地方立法者所施加的正式或非正式压力，而这些压力又往往来源于一国制度化的“政治结构”：比如，在“行政型国家”里，由于横向和纵向层面的行政集权均十分明显，因此，地方立法者在具体的立法过程中必须要考虑到中央和同级行政机关的利益诉求，其中，中央行政机关的利益诉求往往以成文化的制度规定形式体现出来，而同级行政机关的利益诉求则是隐形的、潜在的，如果说前者构成了一种正式压力，那么，后者则是一种非正式压力，地方立法者既不得公开抵触上述正式压力，又必须在立法过程中对于非正式压力给予必要的回应、默认与妥协。在现实中，由于有限理性、信息不对称、突发事件、任务属性复杂、决策情境多变等多重因素的存在和影响，组织常常要在“不确定”的状态下做出决策，而为了保证即时做出的决策不会与制度环境产生冲突，组织常常会通过“模仿”行为来降低此类风险，模仿的对象往往是那些在同领域内看上去更为成功的组织典范。在更宽泛的意义上，组织模仿行为实际上是“组织学习”（organization study）过程的一部分，通过这种模仿性的学习，制度环境方面所造成的不确定影响得以被减小到最少，组织也得以在“边干边学”（learning by doing）中有效提升应对环境挑战的能力，而对于被模仿的组织而言，模仿行为又成了“创新扩散”过程的一部分，成功组织的相关制度及其做法成了一种方便而又可利用的共享资源，可以被其他组织参考、借鉴和使用，从而导致了一种“趋同性”的信息传播。对此，大量研究表明，改革开放以来的中国地方政府往往具有极强的学习模仿能力，一地经由政策试点、试错所获得的试验成果可以在短时间内被其他地区所学习和传播，以点带面，以面带全，从而实现了“分级制政策试验”模式下的制度创新和成果扩散，与之类似，地方立法者亦属于（广义上）地方政府的一部分，如果说行政机关的模仿对象主要是“树典型”地区的创新性政策，那么，立法机关的模仿对象往往是这些典型地区的先进立法成果，两种机关尽管具体属性和模仿对象不同，但却具有共同的模仿逻辑。如果说环境强制和模仿行为是组织明确意识到的合法性追求行为，那么，第三种类型则强调了一种潜移默化的状态，即组织将某些社会规范所产生的共享观念和思维加以内化，从而在不经意间或者潜意识中将其视为组织自身的价值观和规范，用来比较和评价组织的现存结构和行为，并规定组织在追求目标过程中的适当方式和手段。尽管规范内化的产生根源存有争议，但在现代社会，随着理性化的科层制模式的普及，“专业化”无疑成了规范内化的一个重要来源，组织的某些制度或做法是否具有合法性，要以是否专业为尺度来进行评价，专业化成了评价组织行为的首要标准，尽管专业化的评价标准本身在不断变化。就此而论，在地方立法中显然也存在着某些专业化评价标准，这些标准既有可能来源于地方立法者多年立法实践所形成的专业化判断，也有可能源于某些中央立法中的强制性规定和成文化要求，还有可能源于对于国外先进立法经验的有意识学习，甚至有可能源于学术界和媒体的规范性期待，久而久之，经过长期熏陶和影响，这些专业化标准作为流行的共享观念和思维就会被地方立法者所内化，最终成为他们进一步立法的指导标准和规范尺度。通过上述分析不难发现，无论是对于市场型组织还是政府型组织，制度环境都构成了它们无法回避的一大组织环境，“在任何情况下，一个组织都不可能是完全富有效率的，除非它处理好确保自己生存下去的更为根本的问题”。尤其对于政府型组织而言，制度环境的影响要更为重大，更需要组织通过各种方式来应对其产生的重大挑战，从而塑造出一个适于组织发展的合法性形象，而这种塑造行为又会随着组织年龄等方面的具体变化而不断加剧。相应地，大量研究发现，不同组织在应对制度环境之压力和挑战的过程中，会逐渐地形成一种被称作“同形化”（isomophism）的组织现象。“同形化”就是组织同质化，它表明不同组织在面临着相同的制度环境时会采取大致类似的反应，即无论是环境强制、模仿行为还是规范内化，最终的结果都将导致不同组织间的正式行为（即反映了制度环境挑战的那部分行为）具有高度的相似性、一致性，换言之，原先的组织行为被环境压力所日益修正和调整，最终与环境的特征相符合、一致。其背后的深层次原因在于，相比于技术环境的要求，由于制度环境中的要求更为统一，而且不会发生频繁的变动，这就导致了理性的组织在面对制度环境的挑战时，往往愿意以稳定的正式行为为中介来进行回应，而最终的回应结果便是组织的正式行为与制度环境相一致，以及不同组织间正式行为上的高度相似性。具体到地方立法者上，前述的那种“立法重复”——大量的地方立法明显地照搬了上级立法或者抄袭了同级立法，不但上下级之间的立法高度相似，而且同级不同地区间的立法也存在着诸多雷同——就可以被理解为一种特殊的“组织同形化”现象，这里我们称之为“立法同形”，即地方立法者的组织行为高度同质化，不但不同组织生产出来的最终立法产品高度相似，而且也不符合技术环境的要求。这一点构成了我们接下来讨论的一个基础。可以说，在将地方立法重复还原成“立法同形”现象，将其理解为地方立法者所面对的技术环境与制度环境之间的可能冲突之后，一个新思路就产生了：首先，它试图追问当代中国的地方立法者所面对的制度环境到底是什么，后者又对前者形成了哪些压力和挑战，以至于地方立法者对于组织合法性问题会格外重视，甚至于有时会置技术环境的要求于不顾？其次，地方立法者追求组织合法性的动力在哪里，又会如何追求合法性？换言之，隐藏在地方立法重复现象背后的深层次运作机理和运行机制是什么？最后，从这种组织合法性追求的努力当中，我们又能够得出何种启示？显然，当思路进展到这里，一个新的解释路径也就浮出水面，这便是“组织合法性追求下的立法同形”，这种新路径可以通过下图表现出来：
必须承认的是，即便包括省一级人大在内，地方立法者的组织年龄普遍偏小，这是一个我们无法忽视的现实因素。在改革开放之前，地方人大并没有在法律上被赋予地方立法权，相反，一直到1979年的《地方组织法》首次赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力开始，地方立法权及其相应的地方立法者身份才逐渐被制度化确认。不过，即便如此，对于地方立法权的配置也不是一步到位的，直到1982年和1986年先后两次修改了《地方组织法》之后，省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会才最终获得了制定地方性法规（而非拟定草案）的权力，考虑到国务院曾经先后批准了四批“较大的市”，最晚一批迟至1993年，在这个意义上，地方立法者的组织年龄其实并不大。另外一些众所周知的事实是，在2000年通过的《立法法》中，“经济特区所在地的市”才与省会市、原有较大的市被统称为较大的市，统一获得了地方立法权，而在2015年新修订的《立法法》中，“设区的市”又普遍获得了地方立法权，市一级立法主体从原有的49个急剧扩展到了282个，这就使得目前的多数地方立法者几乎处于襁褓阶段，组织年龄犹如幼儿。之所以着重强调上述事实，是因为前述的一个原因，即一般而言，组织年龄较小的组织体应对外在环境挑战的能力较为脆弱，更容易受到环境因素的左右和制约。具体到当代中国的地方立法者，他们在组织形成的初期，可能就会受到如下一些制度环境方面因素的严重影响。尽管地方立法者的立法权力是被诸如《地方组织法》《立法法》等法律所明确赋予的，但事实上，“金字塔式”的纵向支配格局仍然是地方立法者逃脱不了的首要外部环境。表面上看，似乎存在着多种类型的立法主体和多个类别的立法权限，多极并存又多类结合，但究其实质，“在中央与地方之间的立法权和立法主体之间依然存在着比较明显的地位差别和层级划分”，详言之，“在很大程度上，地方立法权来自中央的单方面授予。中央立法权处于‘金字塔’的顶部，尤其是国家立法权处于‘金字塔’之尖。下面的每一层级立法权都要向上一层级负责，不得超出和侵犯上级立法权的立法原则和范围，最后统一服从中央”。就此而论，当代中国的立法分权只是一个不靠谱说法，在更大程度上，地方立法权仍然是“集权体制下的立法分权”的产物，甚至“分权”之说都不确切，更准确的说法应该是“授权”，即“站在中央角度看，它与地方政权之间不存在什么分权问题，只有它向地方政府授权的问题。中央愿意授予地方政府多少权力，完全是单方面决定的事，无所谓权限之争”。这样一来，指望“年幼”地方立法者在立法过程中完全、自觉、主动地排除掉纵向支配结构层面的影响而专注于立法本身的技术性问题，这种想法几乎是不现实的，相反，地方立法者会将组织的生存问题放在首位，优先考虑组织合法性层面的制度环境要求，以不冲击、不抵触、不违背现有的制度环境为立法的第一要务，至于立法的可用性、成本、效率、科学性等问题，则是在解决了组织合法性难题之后，地方立法者才会进一步考虑的事情，总而言之，立法的组织合法性问题高于、优先于立法的质量问题，前者构成了后者的必要前提和基础.诚如很多研究者所言，当代中国政治体制的一大突出特征在于其独特的“条块体制”，即一种“以层级制和职能制相结合为基础，按上下对口和‘合并同类项’原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体上‘同构’的政府组织和管理模式”。其中，在“块块”这部分，地方立法者（主要是地方人大）始终需要面对和处理其他组织的渗透、影响等问题，而在众多组织中，两大组织的影响是无法回避的，一是党组织，二是（作为行政机关的）政府组织。相对于党组织，在现实的力量对比关系中，地方人大长期以来处于一种较为弱势的地位，“橡皮图章”几乎成了它的一种符号性称谓，被认为没有独立的存在价值和功能空间，仅仅起着为党的政策决定加以合法化的作用。相对于政府，由于“行政发包制”的制度安排在中国国家治理的历史传统中长期存在，行政权力总揽一切构成了当代中国政府治理的一个突出特征，继而在行政权与立法权和司法权的具体关系中，后两者在现实中不但要受制于前者，有时还要服务于前者。显然，一旦身处包括上述两类组织在内的权力结构之中，加之自身又是一个新的行动者，地方人大的很多做法就具有了高度的权力扩张和机构成长的意味，“其所面临的首要问题，就是要在原有体系之内为自己的合法存在寻找足够的依据，也就是说，只有得到特定的权力场域中相关行动主体的‘承认’之后，这一新的行动主体才具有合法存在的充分依据”。在这个意义上，地方立法显然成了地方人大的一个重要突破口，即通过立法职能的充分发挥来凸显地方人大的存在价值和重要角色，以此换取其他组织的充分重视和尊重。尤其考虑到诸如民主问责、人大监督、立法审查等一系列更为重要的职责在目前还无法充分履行起来，地方立法就愈发成了地方人大获得承认、取得组织合法性的重要契机和窗口，因为完成一定的立法指标不但可以体现出地方人大的存在价值，更是获得进一步权力和资源的必由之路，甚至于在立法过程中对于部门利益的默认都是必要的，因为这可以在一开始减少地方立法者的环境阻力，与强势部门形成良好的利益交换关系与合作关系，也会有利于地方立法者在后来的进一步立法中主张不同于部门利益的社会公共利益。地方立法在性质上属于典型的公共物品生产，这就使得地方立法者除了处于条块结构中之外，同样还身处于复杂的“法律市场”之中。法律市场与一般市场不同，它属于一种典型的寡头垄断市场，在这种市场中，法律提供者的数量极其有限，并不具有一般市场中的完全竞争特征，数量庞大的法律消费者面对的是少量的法律提供者。同时，由于价格机制在法律市场中几乎不发生作用，这就使得法律产品的供应在很大程度上取决于立法者而非守法者，即“法律的供给意愿，根源于国家机关作为经济人对效用最大化目标的追求。只有制定和实施法律有利于国家机关实现效用最大化时，国家机关才有法律供给的意愿”。由此观之，在地方立法者的效用函数中显然包含了两方面的内容：一是对于法律需求者或消费者的考虑，这要求所立之法必须符合前述的技术环境要求，即不同地区的地方立法应该具有地方特色，在该地区范围内真正“管用”，能够满足需求者的真实偏好和客观需要；二是对于自身（即法律提供者）的考虑，这要求所立之法能够在最大限度上满足立法者的利益，提升自己的潜在福利。然而，上述两种考虑有时会产生冲突：比如，有些地方立法可能确实满足了地方社会的需要，却会使立法者陷入抵触中央立法的潜在危险中，与之相反，在现实中，有些事项没有必要再次立法（比如，中央立法中的相关规定已经较为详细完备，而地方又不具有足够的地方特色或者具体需要），但地方立法可能会增加立法者的工作政绩（比如能够完成年度立法任务）或声誉名望。显然，一旦作如是观，后一种考虑便会纳入地方立法者的视野中，成为他们思考是否立法、如何立法等问题时的一个重要坐标。大量研究已经指出，当前地方立法中存在的一大突出问题便是地方人大与法律适用机关和社会公众的联系极为松散，无法及时有效地获取必要的真实需求和信息，相反，无论是立法座谈会、公开征求意见还是设立在居民社区的“基层立法联系点”，这些组织活动均非一种高效的运作机制，“反而，这类活动高昂的组织成本耗费了可观的立法资源，所以很难做到大规模频繁进行，能提供的信息也就片面而有限”，但这样一来，“由于公众参与乏力，人大代表法案表决流于形式，······所以激励立法者行事的更多是和行政部门类似的自上而下的科层制管理”。自然，在消极意义上，自下而上方向法律消费者真实需求的反馈缺失，必将导致数量有限且寡头垄断的法律提供者缺乏足够的激励和动力来改进现有法律产品的质量，进而使得“立法产品的供给者在提供法律活动中，不可避免地要顾及自身的特殊利益，从而可能扭曲法律的供给”，这又会直接减少技术环境方面的制约，而进一步放大制度环境方面的影响，甚至在个别情况下，如果某项立法能够符合一时的舆论民情（比如，媒体呼吁尽快出台禁放烟花爆竹的立法）或者形势变化（其他地区针对某个事项纷纷立法），那么，即便这项立法缺乏深入的调研和成本收益分析，地方立法者也会倾向于供给法律，而不会考虑到上级立法的完备程度和地方社会的长期需求。 (三)立法同形的形成机制
一如前述，组织追求合法性的具体方式一般可以分为三种（环境强制、模仿行为和规范内化），而对照地方立法者的种种合法性追求行为，我们认为同样可以分为如下三种类型，这也构成了“立法同形”的形成机制。
1.不抵触原则下的环境强制
由于地方立法权是中央立法集权下的授权产物，这就使得地方立法者身处一个复杂而又分明的等级体系之中，与中央立法乃至于上级立法保持必要的一致与和谐成了地方立法者在立法过程中始终需要紧念的“紧箍咒”。相应地，一种源于制度环境中的强制性因素就进入了地方立法活动中，它要求地方立法者必须谨守“不抵触”的底线，而一旦逾越此红线，地方立法者的组织合法性就会遭到近乎全盘的否定。在这个意义上，地方立法者的合法性追求行为首先是一种遵循以“不抵触”原则为核心的环境强制的行为。
不过，如何理解“不抵触”原则又是地方立法者所面临的另一道难题。从学理角度来看，它既可以被理解成不与上位法的精神和基本原则相抵触，又可以被理解成不与上位法的具体规定相抵触，还可以被理解成必须有上位法作为立法依据瑒瑦，既不能直接抵触，又不能间接抵触。然而，无论采取何种理解，对于地方立法者都构成了一种潜在的风险，因为地方立法者必须要为自己的相应选择和决断负责，换言之，哪怕在学理上无懈可击的理解一旦被应用到现实世界中，可能仍然会产生地方立法的抵触风险，只要中央立法者没有采取同样的理解。就此而论，对于地方立法者而言，如何理解不抵触原则其实并不重要，重要的是如何有效规避它的潜在风险。
正是在这个意义上，对于上级立法乃至中央立法的照抄照搬体现出了重要的价值：一方面，地方立法中的照抄照搬行为属于一个灰色地带，中央立法并没有明文禁止，它仅仅是对于上位法的精神原则、具体规定等方面的重复表述而已，不但不会抵触上位法，反倒形成了以上位法为依据、向上位法看齐的外观，这种做法显然可以在最大程度上将地方立法的合法性困境程度降到最低。另一方面，也是更重要的，照抄照搬行为又是一种风险分散和转移行为，即地方立法者放弃了对于不抵触原则的具体判断，而是以照抄照搬上级、中央立法的方式将更高级立法者的具体判断引入低层级的立法过程，最终以形式判断（即参照上级立法）取代了实质判断（即地方立法者自己的具体理解），实现了立法抵触风险的合理分散与转移。这对于一个组织年龄偏小、权力资源匮乏、经验能力不足的组织化行动者而言，无疑构成了一种重要的组织合法性追求方式。
实际上，地方立法者的环境压力并非仅来源于纵向层面，其他同级组织也构成了另一个来源，换言之，其他地区所形成的示范压力也构成了地方立法者的制度环境的一部分。
诚如有研究者所言，在当代中国的地方政府之间存在着明显的“晋升锦标赛”活动，即中央或上级政府在行政、人事等方面集权的前提下，“对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它既可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”，采取了多层级、逐级淘汰的程序，“可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间”。显然，在晋升锦标赛的意义上，地方政府相互间的“同级竞争”已经成为地方立法者的一个重要制度环境，反过来看，连同地方立法在内的一系列政府工作也都卷入了晋升锦标赛之中。这样，在地方立法过程中，立法者对于同级立法的抄袭行为就得到了很好的理解：一方面，这种抄袭行为实际上属于一种组织模仿行为和组织学习行为。在各地地方立法者均组织年龄偏小、立法经验欠缺的情况下，优先模仿那些取得突破地区的地方立法，可以在很大程度上提升模仿者的合法形象，提高模仿者应对环境挑战的能力，同时，模仿过程也是一个知识共享意义上的学习过程和信息扩散意义上的传播过程，最终的结果便是大量地区的针对同一事项的地方立法出现了高度的“立法同形”。另一方面，这种抄袭行为又是一种政治市场下的竞争行为。事实上，“晋升锦标赛”已经预设了一个“政治市场”背景，在这种背景下，各个地方政府之间存在着明显的竞争关系，只不过竞争的目的不是一般市场意义上的企业利润最大化，而是获取垄断性的权力资源。进而，由于地方立法者也加入了晋升锦标赛之中，这就使得相应的立法抄袭行为具有了明显的政治竞争意蕴：在深层意义上，抄袭者的这种做法其实意味着对于政治市场内部的竞争对手（被抄袭者）所拥有的比较优势的不断削弱，被抄袭者和抄袭者在晋升锦标赛过程中所发出的能力信号将会逐渐同一，失去了被上级政府加以差别化考察的可能性。同时，这种做法对于抄袭者而言，也是一个绝好的拉近与竞争对手距离的机会，至少会在部分程度上延缓竞争对手的领先步伐（因为被抄袭者在被大量抄袭以后，可能会失去继续创新立法、特色立法的有效激励），久而久之，地方立法中的保守倾向将愈加明显，“地方性法规没有太多的动力进行创新，而更多呈现出了模仿、实施的特征”。
如果说前两种合法性追求行为均来源于结构的作用，那么，第三种行为属于地方立法者专业化观念支配下的产物。什么样意义上的立法才是专业的，这个问题显然没有确切的答案。不过，对于地方立法者而言，至少存在着某些可资利用的途径来体会立法专业化的基本含义，比如，对于《立法法》《行政法规制定程序条例》等立法方面相关法律法规的领会学习，或者邀请专家学者、资深立法实务人员前来讲座、讲课，又或者赶赴先进地区进行观摩调研，甚至于通过对于中央立法文本（比如，全国人大制定的基本法律或者全国人大常委会制定的一般法律）的反复观察、参考和借鉴，地方立法者也能在一定程度上形成某种专业化观念。久而久之，一种共享的观念氛围就会在地方立法者之间形成，它构成了判断、评价某个地方立法是否专业的潜在尺度和默认共识。而一旦达成了观念上的共识，一种无形的规范标准也就被地方立法者所内化，它要求所立之法必须看上去更“像法”、也“更有面子”——不能是一些条文的杂乱堆积、不能连起码的章节都没有、不能只有短短几条、不能丝毫不体现上位法，进而，上位法的立法目的、立法原则、法律规则中的前提条件均可以被重复，以便于上位法能够与下位立法形成有效的衔接。如此一来，规范内化机制也就得以发挥作用，它实际上构成了立法重复行为的观念土壤：一方面，地方立法者在这种内化规范的支配下，自觉追求体系化的立法结构和整全性的立法表述，将原本简单的立法文本无限扩充，而为了填充法条，势必需要大量照抄照搬上位法条文，最终与上位法形成了高度的“立法同形”。另一方面，对于地方立法者而言，填充和照搬的过程也是一个专业化过程，它使得地方立法者可以在此过程中将原先的专业观念付诸实践，将原先模糊的、不成型的规范标准转变成现实可操作的具体做法，从而从“干中学”，实现“学习型组织”的有序发展。就此而论，在规范内化的意义上，地方的立法重复行为具有两面性：一面是对于地方社会客观需要的忽视和对于技术环境挑战的漠视，另一面却是地方立法者的专业化能力得到了部分提升，相应的制度环境方面的挑战也得到了优先对待和有效应对。
显然，经由上述分析可以发现，地方立法重复绝非一个单纯的立法技术问题或者立法者的素质问题，相反，在深层意义上，这种现象的广泛存在和反复发生实际上是当代中国政治中的两大结构性因素（即中央与地方关系和国家与社会关系）对于地方立法者的综合作用与反作用的结果：对于地方立法者而言，它首先处在一个“集权体制下的立法授权”的纵向结构中，不可能不考虑到立法行为的抵触风险问题，同时，它又处于由地方党委、地方政府等强势组织所组成的权力场域中，考虑到其组织年龄普遍偏小，加之立法产品的公共物品属性，地方立法者很难不把制度环境方面的要求予以优先对待和处理，而将技术环境方面的相关要求暂时搁置，由此所形成的国家与社会关系必然处于一种不均衡状态。而从上述关系出发，很多现象也就得到了很好的理解，比如，在大量的抄袭同级立法的现象背后，其实蕴含着根深蒂固的“晋升锦标赛”逻辑，它使得同级的地方立法者之间绝非简单的抄袭者与被抄袭者关系，同时还隐含着政治市场内部的竞争者关系，这就使得看上去平淡无奇的地方立法过程沾染上了浓厚的政绩色彩，尤其是在大量地方提出建设“法治××”口号的今天，地方立法更是被捆绑到了政绩工程的总体规划中，为了在短时间内（比如在官员任期内）完成立法任务指标，地方立法者除了大量照搬、抄袭已有立法以外，似乎没有更多的办法来实现地方法治建设工程的按时达标。但这样一来，地方立法重复现象有可能会愈演愈烈，尤其是在《立法法》修改以后，地方立法主体被大量扩容，凡是设区的市均被赋予了地方立法权，这种“立法主体大跃进”的新格局有可能会对地方立法重复行为产生潜在的推波助澜之效：相比于“老地方立法者”（即原来的省区市、省会市和较大的市），对于“新地方立法者”（主要是《立法法》修改后被扩充进来的立法主体）而言，由于组织年龄奇小、立法经验奇缺，应对环境挑战的能力更为不足，这种类型的地方立法者可能会将重心更多地放到组织合法性的构建和维护上去，将制度环境而非技术环境的要求置于首位，加之“新地方立法者”在地方立法者的总体数量上占据绝对多数，甚至有可能出现地方立法重复现象大规模蔓延的趋势。对此，大量的对策性建议集中在了诸如明确“不抵触”原则的具体标准、明确“地方性事务”的具体范围、明确划分中央与地方之间的立法权限、制定《立法标准法》、建立全国人大层面的立法重复审查体制、加强地方立法层面的民众参与、委托第三方参与地方立法、加强地方立法的立法后评估等诸多方面，不一而足。不难发现，按照前述的中央与地方关系和国家与社会关系这两个方面，上述的对策性建议其实可以划分为“自上而下”和“自下而上”两个维度，其中，自上而下维度主要关注的是中央层面的完善措施，试图通过改变中央的制度供给来影响地方立法者的具体思考和决策，相比之下，自下而上维度主要关注的是地方层面的完善措施，试图通过引入社会因素（即民众或者中立性的第三方组织、机构）来改变地方立法中的反馈缺失和利益失衡。在本文看来，除了诸如转变地方立法者的立法观念、提高立法人员的专业素质等建议以外，上述两个维度的对策性建议均值得我们认真对待，但问题在于，这两个维度的建议是否存在着某种“可行性差异”，以至于需要我们分清主次先后，给予某个维度的建议以“优先性考量”？在逻辑上，上述两个维度的建议在实施方面存在着两种可能性：一是“共时性实施”，强调自上而下维度和自下而上维度同时付诸实施；二是“非共时性实施”，强调两个维度有先有后，这又进一步可以分为“自上而下优先论”和“自下而上优先论”两个方面。结合本文的分析可以认为，至少就目前而言，“自下而上优先论”不具有足够的可行性：当代中国的政治体制在总体上仍然属于一种“向上负责制”，其本质特征在于“自上而下的动员能力强且有效，但自下而上的传达反馈有限”，上级政府乃至中央政府几乎成了各级地方政府需要负责的唯一对象，这样一来，指望通过诸如扩大地方立法者的信息获取渠道、引入专业化的中立第三方机构等方式来改变现状可谓杯水车薪，因为地方立法者需要面对的整体制度环境仍然没有发生根本性变化，这种环境的存在使得地方立法者根本不可能从心所欲地做出判断和决策，还是需要顾及自身的组织合法性问题，并在与制度环境保持一致的情况下实现组织的稳定存续。有鉴于此，改变地方立法者所身处的整体制度环境就成为了解决地方立法重复问题的重中之重，也正是在这个意义上，“自上而下优先论”就具有了一定的可行性：大量研究表明，行动者所身处的总体制度框架是否改变将会直接影响到行动者的激励方向和策略选择，“在特定情境下，对于一个特定的人来说什么才是适当的，这由政治和社会制度来决定，并通过社会化进行传播”，这对于地方立法者而言亦是如此。尽管“自上而下优先论”有“头重脚轻”之嫌，但这种“头重脚轻”的做法却又是现实结构作用下的一个“最优选择”，换言之，只有在中央层面全方位明确了中央与地方立法权限的基础上，促使地方立法者选择立法重复的某些制度环境因素才能够得到真正改变，也只有在发生上述改变之后，“自下而上”维度的改进措施才有可能真正发挥效果。尤其是，考虑到在现实实践中，“目前新赋权的设区的市立法主体大都面临着立法能力不足的问题，难以胜任目前的立法工作，其在立法时就容易简单照搬照抄或重复上位法的规定，就容易超越自己的立法权限或侵犯上级立法主体的立法权限，也就容易破坏社会主义法制的统一，导致整个法律体系的混乱”，因此，在未来的制度设计和完善过程中，尤为需要以《立法法》第72条为中心，通过全国人大的法律修改、立法解释等多种方式，明确设区的市的立法禁区，明确“具体情况和实际需要”的具体判断标准，明确“等内等”还是“等外等”，明确“城乡建设与管理”等内容的具体涵盖范围，在坚持国家（中央）立法权、省级立法权和设区的市立法权具有分工、差别的前提下，适度保证设区的市立法主体拥有合理充分的立法权限范围来行使其职权和治权，这样才有可能真正铲除滋生地方立法重复行为不断产生的制度土壤。就此而论，不同于其他研究者，本文更为赞同一种自上而下维度优先的改进方案，相比于“自下而上优先论”，这种方案更为可行，而相比于“共时性实施”，这种方案又能够避免两个维度同时实施所带来的相互干扰与紊乱。事实上，随着“老地方立法者”的立法重复行为所引发的立法质量问题日益凸显，现有的制度环境已经开始发生部分变化，无论是中央领导、地方立法者、专家学者、新闻媒体还是社会民众，对于地方立法的效率、效用期待开始逐渐占据主流，这又有可能促使老地方立法者主动打破惯性思维和路径依赖，以多年的地方立法经验及其培养出来的专业化能力为基础，实现地方立法上的升级换代，从而在新的制度环境中寻求新的组织合法性基础。当然，上述变化目前看来还不是十分明显，整体制度环境的转变仍然有赖于中央层面的总体决断和具体部署，既然地方立法者深嵌于这个制度环境之中，对其行为动机和行动逻辑的根本改变就必然需要外部环境的总体变化和强力推动。
古今中外，人们一直对立法者抱有某些美好的期待，然而，期待毕竟与现实存在着差别，现实中的立法者受着各种各样环境因素的影响，加之自己也并非圣贤，而是具有独立的利益、价值和效用函数，这就导致地方立法者的真实行动逻辑完全不同于人们所假想和期待的那样，尤其当地方立法者主要以组织化形态而出现的时候，事情就变得更为复杂。而地方立法重复现象恰恰发生在上述背景之下，这就使得无论是实务界还是学界都陷入到了迷茫之中——前者“只缘身在此山中”，很难完全跳出现实的纠葛来客观审视这种现象；而后者囿于研究视角、研究思路、研究方法等方面的局限，往往从观念、素质、制度等层面简单罗列原因，犹如隔靴搔痒。相比之下，本文的研究试图跳出上述藩篱，另辟蹊径，以组织社会学中新制度主义流派的基本思路和研究框架为导引，在对现实进行理论抽象和重构的基础上，对地方立法重复现象加以组织学意义上的发生学原理探究，澄清现有的观念误区和理论误区，直面事物得以运行的客观机制，又返回到现实之中，追问这种现实之所以产生的缘由，“了解其逻辑，同时通过与现存理论的对话和相互作用，来推进自己的理论概念建构”。进而，经由本文研究也可以发现，组织学进路在研究地方立法重复乃至于地方立法问题上具有其他研究路径所不具备的独特视角和理论优势。组织现象是人类社会的一大普遍现象，几乎所有人都要在各种类型的组织体中度过一生，而各类组织又处于复杂多变的组织环境中，不同组织之间有时既相互依赖又彼此冲突，围绕着地位、利益和资源展开了激烈的博弈和争夺，相应地，对于个体行动者的微观效用函数的具体分析，就有必要将其放置到组织生存和发展的总体框架之下来加以综合透视与把握，换言之，既有的结构性因素（制度和组织）构成了个体行动者无法摆脱的限制，个体能动性的发挥也需要在结构的约束之下才能体现出来。上述观点对于理解地方立法问题亦是如此，地方立法发生在当代中国独特的政治结构之中，作为地方立法者而言，它处于复杂的条块结构里，既要在纵向层面上有效处理好与中央立法者的关系，又在横向层面处于由地方党委、政府等机构所组成的权力场域之中，作为一个相对弱势的组织化行动者，地方立法者在做出任何决策（比如立法）之时不可能不顾及到这些结构性因素的种种限制和约束（无论是正式还是非正式的），尤其当我们考虑到地方立法的公共物品属性时，情况就更是如此。在这个意义上，完全的“方法论个人主义”是不存在的，即便我们可以将地方立法者化约为一个个具体的行动者，这个行动者也绝非是一个纯粹的经济理性人，相反，更为适当的称呼应该是一个“组织人”，他的具体思考和决策都是在组织体中做出的，必然要考虑到并最终反映出组织体整体的价值取向和利益偏好。进而，地方立法重复现象就可以被还原成一种组织现象，即组织年龄较小的政府型组织为了有效应对多重复杂的外部环境挑战，通过环境强制、模仿学习、规范内化等方式来减小不确定性、规避环境风险的组织行为产物，相应地，对于这种现象的必要矫正和改变就需要从制度环境的改进入手，这又体现为中央与地方立法关系的制度化改进优先于国家与社会关系之改进的对策性建议上（即“自上而下优先论”），最终实现描述性研究、解释性研究和规范性研究这三种研究取向间的相互贯通与互相支持。当然，我们也承认，出于理论简洁性的考虑，本文对于两大核心概念（即技术环境与制度环境）的处理是较为理想化的，在现实中，在技术环境与制度环境之间可能并不存在着泾渭分明的界限，二者间不但存在着交叉，而且在一定条件下会相互转化，既有可能互相冲突，也有可能相互支持。因此，对于地方立法者来讲，两种不同环境的要求具体如何？立法者如何分配稀缺的注意力资源来关注它们？在处理两种不同环境冲突时是否存在着某些不成文做法或者“潜规则”？两种环境的影响又是如何相互嵌入的？这些问题都是本文所无法回答的，需要未来进一步的实证研究成果来加以详细阐明。相比之下，本文的贡献主要体现在研究思路上，即试图唤起学界从组织学视角出发来关注地方立法中的一系列现象和问题，最终实现地方立法研究上的“视域转换”和“知识创新”，这也是本文的一大主旨所在。责任编辑：吕 万
公众号学生编辑：黄钰州
校对：古 亮、蔡梓园
审核：吕 万
审核发布：黄 瑶
刘松山：地方人大立法规划的十个问题
《地方立法研究》2020年第6期目录与摘要
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