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立法人访谈:素其位而行,不愿乎其外——黄建武访谈录 ||《地方立法研究》

黄建武、李卓恒 地方立法研究编辑部 2021-09-15


 受访人 : 黄建武(中山大学法学院教授,中国法学会立法学研究会副会长,法学博士)

 采访人 : 李卓恒(中山大学法学院研究生)

 来  源 《地方立法研究》2020年第6期,因篇幅较长,已略去原文注释。



本期访谈嘉宾

黄 建 武


1957年出生,中山大学法学院教授。1992年中国人民大学法律系博士毕业后,任教于中山大学法律系,2000年任法律系主任,主要研究领域为法理学、立法学、法律社会学等。长期参与地方立法的实践与研究。现兼任中国法学会立法学研究会副会长,中国法学会法理学研究会常务理事,广州市人大常委会立法顾问。曾任教育部法学学科教学指导委员会委员,中国法学会法学教育研究会常务理事,中国行为法学会副会长,广州市第十三届人民代表大会代表、广州市人大法制委员会委员。


著有《法的实现——法的一种社会学分析》《法律调整——法社会学的一个专题讨论》等专著,并主编《法理学》《新编法理学教程》等多部教材。先后在《法学研究》《现代法学》《法商研究》《政治与法律》《东方法学》《学术研究》《中山大学学报》《苏州大学学报》《中山大学法律评论》《地方立法研究》等学术期刊发表论文60余篇。



素其位而行,不愿乎其外

——黄建武访谈录



李卓恒(以下简称“李”):尊敬的黄老师,您好!我受《地方立法研究》编辑部委托,非常感谢您接受我们的访谈。


您是一位长期从事法理学研究的学者,在地方立法和地方事务决策方面也有很多参与。您能和我们简单分享您参与地方立法工作的历程吗?


黄建武(以下简称“黄”):我教学和研究的对象是法理学,这是我的专业。地方立法实务的参与我也算是较多的。最早开始参与立法实务是在1992年年底,广东省首次尝试委托专家开展立法工作,将《广东省经纪人管理条例》的起草委托给省法学会。当时我刚到广州,杨建广老师想争取这个项目,他问我能不能做,我说可以做,杨老师拿了这个项目,我们一起做,共3个人起草。当时一起找国内外立法参考材料,跑调研,那时国内关于这方面的资料很少,我们自己动手翻译了不少资料,反复征求意见,反复改,下了不少功夫。后来一审就通过了,据说有关部门评价草案稿的质量很高。那时对立法审次没有现在这样的严格限制,不过能一次过会的极少。后来国家工商总局为起草相关的管理规章到广东调研,问到一些问题,这些问题恰好是我们遇到过和思考过的,我们介绍了我们在起草中对这些问题的理解和处理方式。这算是第一次参与立法实务。当时有报道说这是中国第一例委托专家起草立法草案,我不知道是不是,但实在地说,我们做这些事,省人大法委和法工委给了我们很多帮助和指导,不然猛地进入实际工作,也是两眼一抹黑。


此后,我也偶尔参与一些地方立法的咨询。2007年后,参加地方立法的活动就多了起来。2007年,我被选为广州市第十三届人大代表和法制委员会委员,任期至2012年。我觉得这个阶段广州市的立法任务很繁重,因城市发展较快,各方面的立法需求都很大,广州行使较大的市的立法权,不像现在设区的市只限于三个事项。我没有统计这一届下来制定了多少法规,但回想起来好像基本上每月有一次法委的立法工作会议,有时两次会,还不算立法调研和提前介入政府起草法规草案的活动,加上人大代表的工作和教学科研本职的工作,这个时期我非常忙。到期换届后,我被聘为广州市人大常委会立法顾问,做了两届,直到现在。总的来说,我参与地方立法,主要做广州市的,同时也参与政府法制部门的一些相关工作。我自己也主持过法规草案起草,比如《广州市南沙新区条例》,与各学者和南沙区人大、政府的同志们一起做,不断地调研修改,花了近两年的时间,完成这个法规的起草。我看到现在有些地方法规起草项目,几个月就完成,觉得真是快得很。



李:党的十九大四中全会报告强调,国家要完善立法体制机制,健全社会公平正义法治保障制度,加强对法律实施的监督。您认为专家学者在促进科学立法的过程中,应如何贡献自己的专业知识和寻找自身的定位?


黄:我一直认为学者当有学者的定位,有学者的独立性。“君子慎其独”,学者当笃志守道,不应趋于权贵也不应附于钱财。立法中,权力和利益都涉及其中,有时涉及权力分配,有时涉及行业利益、大集团利益。有时某项立法案或法案中的某项措施是领导力推的,有时是某些行业竭力要求的。学者当凭良心说出什么是对的,不附会。所以,学者的独立性很重要。这个说起来容易,做起来不容易。但有这个意识就好,努力去做就是了。比如说,学者不是领导的秘书,他的工作不是帮领导解释或证明领导的主张,他应当提供意见:这个主张对还是不对,妥当还是不妥当,如果不妥当如何改。这种情况在立法或决策中是常有的。有时某部门或某领导提出一种主张,请学者来论证,学者不应当认为我是某领导或某部门请来的,委托人还花了钱,所以就要替委托人说话。替委托人说话不是学者的本分,那是代理人的本分。学者可以不说话,但学者的本分是说真话。如果某个学者进入行政体制,在职务上是某个领导的秘书、部下,那么替领导解释和说话就是他的职责。但我觉得这也有个度,有个底线,不能乱来。《论语》讲“臣以道事君,不可则止”。古代讲的君臣关系都还有道、有度,今天的关系更不能乱来,学者要讲道,要守本分。


这样的事情,我也有些经历。有一次,有一个部门请我参加一个法规的起草,并主持其中的一个部分。开过几次会后,我认为这个部分的起草要求是与国家的基本法律相冲突的,我提出不能这样做,当然,负责起草的领导不这么认为,而且不高兴,于是我请求换人,辞去了这项工作。还有一次,有部门请我参加一个限制外地车进城的论证,我认为这不合法也不合理。限外令涉及地域歧视的问题,同时,国家交通法的目的在于保障全国的交通安全和效率,只看某个城市,限外令是有效率的。但如果全国有立法权的城市都这么规定的话,城市间互相限制排斥,全国性交通的通行效率就会很低,犹如回到封建时代,这就是“合成谬误”。当时好像提反对意见的只有我。当然,别的专家赞成限外令,也有道理,因为单从一个城市的管理来看是有合理性的。最后这个部门整理出来的报告是专家们都同意,都认为限外令有合理性。我看了不签字,我说要实事求是,不能这样糊弄,这是对学者不尊重,也是对上级领导不尊重,应当将真实的意见交给领导,让其决策时参考。后来,这个部门修改报告说个别专家不赞成,把我的反对意见附在后面,这样我才签字了。我知道我这样的方式会让人不舒服,但工作中还是感觉能够得到一些理解和接受的。


▲《中华人民共和国道路交通安全法》

▲ 广州限外令 “开四停四”

学者应当摆正自己的位置,保持独立,讲真话,提出清晰的意见。我不是说学者的定位就比政治家崇高。社会是有分工的,全国人民不能都成为政治家,全国人民也不能都成为学者。政治家要决策,特别要权衡利弊、轻重缓急。学者要特别讲规律、讲真假、讲对错。每个分工都有其特定的职能,职能互补才能维持社会的稳定发展,就像汽车一样,如果都是刹车或都是发动机,就麻烦了。这种职能区分,对我们这些从事法律行业的来说可能就比较好理解。比如,法官和警察,其服务的目的,都是为了保证罪犯受到追究、清白的人不受冤枉,维护社会安定。但他们的职能和思维是有区别的。法官思维是无罪推定,他的工作方式也是由此展开的;警察则是有罪推定的,一旦有案件发生,警察首先考虑的是哪些人可能犯罪,然后再来排除,找出真正的犯罪人。你要让警察像法官那样思维和工作,或者倒过来,让法官像警察那样思维和工作,都不成。我们的机场安检、高铁安检,都是警察的思维和工作方式,换位一下,用法官的思维和工作方式,你看行不行?肯定不行!法官的方式是要撤销安检的。


李:您在任广州市人大代表和广州市人大常委会立法顾问期间,参与的立法与公共政策讨论,有哪些令您印象较深刻的?


黄:做人大工作还是挺有意思的。记得刚当代表时,分组审议政府工作报告,我不懂规矩,到我发言时,我先整体说了一下报告怎么好,接着就说这里有什么问题,那里有什么不对,建议如何如何。我看到一些代表眼光诧异,因为那时还有人发言说学习政府工作报告后有什么收获。第二天看到简报的内容,都是赞扬报告如何好的,批评建议一项都没记。我确实很不高兴。在会上我就说,这是过滤民意啊。我们是代表人民来审议政府的工作报告,首先要搞清楚,批评政府不是反对政府。政府是要对人大负责的,我们是要对人民负责的。因为有人担心批评政府工作是不合适的,我还举了一个例子来说明人大与一府两院的关系。我说,以前普法,有农民问我,这个国家机关里头有人大,有政府,又有法院、检察院,它们之间是什么关系?我就告诉他:打个比喻,它们就像一个家庭一样,一个老子,生了三个儿子,人大是老子,政府、法院、检察院就是三个儿子。每年,老子分配工作给儿子,第二年,儿子们来报告工作,做得好的,就表扬,做得不好的,就打屁股。这些太通俗的东西本不该在人大的会里面讲,但讲过这后,感觉审议气氛好一些。以后简报制度也改了,发言记录都由发言人检查签名。当然,简报制度的改变不一定是因为我的发言,因为代表中有很多能干人,我在广州市人大代表中确实遇到过不少能干人,议政决策能力都很强,学到了不少东西。


后来还有一些监督批评政府工作的事,也被媒体关注报道。比如治水问题,2009年广州市政府工作报告说到一个正在做的事,即拿出480亿元资金,用18个月的时间治理污水。这相当于每天往污水里扔一个亿。我当时就质疑,政府的这部分资金从哪里来?是否经过人大同意?有没有做过论证?治理工作该如何做?有没有规划和方案?事实是,最后钱花了,问题没有解决。还有广州亚运会,当时的政府工作报告说亚运会花了2000多亿元,是成功的亚运会、廉洁的亚运会。我提出批评,当初市领导在国务院的新闻发布会宣布,办亚运会不超过20亿元。当然,20亿元肯定是不够的,但现在这么大的预算变动,未向人大报告,未经人大审议,用钱这么随意,反映的是法治问题。还有代表提出,廉洁不廉洁,要通过审计来证明。


▲ 广州市十三届人大四次会议新闻发布会现场


还有一个和广州许多大学有关的事,就是大学城的教师宿舍问题。建好的大学城没有教师宿舍,只有极少量很贵的商品房。教师上完课就走,除了上课外,学生见不到教师,教师见不到学生,大学城像个大的童子军营。我和一些代表批评政府,质询政府有关部门。政府有关部门说这是规划,不能改。我说这么大片区的市政建设,你们这么不按教学功能要求搞规划,错了还不能改,你们应该向人民道歉。我还书面向他们提出建立公租房的方案和建议。现在政府在大学城是建了许多公租房供教师租用,当然,这也因为后来中央政府的住房政策变了,要求各地建公租房解决民生问题。


▲ 广州大学城建立公租房

在人大法委工作期间,我有一个很深的印象,就是委员们经常争吵。为了一个法条的表达方式,为了一个措施的选择,委员们争得很厉害,我在这当中经常是力争不让的。这种争论的风气很好,争着争着,草案的质量就改善了。大家用心,领导也放得开。有人问,人大开会吵不吵架,至少在我那届时是经常吵架的。


虽然前述这些人大工作的体会与立法关系不大,但与学者的定位有关,学者要按自己的本分来做事。所以,我做人大代表时与我做立法顾问时有所不同。做代表和法委委员时,我会为我的意见力争,我会提“要求”,因为我是决策机构的成员。做顾问时我就只是学者,只提“意见” “建议”,供决策者参考。尽本分,就像《中庸》讲的,当“素其位而行,不愿乎其外。素富贵,行乎富贵;素贫贱,行乎贫贱;素夷狄,行乎夷狄;素患难,行乎患难”。做人应当这样。



李:我们在学习立法理论与实践的关系时常常会有不少困惑。立法被认为是偏向实践的学科。现有立法学教材的理论较多停留在制度层面,或是较为笼统谈论立法评估等,而且缺乏对实践中权力互动的关注。您具有多年从事理论研究和立法工作的经历,您可以和我们谈谈立法理论在实践中的定位和作用吗?


黄:这个问题挺有意思。有时我们读期刊文章或是书籍,是可以看得出这些作者有没有参加过立法实践的。有些作者没有参加过实践,写的东西只能是理论。有些文章或著作的目的就是讲理论,所以很少谈具体实践的东西。我们学习理论很重要。但教材、教学是需要理论与实践结合的,需要教材作者和教师了解实践,最好也有实践经验。现在这种情况,可能和我们的法学教育曾受英美法学教育影响有关。英美法系的法学教育,将培养重点放在法官和律师的培养上,训练学生主要是像法官或律师那样思考。但我们的法律体系和制度特点是由立法创制规则,是有法典法特点的。英美法系的特点,法官造法,法官通过实际的审判制定很多规则,因此法学教育重视司法过程。学习英美法的教育,将重点放在以司法为核心的教育上,就导致我们的教育有所欠缺,即缺乏立法的理论和立法过程的部分。因为实际上,中国法官的主观能动性是不如英美法系的法官的,我们要更多地考虑成文法,要更多从立法者的角度考虑。法律的活动过程,法如何形成,又是如何回到司法实践,是很值得关注的,很多时候我们就割裂了这个过程。而且,不少理论研究者没有参加过实务,著书立说可能会从理论到理论,容易导致实务部门认为这类智识成果无助于实务。在英美法系中,好的法学家需要有丰富的法官或是律师经验。而我们不仅需要这方面的经验,也需要立法实务的经验。将两者结合起来确实有困难。理论工作者缺乏实践经验,实务工作者也缺乏研究理论的精力和时间。有时候,实务部门写的东西,是对工作经验的总结,理论性较少。理论研究者就会觉得只是这么做的,但不知道是什么道理。理论与实践结合得好的立法学教材,是值得期待的。但也有一些材料,很值得我们学习参考。比如,一些立法工作者参与中国宪法制定和修改的回忆,参与中国刑法、民事法律这些基本法律制定的回忆,这些材料,不仅可以了解立法专门问题的理论,还可以了解立法活动的一些实际过程。


▲ 《法律调整——法社会学的一个专题讨论》 黄建武著


法学理论对立法实践是有指导意义的。比如,我们现在讲的法理学,基本分为三大部分。有关法的价值和法学基本方法部分的是法哲学,有关法律体系构成和运作部分的是实证法理论,还有一部分是法与社会的理论对于一个立法动议,我们用法哲学理论分析它的价值正当性,比如,这种立法要求与我们的核心价值观是一致的还是对立的,对立就没有正当性。如果立法要求符合我们的核心价值观,是正当的,就要考虑如何将这个立法要求落实到规范体系当中,比如,权利、义务、责任如何设定,选择何种法律调整方法。同时,还要考虑立法与社会规律、社会条件的适应性。好的立法愿望不一定带来好的立法和好的法律效果,立法需要科学的理论指导。


▲ 《新编法理学教程》 黄建武主编 


举个例子,我们经常遇到道德的法律化问题,很多的道德规范都在法律中被重述,我们看到,杀人、放火、强奸、盗窃,都是严重违反道德的行为,法律将这些行为定为犯罪并实施处罚。但我们能不能将所有的道德规范上升为法律,将道德高尚设为一项法律义务?就是说,每一个人必须道德高尚,否则就制裁?过去讨论见义勇为的立法,近期讨论促进文明行为的立法,都涉及这个问题。如果法律应当重述道德,但又不能将所有的道德要求都变成法律义务,那么就有个度,这个度又在哪里,由什么来判定?讨论和确定这些问题都涉及法理学的理论和方法。


我记得2011年出了一个“小悦悦事件”, 在佛山,一个晚上,一个两岁的小孩被车轧了,很多人和车路过,无人救助,最后虽被人送到医院但为时已晚。这是一个悲剧。电视播出后全国人民都为社会的冷漠愤慨,加上南京彭宇案之后,媒体引出的老人倒了扶不扶的问题,民众对社会道德下滑本来就很有情绪,这时就出现一些强烈呼声,要求将见义勇为规定为一项法律义务,凭此可以用法律惩罚见义不为的行为。


▲ “小悦悦事件”新闻报道

那时各地都在搞见义勇为的立法。当时我们也在论证这个立法的可行性。我提出,不能将见义勇为变成所有公民的法律义务。法律不能要求所有的人都必须是英雄、是高尚的人,如果这样立法,法律会成为恶法。从实证法理论上说,规范规定的权利义务必须能够转化为法律关系,如果不能转换,法律规定就不能实现。见危难而必须提供救助的是哪些人,是法律原来规定有特定责任的人,比如警察;或有特定关系的人,如监护人。现在加上一切公民,这在法律上是做不到的。比如,海珠桥上有两百多人,两岸还有几百人,看见一人掉到江里,由于这一“见”的法律事实,就对每个公民产生了救助的法律关系?每个公民有义务跳下去救人或打“110”求救?如果无人救助,就罚这几百人?如果有一个人跳下去施救了或打了电话,算是履行了义务,那么别的没有跳下去施求、没有打电话求救的人,是不是因没有履行义务而当受罚?因为别人履行了义务与你没履行义务是没有关系的,这又不是一个连带义务的法律关系。如果不罚,又不符合法律逻辑。再说,如果以“见”为引起法律关系的事实,那么,满街的公共摄像头可“见”,政府有关部门又当负什么责任?所以,危难中施救的义务绝不能泛化,其适用范围一定是在法律上能够具体化的,比如,受难人向某人求助,或在某人负有一定责任的场所并为某人知晓,并且,该救助人的义务范围,只能以其能力所及为限,等等。如果采用义务泛化的立法,从法与社会关系的理论来看,极有可能会引起道德的滑坡。比如,人们见危转过脸去,说没看见,以避免法律惩罚,而见义勇为的道德高尚性,也被为了法律义务或免遭惩罚这一目的掩盖了。当时也有观点认为,中外古代法都曾有规定邻里要相互救助,比如遇盗匪不相救则予处罚。从法与社会的关系来看,社会结构不同,法律的调整就不同。比如,中国秦汉时期确有这样的规定,但那时老百姓按居住情况组织在什伍、里、亭当中,居民固定,相互监督,相互救助,这种结构与防匪、防盗、防老百姓造反结合在一起,有时还与兵役制结合在一起,对一些犯罪还实行连坐。现代社会的结构和功能已大不相同,不能不考虑整体社会结构和功能,不能只找出古代的某一项功能来套用。现在看全国,无论是中央立法还是地方的立法,都没有将见义勇为作为公民的法定义务的,而都是采用了鼓励、奖励的措施。至于救助中造成受助人损失的免责,侵权法已有清楚规定。法学界、立法实务部门对这些还是清楚的。这就是理论的作用。


▲ “见义勇为”入法



李:党的十九大报告提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”在立法过程中,科学性和民主性是两个重要因素。在您看来,立法的科学性和民主性之间是什么关系?


黄:两个因素都很重要。但立法当中立法民主性和科学性是有潜在的紧张或矛盾关系的。促使我考虑这个关系的,是1992年参加《广东省经纪人管理条例》的起草。当时在一个部门论证时,有人提意见,说一些专业术语看不懂,法律应当让老百姓能看懂,老百姓看不懂怎么执行?当时觉得很有道理,想改,但思考后觉得不能改。法律术语凝结着法律的特别知识和法律调整规律,不能迁就老百姓的认识能力去改。试想一下,如果老百姓看不懂报纸,但能看懂法律,那法律就有问题。因为现在的法律调整不像过去,过去的法律和传统习惯相连,老百姓看不懂报纸,但是懂习惯,所以就能懂法律。但是现在是创制性立法,和过去不同。最后我们的草案还是通过了。这个事给我的感觉就是立法的科学性和民主性会有潜在紧张关系的,我始终也在思考这个问题,也写了篇文章。


科学立法与民主立法在性质上并无必然关联,不存在民主的必然科学或科学的必然民主的关系。科学在性质上与真、正确关联,民主则与立法的多数人赞成、多数人意志关联。但是,现代立法需要科学与民主相结合。我们现在讲的立法的科学性是指,立法应当符合客观规律的要求。这些规律既包括法律构成和调整的规律,也包括社会活动和社会发展规律。立法的民主性具体表现在尊重多数人的意见,以多数人的意志为决议。民主制度虽然具有工具性,但民主本身是终极的价值,即承认每个人的地位,鼓励积极参与,每个人都是社会主体,社会事务就是每个社会成员的事务,所以民主性是重要的。但是,民主性代表的“善”或者公共利益,不是必然与规律符合,这就构成了价值追求方面的矛盾。这种价值追求上的矛盾,还会导致制度构建的矛盾。科学性追求的制度导向的是专家、精英决策的制度,民主性追求的制度导向的是多数人决策的制度。这就是制度构成要求的矛盾。


但是,没有民主的科学决策,很可能是科学精英对大众的专断。没有科学的民主决策也是非常危险的,那就是大众的任意和失误,最后可能会危害自身的根本利益。因此,需要做好两个方面的制度的结合。



李:您刚刚从理论角度揭示了立法的科学性与民主性的关系。您能否和我们谈谈,在具体的地方立法和公共政策讨论过程中,您是如何看待和平衡立法科学性与民主性的关系的?


黄:地方立法依托于人大制度,是在人大制度的运作中实现立法的民主性和科学性的结合。人大代表经选举产生,来自社会的各行各业,还有通过开门立法的方式了解来自民众的意见,这是决策民主性的保证,其中也有专家的意见,这些意见也是科学立法的保证。我们要尽力将科学的意见与多数人的意见结合起来,所以讨论要充分,要协商,不能靠简单的表决。特别注意在起草、调研、论证、草案讨论等活动中,多听各方面专家的意见。这样对实现立法民主性和科学性的结合,是有益处的。立法过程有很多涉及价值和科学性的问题,并不一定凭直观感受就能把握的。


例如,广州市曾经有一个妇女权益保护的立法,为了保障就业妇女的福利,立法草案规定妇女的专门体检、生理周期的带薪假、怀孕休假及产假期间原收入不变、复工后原工作职位保留不变等,都是用人单位的责任。在讨论过程中,我提出反对意见,我说,不能这么写。我们以为规定这么好的待遇,是保护妇女,结果会损害妇女利益。为什么呢?因为立法存在反变关系。什么是反变关系?我们的立法目标是保护妇女权益,由此规定了很好的待遇保障,这在逻辑上看起来很符合我们的目标。但当这个规定实施的时候,我们会发现,法律的实际效果会与其实际目标背道而驰,妇女的权益反而受到减损,原先拥有的权益可能都会受到影响。这样的规定有两个地方不妥,一是“原收入”不变,现实中工资和收入的差别是很大的,而国家法律规定的是不能降低工资;另一个是原职位不变,那是否提级或更好的安排也不允许?这也可能限制妇女利益。这样的规定在用人单位看来和成本相关,如果用人单位聘的妇女越多,越守法,其用人成本就越高,结果在市场竞争中就越难生存,那用人单位必然会想尽办法不录用妇女,最后会造成妇女就业困难。当时有人问,难道妇女的权益就不需要保护吗?我说需要保护,但真正的保护绝对不只是在条文上写上权利,而是要考虑权利的实现。保护的时候,要注意义务人是谁?一方面,社会责任要由用人单位承担,比如国家法规定,用人单位不得因妇女怀孕、产假、哺乳而降低工资;另一方面,社会责任还需要国家来承担,比如要求单位支付超过工资的那部分收入,需要由政府解决。另外,政府还可以采取一定措施防止用人单位发生性别歧视。比如,政府有责任判断用人单位在行业评判中有没有发生性别歧视,如果有就罚;保护妇女做得好的,则给予适当奖励。判断方法可以举纺织部门为例加以说明。设想在纺织部门,80%的女性员工是行业平均值,某个企业低于这个平均值较多,就有性别歧视的可能,再根据某妇女的录用情况,看具体个案是不是歧视。如果超过平均值,政府可以考虑税收优惠和其他奖励措施,通过这种方式鼓励企业聘用女性。保护妇女,仅仅让企业买单是不行的。后来,广州市立法草案做了一些修改。全国各地在这方面的立法都差不多,效果怎样,我没有研究。但我在学校感觉到,现在读研究生的女生越来越多,已远超过男生了。问一些同学,说是因女生找工作困难,只好读更高的学位去竞争。这种立法效果与目标的反变现象的出现,是因为在市场经济的环境中,市场有市场的规律,我们的立法不考虑这个规律,对它不以为然,以至于法律放到社会中,受到规律的扭曲。


2012年广州在制定文物保护规定时,我又提过类似的意见。当时的草案规定建设用地的考古经费由建设单位列入预算,如建设中发现古迹应当停工上报,考古的费用由建设单位支付。我说这样会引致毁坏古迹的行为,除非企业家有很强的社会责任感,否则就是推土机直接破坏,“不慎”减损其考古价值,最多交点罚款了事。考古,政府要出些钱。文物局的同志说,这是国家文物法规定的,外国也有这样的规定。我说,我知道文物法的这项条款。我国的文物法是20世纪80年代初通过的,此后做过修改,但这项条款没有变。当时的情况和现在差别太大。那时是计划经济,企业的利益与现在的不同,那时停工不影响企业利益。另外,我们也不能直接比照外国的法律。外国的土地很多是私人拥有的,发现的古迹多属于业主,如果存在价值的,禁止出国,或者建设博物馆,原业主都拥有份额。因此,学习国外的法规,不能照搬。中国特色是立法中必须注意的,例如我们的土地制度、地下埋藏物的所有权都是不同于外国的。仅仅学习外国立法的条文,就像榫卯结构,是卯不上的。后来,广州的立法对这些条款做了一些修改。再后来,这个法规刚生效不久,果然出事了,如我曾预料的。在建设地铁广州六号线过程中发现五座战国时期的古墓,经过几个月的考古发掘后,不幸被施工方毁坏。考古所认为施工单位故意破坏文物,施工单位认为考古已经结束,是考古所在欺诈经费。最终结果是施工单位被罚款50万元,这已是国家文物法规定的最高罚款限额,但据说施工单位停工一天至少损失50万元。企业当然会权衡利益,恐怕很多文物古迹,就是被这样推掉的,我们看不见,只是偶尔看到“不慎”毁坏文物。

▲ 2012年10月30日,广州市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《广州市和文物保护规定》


这种反变关系在国家立法中同样存在。比如,劳动合同法出台,为保障工人的稳定就业,规定了无固定期限合同制度,比如劳动者在一个单位工作满10年后,单位不得解雇。这个制度看起来蛮好,结果在法律生效前引发了工人“自动”辞职的风潮,风潮出现的原因是企业与工人商定,出钱给工人买断工龄,然后工龄清零。接着而来的大量现象是,企业不与工人签订劳动合同,而与劳务派遣公司签劳务派遣合同。工人的稳定工作预期反而受到减损。后来,国家又赶着出台了一些措施来补救。


立法的科学性,就是要讲规律。市场有市场的规律,只要我们的立法涉及市场因素,哪怕你这部法本身不是关于市场的立法,你也不能不注意市场规律给我们选择的空间,就像前面讲到的妇女权益保护和文物保护。中国的城市管理,也有自己的特点和规律,不能照搬别国的方式。这方面我还可以举一个例子——城管立法。


长期以来,城市管理一直是有难度的,其中游商、占道摆卖是一个大问题。在2007-2009年,我们有很多这方面冲突的报道,既有商贩伤害城管的事件,也有城管暴力执法的事件。广州市讨论《广州市城市管理综合执法条例》的时候,我看草案的规定是,凡违反市容环境卫生管理有关规定占用公共场所摆摊的,都由城管查处。全国许多城市的立法也都是这样规定的。对于这些规定,我不赞成。我认为当时许多城市整天喊要建立国际化大都市,是一个误导管理的口号。在这个口号下,许多城市将华盛顿、纽约、东京、伦敦等当作了自己管理的样板,搞得小贩、城管对立严重。外国那些城市都是后现代阶段的城市,我们的城市是现代化进程中的城市,他们已经完成了城市化的进程,大量农村人口进城谋生的阶段已经过了,而我们正是这个时候,大量农村人口进城谋生,找工作找不到,在街上摆个摊,换口饭吃,缓一缓。动不动你就赶,就扣押,这是要逼他去犯罪啊?我说,城市要有城市的社会责任感,要能够容纳国民进来找饭吃,如果每个城市都这么赶人,便是在造就整个中国城乡问题的“堰塞湖”。广州历来是包容的城市,正因如此,很多务工人员喜欢来广州谋生,或经广州中转前往珠三角其他城市。广州不应当管得那么严厉,管理的重心应是主干街道、广场和重要场所,其他小街巷,应以劝导为主,白天交通繁忙,严格些,晚上宽松些。这些意见在修改法条时被考虑进去了。我记得后来看到法条还写到,要文明执法,执法时要出示证件,还要敬礼。我说,文明执法和出示证件是必要的,但不要规定敬礼。文明执法是一般要求,出示证件是一个引起具体管理法律关系的法律事实,如果规定敬礼,那么敬礼就是一个法律事实要求。执法有时是不便敬礼的,但如果没有敬礼,事实没有成立,对方就没有服从义务。


▲ 2009年9月1日《广州市城市管理综合执法条例》施行

立法是要遵循规律的,是有科学性要求的。上面举的这些例子是我提的意见,所以记得清楚一些。有些问题,我没发现,别的学者发现,他们提出意见。有时有些问题,我们共同提出意见。这些意见,经由市人大法委、人大常委会讨论,有被接受的、有部分被接受的,最后表现在通过的法律文件中。也有些意见没被接受。通过审议的过程,讨论,修改,再讨论,或再修改,大家认识一致了,就得到通过,科学性与民主性在这个过程中达到融合和统一,并无刻意去平衡。



责任编辑:刘   诚

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公众号学生编辑:蔡梓园

校对:古   亮

审核:吕   万

审核发布:黄   瑶



立法人访谈:再做30年,我们也不能合着眼睛立法 ——张春生访谈录


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《地方立法研究》2020年第6期目录与摘要

《地方立法研究》2020年总目录




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