李雷：论宪法和法律委员会开展合宪性审查： 审查原则与职能分析 || 《地方立法研究》

作者：李雷

李雷，中南财经政法大学法学院讲师，法学博士。

本文来源于《地方立法研究》2021年第2期，因篇幅较长，已略去原文注释。

摘   要 

在人民代表大会制度的框架内构建合宪性审查制度,经过多方权衡利弊,最终选择设立"宪法和法律委员会"来协助全国人大及其常委会开展合宪性审查工作。这一方案符合渐进式改革的思维模式,对现有政治制度造成的波动最小,能够在保持政治秩序稳定与追求审查效果之间实现平衡。在此之后,还需要明晰宪法和法律委员会开展合宪性审查的原则,结合我国的国情,首要是坚持党的领导,确保审查始终符合制度设计的初衷。除此之外,还需要审视《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责的决定》赋予宪法和法律委员会的职能,明晰各项职能之间隐藏的逻辑关联,使其与未来的审查实践有机结合起来,唯有如此,才能从整体上统一推进合宪性审查工作。

关键词 

宪法和法律委员会  合宪性审查  审查原则  审查职能

目   录 

一、设立宪法和法律委员会是合宪性审查的理性选择

二、宪法和法律委员会在合宪性审查中需坚持的原则

三、宪法和法律委员会在合宪性审查中的各项职能检视

论宪法和法律委员会开展合宪性审查：

审查原则与职能分析

制定宪法只是构建良好宪法秩序的第一步，最终是为了实施宪法，维护宪法权威，保障公民权益。某种意义上，实施宪法是比制定宪法更复杂、更具挑战的关键环节，唯有使纸面上的宪法文本转变为现实生活中的宪法规范，方能形成良好的宪法秩序，维护宪法作为根本法的最高地位。为了使宪法实施取得预期成效，彰显宪法监督的制度性功能，世界各国皆十分重视合宪性审查机构的选择。设立专门的宪法监督机构，使宪法监督工作制度化、程序化与法治化是宪法学界一直追求的目标。

一、设立宪法和法律委员会是合宪性审查的理性选择

基于不同的历史传统和宪法结构，各国合宪性审查模式遵从的制度逻辑必然不同。如美国在1803年通过“马伯里诉麦迪逊案”，正式确立了由普通法院审查违宪案件的制度，也被称之为美国式的“司法审查模式”。联邦和各州的每一级法院皆可审查立法、政策和执法行为的合宪性。当下除美国式的“司法审查模式”外，还有德国式的“宪法法院审查模式”以及法国式的“宪法委员会审查模式”。为了将党的十九大的改革目标落到实处，实现执政党对社会的承诺，使公众笃信执政党推进依宪治国的决心，有必要设立专门负责合宪性审查的机构。长期以来，无论是在宪法草案设计还是学理倡议方面，“宪法委员会”都受到频繁关注，可谓宪法和法律委员会观念上的“前身”。2018年宪法修正案最终设立了宪法和法律委员会，而未采用单独的宪法委员会模式，是在综合考虑多种方案的基础上做出的理性抉择。

（一）凸显了审查机构的重要性

2018年宪法修正案最终设立了宪法和法律委员会，而未采用单独的宪法委员会模式，是在综合考虑多种方案的基础上做出的理性抉择。2018年宪法修正案将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。它可能会成为全国人大最重要的一个专门委员会，已通过修改《宪法》第70条而将其明确列入宪法之中，使其获得应有的宪法地位。有学者曾经主张设立宪法委员会，即使作为全国人大的专门委员会，也应该是单独的宪法委员会，而不是与法律委员会合并在一起的“宪法和法律委员会”，认为宪法和法律委员会模式或许会混淆宪法委员会和法律委员会的职责，甚至导致合宪性审查与合法性审查混为一谈，变相降低合宪性审查的地位。然而，深入分析该观点可以发现，若直接设立作为全国人大专门委员会性质的宪法委员会，其政治地位在某种程度上不一定高于宪法和法律委员会。从机构设立来看，虽然仅在原“法律委员会”名称前面加上了“宪法和”三个字，却需要通过修宪的方式设立该机构，如果只是设立专门委员会性质的宪法委员会，那么根据《宪法》第70条，全国人大可以设立其他需要设立的专门委员会，即设立普通的专门委员会完全不需要以修宪的方式完成，全国人大可以自主设立。正如当前全国人大有10个专门委员会，只有6个直接体现在宪法正文中，而监察和司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会以及社会建设委员会等4个专门委员会没有规定在宪法正文中。以全国人大会议决定的方式来设立宪法第70条设定的6个专门委员会，明显将6个宪定专门委员会从宪定机构降格为法定机构。虽然10个专门委员会性质相同，但如果要修改或者取消前述6个专门委员会，则只能采取修宪的方式，而修宪程序较为严格，实践中显然比修改或者取消后面4个专门委员会的难度更大。选择宪法和法律委员会的模式相比于直接设立宪法委员会，更有利于巩固该机构的地位，客观上提升了机构的重要性；提升合宪性审查机关的地位，加强其权威是必要之举。

（二）提升了合宪性审查的效率

一般而言，提起合宪性审查的程序异常严格。域外国家在面临合宪性审查时，往往十分谨慎，设置了较多限制性和排除性条件，如必须是本人的实际利益受损且已穷尽法律救济措施，只针对法律文件开展审查不涉及具体案件事实，等等。宪法和法律委员会一身二任，既是全国人大的专门委员会，负责审查法律草案，亦为推进合宪性审查的宪法监督机构。统一审议法律草案是原法律委员会的主要职责，《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责的决定》(因该决定于2018年6月22日第十三届全国人大常委会第三次会议通过，以下简称“6·22决定”)将宪法和法律委员会继续承担统一审议法律草案工作作为单独的一条列举出来，与推进合宪性审查等五项职能分开表述。从“继续承担”的提法可以看出，该职能原本就存在，只是由“原法律委员会”实施调整为“宪法和法律委员会”执行。原法律委员会作为全国人大的专门委员会之一，与其他几个专门委员会一样，享有“研究、审议及拟定相关议案”的职权，而“统一审议法律草案”工作，则是原法律委员会单独享有的职权。虽然根据《立法法》第100条，在备案审查中，认可了其他专门委员会在某些情况下，可以与法律委员会一起对备案文件开展联合审议，共同提出审查意见等，然而，对法律草案的统一审查基本由原法律委员会承担，这是其主要工作职责。无论是理论上还是实践中，我国宪法程序的建构都较为薄弱，特别是有关合宪性审查程序，既缺乏相关的理论指导，又无相匹配的实践经验。

从短期来看，宪法和法律委员会如何开展合宪性审查，尚需要一定的准备时间，在其工作机制以及合宪性审查的运行程序还未完全明晰的情况下，不宜仓促启动审查。那么，在一定时期内，宪法和法律委员会的主要职责是履行“6·22决定”第1条的内容“统一审议法律草案”，这也可以从近年来该机构的工作内容得到验证。毕竟，“统一审议法律草案”的工作目标清晰明确，先前也有充足的经验积累，是一项针对性、指向性都十分突出的任务，而“推动宪法实施”等目标任务的内涵则较为模糊，上述概念的范围本就十分广泛，目标任务到底完成到哪一种程度，存在过大的自由裁量空间。如宪法解释工作大多依托具体的合宪性审查案件，在缺乏案源的情况下，很难单独启动宪法解释工作；再者，当下还没有制定《宪法解释程序法》，即使有相关案例，亦无明确的解释程序。

由此可见，“6·22决定”第2条规定的相关工作任务，既难以在短期内有效开启，又缺乏清晰具体的评价指标，这也从侧面反映了设立“宪法和法律委员会”而非设立单独的“宪法委员会”的高明之处。若设立单独的“宪法委员会”与原“法律委员会”并列，一方面，在对法律草案开展合宪性审查的过程中，需要沟通协调两个委员会的工作，增加了边际成本，降低了审查效率；另一方面，因为宪法委员会在短期内缺乏开展合宪性审查的具体案例，导致其工作内容缺乏显示度，容易被社会公众误解，认为“宪法委员会”没有承担具体工作，陷入备案审查那种“鸭子凫水”式的尴尬。虽然使工作内容为社会所知并非国家机关所追求的主要价值目标，但对于一个新的机构而言，工作任务越明确、工作内容越透明，社会对其认可度信任度越高，否则，反倒有可能降低权威，削弱其在合宪性审查中的功能。

（三）便于开展事前合宪性控制

今后由宪法和法律委员会统一审议法律草案是否会发生些许变化呢？如果简单认为宪法和法律委员会只需要继承原法律委员会这一职责即可，则削弱了成立该机构的意义，也忽视了党中央推进合宪性审查工作的决心和意志。虽然人们对事后合宪性审查的法治意义抱有很高的期许，然而，在我国关于它的研讨依然只具有理论建构或制度构想的意义，离制度实践尚有一定的距离。无论是“6·22决定”第2条列举的五项新职能，还是第1条规定的继承原法律委员会的旧有职能，都必须放在合宪性审查的视域下，重新界定和梳理。

笔者认为，今后在审议法律草案的过程中，可以适当融入合宪性审查的元素，做好预防性审查，剔除法律草案中可能存在的不符合宪法的成分，降低法律草案正式通过成为法律以后的违宪风险，这与在立法过程中进行合宪性控制的观点相似。在法律制定阶段即介入的法律草案审查已经具备一定实践基础，可以在较小的现实阻力下从源头增强法律的合宪性。无论是立法过程中的合宪性控制，还是法律草案演变为法律之后开展的合宪性审查，主旨都是从宪法监督的角度，防止被审议的法律文件违反宪法。宪法和法律委员会在立法中审议法律草案的合宪性，应该是其与原法律委员会审议职能差别最大之处。如在“两院”组织法修改过程中，宪法和法律委员会确认由全国人大常委会修改《法院组织法》《检察院组织法》是符合宪法的，某种程度上即体现了对法律草案的合宪性审查。除了“两院”组织法，过去一年，宪法法律委还对多部法律草案进行了合宪性研究。原法律委员会并不具备合宪性审查的职能，抛开学理上的探讨，实践中，合宪性审查是由党的十九大报告首次提出，通过2018年宪法修正案，将该职能赋予了宪法和法律委员会，即该项职能由宪法和法律委员会专有。无论是从中央的制度安排来看，还是从原法律委员会实际承担的职责来看，法律委员会都未曾开展实质意义上的合宪性审查。宪法和法律委员会并非法律委员会和宪法委员会功能的简单叠加，而是深度融合，可以在统一审议法律草案的过程中融入合宪性审查的元素，即对法律草案的事前合宪性控制。如果仅设立单独的宪法委员会，则缺乏原法律委员会统一审议法律草案的职能，无法开展事前合宪性控制，只能在法律文件出台之后开展事后合宪性审查。

二、宪法和法律委员会在合宪性审查中需坚持的原则

虽然合宪性审查制度起源于西方，但我国在合宪性审查中应该根据实际情况，坚持自己的审查原则。通过探索20世纪80年代“宪法委员会”夭折的往事，厘清深层次的根源，从党中央对宪法监督制度的认可，到对设立宪法和法律委员会的大力支持，可以得出坚持党的领导是合宪性审查应该坚持的首要原则。从《机构改革方案》关于宪法和法律委员会的目标描述可知，“弘扬宪法精神”“增强宪法意识”最终是为了“维护宪法权威”，宪法和法律委员会必须牢记维护宪法权威捍卫宪法秩序的使命，坚持独立公正审查。构建合宪性审查程序法，必须遵循坚持中国共产党的核心领导、坚持人民代表大会根本政治制度、坚持宪法至上、坚持程序法定四大基本原则。

（一）始终坚持党的领导

合宪性审查贯彻了法治和民主的两重逻辑，因此，合宪性审查在完成法治任务时带有强烈的政治功能。我国合宪性审查无论是在理论基础上，还是具体审查机构的选择，以及审查程序的开展都与西方国家存在一定的差异，之所以如此，根本原因在于我国是社会主义国家，中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征。2018年宪法修正案将党的领导纳入宪法正文，党对合宪性审查的领导既有宪法依据，又符合我国政治运行的客观实际。宪法和法律委员会必须旗帜鲜明讲政治，毫不动摇坚持党的领导，自觉把党的领导贯穿于履职工作全过程和各方面。合宪性审查制度是重要的宪法制度，宪法和法律委员会在实际运行中，必须始终坚持党的领导，并将党的领导作为首要原则。下文将从正反两个层面来论证。

1.党的领导是保障合宪性审查顺利运行的关键

2018年宪法修正案，不仅设立了“宪法和法律委员会”，还在《宪法》第1条第2款增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，将宪法序言中规定的党的领导正式纳入宪法正文中。新中国成立以来的历史事实早已表明，在中国任何制度改革要想取得成功，必须坚持党的领导。

党对宪法和法律委员会在合宪性审查中的领导主要分为对机构的领导和对制度的领导。一则，对合宪性审查机构的领导。党对组织机构的领导是将党的路线方针转化为国家的路线方针，并将党员选任为组织机构的领导干部。从具体的人员配置来看，十三届全国人大选举产生的宪法和法律委员会的成员基本都是中共党员，特别是其中起领导作用的主任委员都是中共党员。这样的人员配置能够使党的意志贯彻在合宪性审查中，同时，避免合宪性审查的结果与党的路线、方针、政策相冲突。另外，从宏观角度来看，全国人大及其常委会都接受党的领导，党在其中成立党组来领导人大工作，全国人大常委会党组还需要定期向中央政治局汇报工作。宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，本身就是全国人大的组成部分，全国人大接受中国共产党的领导，宪法和法律委员会自然也要接受中国共产党的领导。二则，对合宪性审查制度的整体领导。合宪性审查的运行直接关系到宪法实施的效果，作为一项重要的宪法制度，必须坚持党的领导。

坚持中国共产党的领导是20世纪80年代就明确的四项基本原则之一，合宪性审查制度作为政治体制改革的一部分，也要遵循这一原则。从该制度的产生来看，源于党对宪法监督等相关制度重要性认识的不断深化，在党的十八大之后历次中央委员会上，都不断强调要加强宪法实施、宪法监督、备案审查等制度的完善，可以说，没有党中央做出的各项承诺，合宪性审查制度绝无诞生的可能。设立宪法和法律委员会的建议，最初是在党的十九届三中全会提出，并于2018年宪法修正案中具体实现。从合宪性审查制度演变的历史脉络和宪法和法律委员会的设立过程来看，没有中国共产党的支持，以上制度和机构在短期内基本难以落实。

2.党的领导能确保合宪性审查坚持正确的方向

当前设立宪法和法律委员会面临的环境与20世纪80年代相比有了一定变化，自党的十八大以来，全体公民坚持党的领导的信念更加坚定，党的领导已经写入宪法正文，宪法和法律委员会在合宪性审查中坚持党的领导正是这种变化的体现。在国家权力运行体系中，全国人大是权力核心，而在政治权力运行体系中，中国共产党是核心的核心。对某些重大行为的合宪性审查，特别是对国家领导人行为的合宪性审查，虽然是一个宪法问题，但背后也隐含着一定的政治含义。如果缺乏党的领导，仅仅依靠宪法和法律委员会，这一类审查必然难以进行，甚至还将诱发宪制危机。在中国的制度环境下，如果缺乏党的领导，那么合宪性审查制度的最终走向将不可预测，存在较大的政治风险，甚至会对现行制度模式造成较大的冲击，影响宪法秩序的平稳运行。国家机关的公权力行为，背后都有党的领导，虽然党不会干涉国家机关权力的具体行使，但党确定的路线、方针、政策都是国家机关在公权力运行中必须慎重参考的要素，宪法和法律委员会对国家机关行为进行审查，或多或少会牵涉党的领导。

宪法是合宪性审查的重要依据，对法律文件和国家机关行为的审查都需要从宪法上找到依据。在当下党的领导写入宪法正文的背景下，如果不在合宪性审查中确立党的领导的原则，不仅不利于做出正确的审查判断，甚至不符合宪法正文关于坚持党的领导的规定。合宪性审查的目的是维护宪法权威，确保国家一切权力属于人民，意在加强执政党的领导、维护社会主义法治的统一并且保持国家稳定。中国的合宪性审查制度，不可能完全采用西方的理论，必须时刻谨记党的领导；须知，党的领导是保证合宪性审查始终在正确轨道运行的关键。宪法和法律委员会开展合宪性审查必须坚持党的领导，不仅如此，其他与之密切相关的制度，也应该坚持党的领导，比如宪法解释。总的来看，合宪性审查制度不仅不会对党的领导造成挑战，相反，如果制度运行顺畅，还有利于维护党的领导地位，落实党中央文件的承诺。

（二）维护宪法权威 捍卫宪法秩序

弘扬宪法精神、增强宪法意识，与维护宪法权威之间，从文义表述上来看是并列关系，若从更深层次来分析，则弘扬宪法精神、增强宪法意识是方式方法，维护宪法权威才是根本目标，前者是为后者服务的。正如开展宪法宣传工作，不仅仅是为了知晓宪法，而且是在知晓宪法之后，敬畏宪法，避免违宪行为的发生。维护宪法权威、捍卫宪法秩序又必须加强宪法实施和监督工作，推进合宪性审查则是加强宪法实施和监督的重要方式，也就是说，后二者也是方式方法，维护宪法权威才是最终目的。宪法和法律委员会对法律是否具备宪法依据、是否符合宪法精神进行审查，维护宪法权威，实施宪法，确保社会主义法治统一，因而其性质是立法过程中的合宪秩序维护。

1.设立宪法和法律委员会目的是维护宪法权威

设立宪法和法律委员会在某种程度上是因为原有的法律委员会以及其他机构难以开展合宪性审查，无法通过对违宪案件的惩戒，来实现维护宪法权威捍卫宪法秩序的目标。推进合宪性审查是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石性工作，也是依靠宪法作为一种框架秩序来充分尊重和确保国家治理效能的重要途径。(之前由法工委法规备案审查室具体实施的备案审查制度，只能进行合法性审查，虽然在一定意义上也有利于维护法律秩序的统一，防止备案文件与上位法冲突，却无法对数量广泛的法律进行审查，也不能依据宪法开展审查，实事求是地讲，合法性审查还不足以维护宪法权威、捍卫宪法秩序。另外，在以往备案审查过程中，即使审查机构发现法律文件涉嫌违反上位法，某些情况下并未按照《立法法》第100条确定的流程，提出审查意见研究意见，或者向委员长会议提出撤销的议案建议，而是通过与原制定机关沟通协商，使制定机关自行撤销违反上位法的法律文件。

法规备案审查室自2004年成立至今，还没有公开撤销过任何一件违反上位法的法律文件。

第一，备案审查机构的法律位阶过低。法规备案审查室只是全国人大常委会法工委的内设机构，在行政级别上属于司局级，即使法工委的主任在行政级别上也只是正部级，而行政法规的制定机关是国务院，地方性法规的制定机关是省级人大及其常委会，或者地级市的人大及其常委会。这些立法机关的行政级别普遍高于法规备案审查室，或者至少与之平行，在我国民主集中制的领导体制下，行政级别的高低往往是判断一个机构话语权的关键。因此，法规备案审查室乃至法工委在面对行政级别较高的机关时，或许显得底气不足、权威不够，难以指望其依照《立法法》规定的程序，公开撤销上述机关制定的违法文件。

第二，我国的政治文化讲究“以和为贵”。我国国家机关之间并不是西方国家机关之间那种对抗制约的关系，在人民代表大会制度下，全国人大是国家最高权力机关，其他国家机关都由全国人大产生并对其负责，地方人大是地方权力机关，同时，包括全国人大在内的中央国家机关都要接受中国共产党的领导，地方人大及地方其他国家机关则要接受同级党委的领导。其他国家机关都是由人大产生，这就决定了这些国家机关与人大之间不能是对抗关系，所有国家机关都要接受中国共产党的领导，意味着各国家机关之间的矛盾冲突，可以在党的领导下化解，也不会形成激烈的对抗关系。以上种种因素，决定了在备案审查中，审查机关与被审查机关之间难以形成对抗关系，通过沟通协商解决违宪的法律文件成为该制度模式下的正常选择。虽然，沟通协商使审查机关与被审查机关之间保持了友好的合作关系，不至于引发被审查机关的抵触，但并未形成真正良好的宪法秩序，甚至牺牲了宪法权威，在当下强调依宪治国依宪执政的背景下，这一处理方式还有很大的改善空间。

2.宪法和法律委员会应坚决捍卫宪法秩序

坚持党的领导自然是宪法和法律委员会在合宪性审查应该坚持的首要原则，在明确这一理念之后，还应该考虑使合宪性审查的预期目标与相关原则结合起来，并将维护宪法权威捍卫宪法秩序作为另一项重要原则。合宪性审查的主要作用是维护宪法的权威，加强宪法的实施与监督，即通过合宪性审查工作来落实宪法中的各种规定，将与宪法规定不一致的文件或行为予以消除。《机构改革方案》做了如下表述：“为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员为更名为宪法和法律委员会。”在此，必须对宪法和法律委员会开展合宪性审查的初衷进行详细分析。确保法制统一，有效地保障公民的基本权利，是建设社会主义法治国家的必然要求，实现这一目标极为重要的是确保法律以及其他规范符合宪法。因此，宪法和法律委员会必须在合宪性审查中始终秉持维护宪法权威捍卫宪法秩序的理念，严格按照宪法对法律文件进行审查，并依法处理违宪行为，追究违宪主体的宪法责任。唯有如此，才能使合宪性审查制度获得绝大多数公民的认可，发挥其维护宪法权威的应有功能。为了使宪法和法律委员会能够独立公正的开展审查，面对法律文件的制定主体较为强势时，不仅需要宪法和法律委员会坚持原则依宪审查，还需要全国人大及其常委会能够在审查中及时给予支持。

《宪法》第70条已经明确，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导各专门委员会的工作。全国人大每年只召开一次大会，而且会期较短，通常只有2周左右的时间，在绝大多数时间里，都是由全国人大常委会来领导各专门委员会开展工作。全国人大常委会不能只通过听取工作汇报的方式领导宪法和法律委员会，还应该对宪法和法律委员会的具体工作提供必要的支持，当审查工作面对较大阻力时，全国人大常委会的支持，有利于宪法和法律委员会坚持原则，避免重走备案审查的老路。全国人大常委会作为全国人大的常设机关，具有较高的权威和地位，只有解决了宪法和法律委员会开展工作的后顾之忧，才能使合宪性审查的结果公平公正，维护宪法权威捍卫宪法秩序。

（三）恪守人民代表大会的政治框架

加强我国宪法实施监督机制建设，必须在坚持人民代表大会制度的前提下，推进相关体制机制完善，任何时候都不能偏离和突破人民代表大会制度的宪制框架。合宪性审查制度的运行机制与其所实行的政治制度有关，更确切地说，与其权力配置模式有关，这从侧面反映出不同国家采用不同合宪性审查模式的必然性。我国的合宪性审查之所以由立法者自己负责，是因为这一合宪性审查的制度设计主要是基于宪法至上论、人民当家作主论、民主集中制论的法理逻辑。我国实行人民代表大会的政治体制，合宪性审查必须在人民代表大会制度的框架内运行，这是宪法和法律委员会开展合宪性审查工作，必须遵循的又一重要原则。

1.合宪性审查机构的选择应符合人民代表大会制度

在党的十九大之前，有关合宪性审查的概念虽然在理论界有所传播，但还没有真正得到中央层面的首肯。无论是宪法还是其他相关法律法规，都没有规定合宪性审查制度。当然，与之关联密切的宪法监督制度在宪法文本中有所体现。《宪法》第62条第2款和《宪法》第67条第1款，授予了全国人大和全国人大常委会宪法监督的权力，并将宪法解释权赋予全国人大常委会。上述制度安排是符合我国人民代表大会的政治体制的，宪法监督是维护宪法权威的重要手段，在宪法监督过程中，为了准确理解并运用宪法条文，极有可能涉及宪法解释；由全国人大常委会掌握宪法监督和宪法解释权力，从理论上来看是适当的，只是由于种种原因，上述功能难以有效发挥。推进合宪性审查工作，需要立足于现有制度资源，强调合宪性审查与合法性审查的同一性，在合宪性(合法性) 审查的同一性中探求提请机制的完善。无论如何，由最高权力机关及其常设机关行使宪法监督的职能，是符合人民代表大会的政治制度的。这进一步解释了，为何2018年宪法修正案和“6·22决定”只能让宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会开展合宪性审查。

另外，宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，本质上属于人大制度的一部分，尤其承担合宪性审查的具体工作职责，实际上也属于全国人大及其常委会开展宪法监督的组成部分。如果将具体承担合宪性审查职责的国家机关设在全国人大之外，无论是由最高人民法院还是最高人民检察院来开展审查工作，都将突破全国人大及其常委会监督宪法的体制，甚至打破人民代表大会的根本政治制度。

在此，需要补充强调的是，未来宪法和法律委员会在工作运行中，既有可能独立行使职权，单独对某些程序性事务做出审查判断，也有可能只进行初步审查，把最终的实体判断权交由全国人大及其常委会。无论宪法和法律委员会是否独立行使判断权，从广义的角度来讲，都是全国人大及其常委会在行使合宪性审查权，合宪性审查始终未曾脱离人民代表大会的制度模式。未来我国宪法监督体制的健全与完善应当立足于我国的根本政治制度，在人大制度的框架体系内加以健全与完善。

2.合宪性审查的运行机制须契合人民代表大会制度

 前文在确立合宪性审查机构的选择必须符合人民代表大会制度之后，还应该进一步明确合宪性审查的具体运行机制也要符合人民代表大会制度。虽然当下宪法和法律委员会的具体运行机制还不甚清晰，但从理论或者实务的角度来推断，该运行机制最终必须契合人民代表大会制度。理由如下：运行机制符合人民代表大会制度的实质是认可全国人大作为最高权力机关的地位，即宪法和法律委员会承担具体的合宪性审查事务，定位是工作机构，并没有最终决定权，裁判权只能属于全国人大及其常委会。全国人大常委会作为主导者，不仅要完成应由其备案的规范性文件的全覆盖审查，还要对地方人大常委会的备案工作进行指导推进，另外通过衔接联动机制推动完成各系统的全覆盖备案审查。如何协调宪法和法律委员会与全国人大及其常委会在合宪性审查中的权力分配，以及二者在合宪性审查中具体工作的处理，是考验合宪性审查运行机制是否符合人民代表大会制度的试金石。

合宪性审查与合法性审查是树立宪法法律至上、实现良法善治以及实现法律体系统一性的两个主要机制。当然，一方面，应该保证宪法和法律委员会能够充分行使职权，发挥其作为审查工作机构的功能；另一方面，由于全国人大及其常委会事务繁多，难以及时处理合宪性审查的日常工作，这就需要全国人大及其常委会让渡部分审查权给宪法和法律委员会。宪法和法律委员会开展合宪性审查工作是全国人大常委会的决定赋予的，而全国人大及其常委会的宪法监督职权是宪法直接赋予的，权力来源的位阶差异，导致二者在合宪性审查中地位相差较大。这就决定了全国人大及其常委会对合宪性审查案件的裁决是终局裁判，宪法和法律委员会无法改变。当然，宪法和法律委员会在审查中做出的各项行为，理论上全国人大及其常委会是可以改变的，毕竟，宪法和法律委员会需要接受全国人大及其常委会的领导。这种领导自然应该包括对宪法和法律委员会在合宪性审查工作中的领导，接受全国人大及其常委会的领导本身就是符合人民代表大会制度的具体体现。《宪法》第70条的制度安排，客观上保证了宪法和法律委员会的运行机制符合人民代表大会制度。立法法所确定的合宪性审查对象范围过于狭窄，应当将法律及其他相关文件纳入合宪性审查的对象范围，设置合宪性审查机构应当植根于人民代表大会制度的框架体系之内。

（四）遵循政治问题不审查

对于法院来说，保持“中立”地位至关重要，法院如果审查政治问题，最终难免卷入政治斗争的漩涡之中。无论是美国、德国还是法国，在合宪性审查中，都将诸如国防、外交等政治问题排除在审查范围之外。可以说，这一原则正在演变为各国合宪性审查的通用原则，只是对政治问题范围的界定还存在一定差异。政治问题不审查表面上限制了合宪性审查的范围，实则是为了保障合宪性审查机关做出的审查裁判，能够得到绝大多数公民的认可，进而维护合宪性审查机关的权威地位。

1.域外国家普遍遵循政治问题不审查原则

各国之所以确定政治问题不审查的原则，从根本上说是为了防止审查机构陷入无休止的政治争议中。试以法国宪法委员会为例。法国的宪法委员会既不属于立法机关、行政机关，也不属于司法机关，希望从机构设置上保障审查机关的独立性，以便审查机关能够公平公正的开展审查工作。在核定审查范围时明确政治问题不审查原则，即是为了从审查范围上进行规范，以保障审查的公正性。政治问题背后，往往隐藏着不同机关之间的权力争议，合宪性审查机构若介入其中，稍有不慎将会阻碍正常的审查工作。有些政治问题不仅十分敏感，背后还牵涉不同人群的政治理念，无论做出什么样的裁判，都会招致一部分人的反对，客观上会损害审查机构的权威性。由于美国采附随性审查，且基本权利调整的是国家和人民间的关系，故只有在政府行为侵害个人权利时才会触发基本权利审查。例如同性婚姻问题，在某些社会风气较为开放的国家，逐步认可了同性婚姻的合法性，即使立法通过了保障同性婚姻的条款，也会有部分公民以违背社会道德公序良俗为由，认为同性婚姻违宪，而另一部分人则认为宪法保障婚姻自由，同性婚姻并未违反宪法。合宪性审查机构若要对这一问题进行裁判，往往会陷入两难，进而失去部分人群的支持。吁请裁判确认规范仍然合宪，但呼吁立法者采取行动，主要适用于由社会变迁引起的或者具有重大政治后果的案件。另外，外交行为也不宜进行合宪性审查。外交行为一般具有豁免性，而且超越了国内法秩序，牵涉国际法与国内法效力位阶问题，甚至是国际法与宪法的效力问题，不同国家对此采取了不同的态度。倘若某国在签署国际条约之后，国内公民认为该条约违反了宪法，应该对其进行合宪性审查，而审查机关确认条约违宪，那么该国际条约势必难以在国会通过，如此则有可能损害该国在国际社会中的地位，因为条约必须信守是国际社会约定俗成的规则。

2.政治问题不审查有利于保障党的领导地位

作为宪法上的重大制度，合宪性审查既是一项法律安排也是一项政治安排，既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。对我国而言，政治问题不审查原则在维护审查机关权威的同时，还有利于保障党的领导地位。前文已述，坚持党的领导是宪法和法律委员会开展合宪性审查必须遵循的首要原则，此处政治问题不审查是对该原则的进一步回应，在某些方面与坚持党的领导有异曲同工之妙。政治问题不审查原则的重要理念是将中国共产党的某些行为排除在合宪性审查之外。众所周知，中国共产党既是我国的执政党又是领导党，这一体制是在长期历史实践中逐步形成的。从宏观方面来讲，挑战党的领导地位，对党执政的合法性等问题进行审查，显然是不符合中国实际的，更不应该纳入审查范围。从微观方面来讲，中国共产党作为执政党，其路线、方针、政策等以各种方式转化成了国家意志，当然，在极少数情况下由于特殊的历史环境，使得某些路线、方针、政策不一定完全正确，若对这些问题提出合宪性审查，既没有考虑特殊的时代背景，又有可能影响党的权威，故此类问题亦应该被视为政治问题，排除在审查范围之外。可见，政治问题不审查原则对于维护党的领导地位，保护党的执政行为，具有不可替代的作用。

3.政治问题不审查有利于排除不必要的审查案件

宪法和法律委员会在初始运行时，由于长期以来我国社会矛盾有一定的积累，再加上以往并没有真正意义上的合宪性审查制度，有可能导致审查案件被大量提出。出现此种局面亦无须慌张，这是合宪性审查运行之初难以避免的。例如，备案审查逐渐公开之后，2017年和2018年度的备案审查案件就出现过井喷的现象；2014年《行政诉讼法》修改，将立案审查制度改为立案登记制度之后，2015年的行政诉讼案件曾大幅度增加，然而经过一两年的沉淀消化，当前行政诉讼案件的数量与《行政诉讼法》修改之前并无太大差别。宪法和法律委员会在成立之初，审查经验还不够丰富，难以应对复杂的政治问题，通过政治问题不审查原则，可以将政治敏感度较高的问题顺利过滤，排除掉一部分不宜进行审查的案件，以免宪法和法律委员会由于经验不足而陷入政治争议的漩涡，从长远来看有利于保护宪法和法律委员会的后续运行。在我国，“合宪性审查”是政治问题还是法律问题，取决于我国宪法规定的民主集中制原则、人民代表大会制度、监督宪法实施制度，以及宪法解释制度。涉及政治问题的案件大多十分复杂且棘手，相比于普通的合宪性审查案件，牵涉的利益范围更加广泛，裁判结果稍有差池，甚至会引发宪制危机。由于制度惯性使然，该原则亦有可能成为审查机关排除审查的重要手段，故不能滥用政治问题不审查原则，切不可将其视为合宪性审查的挡箭牌，将本应该审查的案件排除在外。

三、宪法和法律委员会在合宪性审查中的各项职能检视

要充分发挥合宪性审查在维护社会主义法制统一原则方面的重要作用，必须完善合宪性审查运行机制和具体制度，推动合宪性审查工作走向规范化轨道。根据《机构改革方案》、《宪法》第70条以及“6·22决定”中关于宪法和法律委员会职能的阐述可知，当前宪法和法律委员会承担的职能主要有统一审议法律草案和推进合宪性审查等六项职责。从合宪性审查的普遍经验、审判机关的宪法实施义务、合宪性解释的制度瓶颈和备案审查的“挤压效应”等方面来看，建立具体合宪性审查都是必要的。除统一审议法律草案是继承原法律委员会的工作职责之外，剩下五项都是宪法和法律委员会新增加的职能，某种意义上，这五项职能就是设想中“宪法委员会”应该具备的职能。合宪性审查开展的情况直接影响其他各项职能的行使，一定程度上合宪性审查能将其他职能串联起来，成为宪法和法律委员会履行职责的灵魂。

（一）统一审议法律草案

如果认为法律委员会在法律草案审议过程中能够开展合宪性审查，则没有必要成立宪法和法律委员会，由原法律委员会直接承担合宪性审查的使命即可。显然，无论是从中央的制度安排来看，还是从原法律委员会实际承担的职责来看，法律委员会都未曾开展实质意义上的合宪性审查。

1.统一审议法律草案是原法律委员会的主要职责

“6·22决定”将宪法和法律委员会继续承担统一审议法律草案工作作为单独的一条列举出来，与推进合宪性审查等五项职能分开表述。宪法作为根本法，其自身的功能是规定根本制度和根本任务，所以，宪法不可能对所有的法律规范都做出明确的法律要求。另外，从“继续承担”的提法可以看出，这一职能原本就存在，只是由“原法律委员会”实施该职能调整为由“宪法和法律委员会”来执行。原法律委员会作为全国人大的专门委员会之一，与其他几个专门委员会一样，享有“研究、审议及拟定相关议案”的职权，而“统一审议法律草案”工作则是原法律委员会单独享有的职权，从法律委员会的名称也可以看出，该机构承担的职能必定与法律工作相关。统一审议法律草案属于立法机关的立法程序，是立法机关的专有权限。虽然根据《立法法》第100条，在备案审查中，认可了其他专门委员会与法律委员会在某些情况下，可以对备案文件开展联合审议，并共同提出审查意见，等等，然而，对法律草案的统一审查基本由法律委员会承担，这是原法律委员会的主要工作。

2.宪法和法律委员会对统一审议法律草案的赓续

今后由新的机构来审议法律草案是否会发生些许变化呢？如果简单地认为宪法和法律委员会只需要继承这一职责即可，那么则削弱了成立宪法和法律委员会的意义，也忽视了中央对推进合宪性审查工作的决心和意志。无论是“6·22决定”第2条列举的新的五项职能，还是第1条规定的继承原法律委员会的旧有职能，都必须放在合宪性审查的视域下，对其进行重新界定和梳理。笔者认为，在对法律草案进行审议的过程中，可以适当融入合宪性审查的元素，做好预防性审查，剔除法律草案中可能不符合宪法的成分，减少法律草案正式通过成为法律以后存在违宪的风险。有学者如郑贤君教授认为，法律草案在审议的过程中，还没有成为真正的法律，这时仍然处于立法环节，不宜对其进行合宪性审查，即使为了减少颁布实施之后的违宪风险，此阶段进行的审查也与传统意义上的合宪性审查存在性质上的不同。作为权力机关的组成部分，宪法和法律委员会一身二任，既负责立法过程中法律草案的合宪性审查，亦负责事后规范性文件的合宪性审查。无论是立法过程中的合宪性控制，还是法律草案演变为法律之后开展的合宪性审查，主旨都是从宪法监督的角度，对法律文件进行审查，防止审议文件违反宪法。由宪法和法律委员会在立法中对法律草案进行合宪性审议，应该是宪法和法律委员会审议法律草案与原法律委员会审议法律草案差异最大之处。也有学者认为，原法律委员会在对法律草案进行审议的过程中，是从草案文本出发，排除不适当的成分，本质上就是合宪性审查的表现，宪法和法律委员会的草案审议职能与原法律委员会并无二致。从机构的真正属性来看，这一理解似乎还不够精确，根源在于原法律委员会并不具备合宪性审查的职能。抛开学理上的探讨，实践中，合宪性审查是党的十九大报告首次提出，并通过2018年宪法修正案，将这一职能赋予了宪法和法律委员会的，即该项职能由宪法和法律委员会专有。

（二）推动宪法实施

党的十八大之前多是从普遍意义上来论述宪法实施，造成宪法实施的范围过广、触角过长，并不能精准判断宪法实施的效果。当下，在宪法监督的视域下，宪法实施有了较为清晰的判断标准，通过合宪性审查排除不符合宪法的行为，规范并促使宪法实施能够尽量达到预期的效果。

1.宪法实施的基本价值内涵

宪法实施最核心的价值是将文本上的宪法转变为现实中的宪法，否则，即使成文宪法制定得再完美，也仅停留于文字层面，无法在实践中保护公民基本权利。当前，宪法秩序良好的国家，不仅追求宪法文本的完善，更加重视宪法实施的效果，希望现实宪法与成文宪法保持一致。21世纪的中国，提出“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，“推进合宪性审查工作”无疑是达致新水平的重要步骤。自1982年宪法颁布以来，始终在强调宪法实施问题，30多年来，关于宪法层面增加的一系列制度，本质上都是为了促进宪法实施，如开展“宪法宣誓制度”、设立“国家宪法日”等等。从广义层面来理解宪法实施，则一切国家机关履行职权的行为都可以被视为宪法实施。全国人大及其常委会行使职权的各项行为，如立法行为、人事选任行为、监督行为等等，只要是履行宪法赋予的职责，都可以视为在实施宪法。所以从理论上来看，所有的国家机关都可以实施宪法，那么为何“6·22决定”要单独赋予宪法和法律委员会推动宪法实施的职权呢？这就需要从狭义的层面来理解宪法实施，仅从广义宽泛的层面去探讨宪法实施问题，将导致宪法实施过于泛化，无法凝练出宪法实施最根本的价值取向。在过去的30多年里，我国始终在不断推进法治建设，依宪治国的理念逐步深入，应该说宪法实施取得了一定的效果。然而，过去缺乏统一的机构推动宪法实施，难以为宪法实施设计出完善的方案，更无法规划宪法实施的短期、中期和长期目标，导致宪法实施处于一种缺乏规划、自由散漫的状态。在这样的客观环境下，宪法实施要取得突破性进展，显然是比较困难的，缩小宪法实施的内涵，设立专门的机构推动宪法实施则尤为重要。自党的十八大以来，党中央的公开文件中大多将宪法实施与宪法监督、备案审查等联系在一起，再结合党的十九大报告提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，由此可见，当前谈宪法实施并不是孤立地论述“宪法实施”的概念，而是将宪法实施与宪法监督、合宪性审查联系在一起，从这一视角来分析宪法实施在当前被赋予的新意涵。强调宪法实施的“程序思维”，我们才能得到一种系统化的合宪性审查制度，其运转也才能真正契合我们依宪治国的实践。

2.宪法和法律委员会与宪法实施的关系

根据前文所述，当前宪法实施与宪法监督、合宪性审查经常并列表述，这三者之间环环相扣、关联密切，某种意义上合宪性审查制度的成败直接关系宪法实施能否取得预期成效。我国不能仅局限于法治框架来构建合宪性审查机制，更应回到社会主义民主政治的宏观背景，借助宪法和法律委员会塑造开放、参与和回应型的审查程序。在宪法和法律委员会承担合宪性审查职责之后，由该机构推动宪法实施则水到渠成、顺理成章。毕竟，为了保证宪法顺利实施，就必须减少以致杜绝宪法实施中可能存在的违宪风险，通过对国家机关实施宪法的行为开展合宪性审查，能够有效预防违宪行为的发生，并督促国家机关在公权力行使过程中更加慎重，避免类似违宪行为的再次发生，以凸显宪法实施的效果。要积极稳妥推进我国合宪性审查工作，必须依据现行宪法关于不同主体的性质、地位、职权及与其他国家机关的关系，确定各自在合宪性审查机制中的职能定位。当然，宪法实施是一个体系性问题，并非单纯依靠某一个机构就能化解宪法实施中的难题，根源上需要各类宪法实施主体严格按照宪法文本的规定落实宪法内容。从这个角度来看，推动宪法实施取得满意的效果，又应该回到广义的宪法实施层面，督促全体公民、一切国家机关等都履行宪法实施的职责。另外，宪法和法律委员会只是全国人大的专门委员会，在某种程度上的确存在权威性和级别还不够高的问题，面对国务院、中央军委等强力部门在宪法实施中的瑕疵，一般很难采取较强硬的手段，显得底气不足。实事求是地讲，试图仅仅依靠宪法和法律委员会就能推动宪法实施取得理想化效果，则有可能过高地估计了宪法和法律委员会的地位和作用。理性地看待宪法和法律委员会在宪法实施中的职责，有助于正确地指引其发挥作用，既不能太过乐观而过分夸大其在宪法实施中的功能，也不能太过消极而忽视此项职能的发挥。

（三）开展宪法解释

宪法解释不仅仅是一般性地澄清宪法规范的含义，而且本身还属于“保障宪法有效实施”制度的一部分。宪法解释不仅能够为合宪性审查案件的判断提供依据，还有利于从整体上实施宪法、维护宪法的根本法地位，故宪法和法律委员会新增的五项职能之间都隐含着内在的逻辑关联，为了维护宪法的权威地位、保障宪法的稳定性，能以宪法解释来化解的宪法问题，就不宜通过宪法修改的方式来解决。同理，能不需要开展宪法解释时，尽量不要轻易开启宪法解释，只在确有必要时才开展宪法解释。

1.宪法解释对于合宪性审查制度的重要意义

宪法解释往往是进行违宪审查的前提，要审查某一行为是否违宪，首先就得由有权机关就相关宪法规范的含义进行对照性的解释。宪法解释大多取决于合宪性审查案件的启动，但并非每起审查案件都会引发宪法解释，某些明显违宪的案件或者不符合合宪性审查程序的案件，则不必开启宪法解释。任何一个国家的成文宪法，都不会至真至美，难免会存在若干缺陷，即使立宪者在宪法制定之时绞尽脑汁穷尽智慧，尽可能使宪法文本完善，然而，随着社会历史条件的变化，客观上还是要求宪法与之同步进行改变。合宪性解释充分认可宪法规范在法位阶次序中的最高地位及其在整个法秩序中的强大辐射力,它对于维护国家法秩序的统一及其稳定和谐的运作不可或缺。宪法不应该成为高高在上孤立的文本，而是需要深入实践去指导社会生活；在实践中彰显宪法的价值，使宪法与时代变迁的历史趋势保持一致，这是每个国家宪法发展中都需要解决的难题。当宪法与社会实际差距较大时，不得不修改宪法，使宪法符合时代发展的脉搏。若宪法文本与社会实际的差异并非不可逾越时，那么以宪法解释的方式来缓解、消弭二者之间的差距，亦是较为可行的方式。

通过宪法解释赋予宪法文本新的内涵，或者挖掘出宪法文本的潜在意义，在某种程度上更有利于维护宪法权威。一则，随着宪法制定时间日趋久远，需要探究立宪时宪法条文隐含的意义，以便与社会现状更加契合。宪法解释能够再次明晰宪法条文的内涵，有利于根据最新情况指导社会实践，使成文宪法与现实宪法融会贯通，客观上维护了宪法权威。否则，宪法文本与社会实际的巨大差异，会增加公众对宪法文本的质疑，阻碍宪法最高地位的实现。二则，从文义表述来看宪法解释并未改变宪法文本。不同于宪法修改必须改变原有宪法文本的表述方式，宪法解释在尊重宪法文本的基础上，解释阐明宪法条文的一个或几个条款，进一步明确了宪法条文的内在意涵，而没有从文字上改变宪法条文，较好地维护了宪法的稳定性，从这个角度来看，宪法解释相比于宪法修改更有优势。就算普通法院在法律解释过程中发现了一个解释结果可能违宪而另一个解释结果可能合宪，由于普通法院不享有违宪审査权，它也只能依据《立法法》的规定向全国人大常委会提出申请。

2.宪法和法律委员会在宪法解释中的作用

无论是规范国家机关权力行使还是保护公民基本权利，若缺乏程序法的保障，实体法将很难落实，就好比全国人大常委会享有宪法解释权，但缺乏宪法解释的具体程序设计，以致全国人大常委会无法发挥宪法解释的功能。通过将个案正义的判断问题，转换为法律在适用过程中是否与宪法相冲突的问题，合宪性解释既能为司法造法提供宪法上的正当依据，也能对其予以宪法上的控制。根据宪法的制度安排，全国人大常委会享有最终的宪法解释权，而“6·22决定”仅说明宪法和法律委员会承担宪法解释的职责，而未详细阐述该如何行使此项职责，这就导致宪法和法律委员会与全国人大常委会在宪法解释方面如何协调还存在较大的鸿沟。按照德国联邦宪法法院在诸多判决中对合宪性解释的界定：只有当一项规定无法做“合宪性”解释时，始能认定其违宪并因此无效。理论界和实务界需要共同努力，厘清宪法解释的基本程序，并明晰不同机关在宪法解释中的不同职责，后续若不能针对此问题制定清晰的解决方案，那么笔者预计，宪法和法律委员会将难以发挥宪法解释的作用，相关职责极有可能沦为纸面上的权力。因此，构建宪法解释程序法，需要明确宪法和法律委员会以及全国人大常委会这两大主体在其中发挥的不同作用，并尽可能详细地规定若干细节之处。

（四）加强宪法监督

宪法监督是为了监督宪法的实施，防止宪法实施过程中出现违宪行为，世界各国为了保障宪法顺利实施，普遍设定了专门机构承担宪法监督的使命。合宪性审查与宪法监督很难做严格的区分，离开宪法监督的原有含义搞事前的合宪性审查，会遇到不少障碍。

1.宪法监督是监督宪法实施的主要方式

宪法同样明确了我国的宪法监督机关，《宪法》第62条第2款，赋予了全国人大监督宪法实施的权力，《宪法》第67条第1款，则将监督宪法的职责授予了全国人大常委会，客观来讲，虽然宪法明确了宪法监督机关，然而我国宪法监督始终难以达到理想的效果。例如在人大代表选举中，前有衡阳贿选案，后有辽宁贿选案，贿选的规模较大、层级较高。特别是辽宁贿选案产生了极其恶劣的影响，使得省级人大常委会无法履职，只好通过宪法的创制性规定，产生过渡时期的权力机关。以上种种案例，从侧面反映了我国宪法监督还有很长的路要走，仅仅依靠全国人大及其常委会开展宪法监督工作，似乎力有不逮。一来，宪法监督概念本身较为宽泛，具有丰富的内涵。宪法监督与宪法实施类似，内容太过丰富，而且缺乏明确的判断指标，导致宪法监督的实际效果，较难做出精准判断。二来，宪法监督的程序不够清晰，缺乏具体的实施路径。《宪法》第62条第1款和第67条第2款，只粗略地规定了全国人大及其常委会监督宪法实施，却并没有说明该如何监督宪法实施，监督机关享有哪些具体的权限，监督的程序又该如何，这些与宪法监督密切相关的内容，既没有规定在《宪法》中，也没有规定在《全国人大组织法》中。虽然当下对宪法监督的重要性有了更深入的认知，自党的十八大以来，党中央的文件多次强调要加强宪法监督制度建设，但上述文件只为宪法监督制度的发展指明了方向，并没有确定具体的实施方案，即使党的文件确立了宪法监督的具体执行方法，也需要通过法律的形式，将党的意志转变为国家意志。宪法监督作为一项如此重要的权力，如果缺乏详细的制度安排，那么宪法监督的功能可能难以实现，进而影响中央文件关于宪法监督的承诺。

2.宪法和法律委员会在宪法监督中的作用

据此，“6·22决定”似乎还没有摆脱以往对宪法监督制度过于原则的规定，只从宏观角度布局宪法和法律委员会的宪法监督职责，没能从细节处入手，超越以往制度体系的桎梏，制定精细化的可行措施。由此可见，在关于宪法和法律委员会相关职责的法律法规还没有正式出台之前，其宪法监督职能的发挥，只能在探索中逐步调整。前文已经论证，宪法监督意义重大，直接关系到良好宪法秩序能否实现，由全国人大及其常委会承担宪法监督职责具有较高的权威性。在合宪性审查中，根据危害程度的不同，对于某些极其轻微的违宪行为，日常中由宪法和法律委员会纠正即可，似乎并不需要一定由全国人大或全国人大常委会来纠正。对于宪法监督而言，同样如此，将日常的宪法监督工作交由宪法和法律委员会承担，在监督中遇到疑难复杂问题时，则由全国人大或者全国人大常委会亲自负责，应该是较为恰当的监督方式。毕竟，毫无重点、事无巨细都由全国人大及其常委会开展监督，不一定能取得理想的监督效果。宪法和法律委员会作为全国人大的专门委员会，工作职责相对单一，有足够的精力能力和扎实的专业背景开展宪法监督工作。当然，宪法监督的内涵较为广泛，且合宪性审查是宪法监督的重要途径，即使宪法和法律委员会行使宪法监督的职能并不清晰，也不妨碍其以合宪性审查的方式发挥宪法监督作用。在此处，需要明确全国人大常委会授权的隐含意义，“6·22决定”把“推进合宪性审查工作”与“加强宪法监督”并列表述，意味着将合宪性审查从宪法监督中剥离出来，此时的宪法监督主要指合宪性审查之外的宪法监督工作，否则，从广义上来讲，宪法监督可以涵盖合宪性审查的内容，则没有必要单独强调合宪性审查工作。在抽离出合宪性审查之后，宪法和法律委员会承担的宪法监督职责内涵会相应缩小，功能将更加专业。

（五）配合宪法宣传

20世纪90年代明确了依法治国的方针，自党的十八大以来，理论界进一步阐明“依法治国首先要依宪治国”，须知，宪法是治国安邦的总章程，只有依宪治国落到实处，才能促进法治国家的建设。宪法是其他一切法律的母法，其他部门法律都是宪法具体化的表现，宪法如果不能得到遵守和执行，那么其他法律也不会得到真正的遵守和执行。

1.宪法宣传的重要性

宪法宣传是加深和巩固宪法在普通公民心目中的地位，维护宪法的权威，确保依宪治国目标顺利推进的重要方式。为了加大宪法宣传的力度，早在2014年十二届全国人大常委会第十一次会议通过了设立“国家宪法日”的决定，将每年的12月4日定为“国家宪法日”，鼓励通过多种形式加强宪法宣传教育活动。以往12月4日是“法制宣传日”，从“法制宣传日”到“国家宪法日”不仅仅是名称的改变，这背后恰恰隐含着国家重视宪法、希望以宪法统领法治建设的良好愿望，是强化宪法宣传工作的重要体现。

从理论上讲，宪法的主要内容是规定国家机关权力和保障公民基本权利，在认可宪法具有最高法律位阶之后，为了保障宪法实施，一切国家机关、武装力量，各政党、社会团体、企事业组织和公民个人都有义务加强宪法宣传。宪法能够从最广泛的程度，保障所有公民和组织的合法权益，按照权利义务相匹配的观点，在享受宪法保障权利的同时，也应该进一步弘扬宪法宣传宪法，使整个社会明晰宪法的作用，尊重宪法的地位。在现实生活中，随着时代的发展法治的进步，国家和公民的宪法宣传意识在不断增加，宪法宣传工作已经取得了积极效果。如2015年十二届全国人大第十五次会议通过的“宪法宣誓制度”，要求国家工作人员在就职时依照法律规定公开进行宪法宣誓，以这种具有较强仪式感的制度安排，增加国家公职人员的荣誉感和使命感，强化了宪法在所有公民心中的地位。当前各个层级学校开展的“宪法进校园活动”，通过在校园里张贴宪法宣传标语，发放宪法文本，宣讲宪法知识，提升了学生和教师的宪法意识。特别是某些中小学还邀请相关宪法学者深入校园，为学生开展宪法知识讲座，使中小学生树立了遵守宪法条文维护宪法权威的理念，奠定了中小学生法律知识的基础，为今后社会公众宪法意识的增强埋下了伏笔。这些普通的宣传工作交由其他国家机关完成即可，宪法和法律委员会是与宪法实施宪法监督联系最密切的机关，在合宪性审查中具有特殊的优势，其在配合宪法宣传工作中发挥的作用，也应该与其他机关稍有差别凸显专业特质。社会大众的法律意识也在逐渐的树立和强化，对宪法和法律权威性的认同越来越强烈，为宪法作用的发挥培育了坚实的社会基础。

2.宪法和法律委员会开展宪法宣传工作的意义

在这一背景下，“6·22决定”强调宪法和法律委员会应“配合宪法宣传”就更好理解了，需要思考合宪性审查与宪法宣传之前的关联。从表面来看，合宪性审查是对公权力行为是否合宪进行审查，与宪法宣传是两个层面的行为，但如果深入分析合宪性审查带来的效果，则会发现其与宪法宣传密不可分。

合宪性审查依法对法律文件进行审查的过程，客观上起到了维护宪法权威的效果，更重要的是，如果审查机关在审查中发现了违宪案例，依法对其处理纠正，并追究相关人员的违宪责任，那将对宪法宣传产生重大意义。试以对腐败分子的惩戒为例，自中国共产党成立以来，始终关心干部队伍的纯洁，尤其在取得政权之后，始终强调要保持共产党员先进性，党的干部应该廉洁奉公，经常开展纪检廉政宣传教育活动，这些宣传教育虽然起到了一定作用，但是产生的威慑力还不够大。真正对腐败分子产生较大震慑作用的，还是党的十八大以来的高压反腐工作，通过一个个典型案例，给腐败分子造成极大的心理压力，初步实现了“不敢腐”的目标。宪法宣传同样如此，大规模的宣讲活动客观上能够提升宪法在公民心目中的地位，增强公民的宪法意识，却很难从根本上减少违宪行为的发生。须知，加强宪法宣传不是根本目的，而是维护宪法权威的一种手段，最终是为了保障宪法实施，避免违宪行为的发生。

目前，我国合宪性审查工作已经得到了一定程度的推进，但相关配套制度尚未建立，究其原因，顶层制度的设计是一项非常复杂的系统工程，难以一蹴而就。在加强宪法宣传的基础上，要减少乃至杜绝违宪行为，还应该构建完善的合宪性审查制度，严格追究违宪行为的责任，并对相关人员实施惩戒，使国家机关工作人员敬畏宪法，不敢突破宪法的界限，而不只是知晓宪法。知晓宪法是宪法宣传第一层次的任务或者说最初步的目标，对于国家机关工作人员而言，敬畏宪法远比知晓宪法更难实现，凭借普通的宪法宣传手段难以实现敬畏宪法的初衷。另外，当前国家虽然始终强调要加强宪法宣传工作，却没有一个具体机构从总体上安排该如何加强宪法宣传，更缺乏宪法宣传工作中长期规划方案，实践中的宪法宣传较为零散，缺乏体系化的构建，表面上来看，宪法宣传无处不在，却难以形成合力，只能起到事倍功半的效果。任何工作都需要龙头和抓手，宪法宣传工作亦不例外，从国家机构的名称设置来看，只有宪法和法律委员会在机构名称中突出了宪法，无论是全国人大的其他内部机构，还是国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关，基本没有使用带有“宪法”名称的内部二级机构。目前，在国务院原法制办被并入司法部的背景下，由宪法和法律委员会承担一部分宪法宣传工作，是较为恰当的，由该机构进行统一规划总体协调，或许能够凝聚各方面力量，增强宪法宣传的有效性，使宪法宣传工作朝着预期目标稳步推进。

责任编辑：吕   万

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公众号学生编辑：陈哲洵

初审：麦思敏

审核：吕   万

审核发布：黄   瑶

《地方立法研究》2021年第2期目录与摘要

丛文胜：军事立法的合宪性审查

全国人大常委会2021年度立法工作计划

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