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刘松山：论社会主义核心价值观融入法律政策体系 ||《地方立法研究》
作者：刘松山
华东政法大学法律学院教授、博士生导师，
中国法学会立法学研究会副会长。
本文来源于《地方立法研究》2021年第5期。因篇幅较长，已略去原文注释。
摘 要
推动社会主义核心价值观融入法律政策体系，需要对现有法律政策体系中核心价值观的内容、反映方式以及实施效果进行科学评估。核心价值观是直接写入法律规范好，还是通过制度设计间接体现出来更为科学，应当作为评估的重点。法律体系反映核心价值观，应当与核心价值观朝着同一方向发展前进，但又并非等同于核心价值观，也难以同步复制核心价值观。党的十八大报告关于核心价值观各个要素的表述，需要进一步阐明含义，并与宪法中核心价值观的内容一致起来。核心价值观入法入政策，应当扣住宪法规定的“国家倡导”这一用语，处理好不同层面和不同要素核心价值观之间的关系，对核心价值观与非核心价值观，社会主义核心价值观与资本主义、封建主义的价值观，以及法、政策与道德的调整范围，作必要的区分。既要弘扬核心价值观，又要保护宪法法律赋予公民的权利自由，防止法和政策过度干预道德与社会生活。审判机关在法律文书中运用核心价值观释法说理，不能冲淡甚至抵触法律的规定。
关键词
目 录
论社会主义核心价值观
融入法律政策体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分重视发挥“社会主义核心价值观”（以下简称“核心价值观”）在法治建设中的作用，先后出台了一系列推动社会主义核心价值观融入法治建设的重要指导性文件。党的十九届四中全会进一步提出，要“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”。2020年，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，又将完善社会主义核心价值观的法律政策体系列入五年法治建设的规划。也是2020年，全国哲学社会科学工作办公室专门将“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”确立为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会主义法治文化建设的意见》（以下简称《意见》）提出，要“把社会主义核心价值观融入法律法规立改废释的全过程，使法律法规、司法解释等更好体现国家价值目标、社会价值取向和公民价值准则”。因此，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，是一个崭新、重大的时代命题和紧迫任务，深入研究实现这一任务的问题与路径，对于实现依法治国与以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
一、梳理评估现有法律政策体系中的核心价值观
分析党的十九届四中全会“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”的表述，应抓住“完善”二字，因为它说明，现有法律政策体系在弘扬社会主义核心价值观方面，是不完善的。进一步的问题是：在哪些方面不完善，为什么不完善，应当以什么方式完善，等等。而要回答这些问题，首先需要对现有法律政策体系中的社会主义核心价值观予以系统的梳理、分析和评估，只有在此基础上，才能进一步给出完善的对策。
2018年5月7日，中共中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》（以下简称《规划》）提出，要力争经过5—10年时间，推动社会主义核心价值观全面进入中国特色社会主义法律体系，并明确要完成6个方面立法修法的主要任务。中共中央印发的这个立法修法规划文件，从侧面说明，有关方面对现行法律体系中的核心价值观问题已经做了较为深入的研究和评估，并认为在法律制度上，有6个方面的内容明显不完善、不充分，因此，需要加快立法步伐，建立和完善相关的法律制度。
但这个《规划》印发于2018年5月7日，它所提出的仅是5—10年立法修法的主要内容和任务。而党的十九届四中全会召开于当年10月28—31日，全会决定中对核心价值观如何融入法治建设的表述，与这一《规划》相比，有很大的丰富和拓展：一是，将原来的“法律体系”改为“法律政策体系”，即不仅要求完善弘扬核心价值观的法律体系，而且要求完善相关的政策体系；二是，与《规划》中用5—10年时间完成立法修法任务不同，四中全会对完善弘扬核心价值观的法律政策体系，没有列出明确的时间表，即在时间上有更大的调整或延展的空间；三是，与《规划》中明确列举6个方面的核心价值观入法入规任务不同，四中全会关于“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”及相关表述，并没有限于哪些内容进入法律政策体系，亦即，不仅内容上有研究完善的空间，而且对哪些核心价值观入法入规、哪些核心价值观融入政策体系，包括以什么方式融入法律政策体系，也需要充分研究。如此，为了贯彻落实党的十九届四中全会精神，就有必要对现有法律政策体系反映社会主义核心价值观的情况，进行历史的、立体的、较全面的梳理评估。
(一)梳理评估法律体系中核心价值观的内容
任何法律规范都是价值观的体现，我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，更应当是长期以来所奉行的价值观，特别是核心价值观的体现。但是，应当体现，不等于就得到了充分体现，为此，有必要对现有法律体系中核心价值观的体现情况进行较全面的梳理。
如何梳理？最直接的办法是将核心价值观的内容与法律体系进行对照。社会主义核心价值观是在党的十八大报告中首次提出的，被凝练成24个字，包括三个方面：一是富强、民主、文明、和谐，这是国家层面的价值目标；二是自由、平等、公正、法治，这是社会层面的价值取向；三是爱国、敬业、诚信、友善，这是个人层面的价值准则。亦即，社会主义核心价值观包括国家、社会和个人层面的内容。因而对法律体系的核心价值观的梳理就应围绕这三方面进行。但需注意以下五个问题。
一是，需充分认识核心价值观的抽象性、宏大性、复杂性。特别是国家层面的富强、民主、文明、和谐的价值观，要在法律体系中对这些用语的含义进行检验和评估，相当不易。而社会层面的自由、平等、公正、法治这四个用语的含义也很抽象，如何在法律体系中予以检验对照，同样有较大难度。相比而言，爱国、敬业、诚信、友善这四个个人层面的价值准则，其含义具有较大的确定性，在法律体系中容易检验。因而现有法律体系对不同用语所体现的核心价值观的含义，如何予以检验评估，需进行研究。
二是，需立足法律体系形成和完善的进程，评估核心价值观的融入情况。改革开放40多年来，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的形成和完善，经过了一个曲折的过程，而随着改革开放事业的不断推进，社会主义核心价值观的形成和发展也经过了一个曲折的过程。法律体系反映核心价值观，应当与核心价值观朝着同一方向前进，但又并非等同于核心价值观，也难以同步复制核心价值观。所以，对不同历史时期法律体系反映核心价值观的内容、程度以及节奏予以评估，是十分必要的 。
三是，需对法律体系中不同位阶的法的规范所反映核心价值观的情况予以评估。按照全国人大常委会的界定，中国特色社会主义法律体系的范围包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。在这一范围内，不同位阶的法的规范对核心价值观的反映既有相同点，也存在差异，总结梳理这方面的特点、经验和问题，对于进一步抓住重点，针对性地将核心价值观融入法律体系，有重要作用。
四是，需对不同门类的法律规范反映核心价值观的情况予以评估。从结构上看，现行的法律体系大体包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、程序法等7个门类。这几大门类的法律规范分别从不同侧面调整特定领域的社会关系，是该领域核心价值观的集中反映，因此，分门别类对这些领域法律规范中的核心价值观进行梳理和总结，是进一步完善不同领域法律体系中核心价值观的重要基础。
五是，需对核心价值观与非核心价值观在法律体系中的比重关系予以梳理评估。有核心价值观，就有非核心价值观，要弘扬核心价值观，在很大程度上就从另一方面说明，非核心价值观在法律体系中所占比重偏大，影响和挤占了核心价值观的比重。因此，对法律体系中反映非核心价值观的各类规范予以分类梳理，是十分必要的。
（二）梳理评估法律体系反映核心价值观的方式
在法律体系中弘扬社会主义核心价值观，面临的问题是：如何弘扬？而如何弘扬，就需对法律体系反映核心价值观的方式予以梳理评估。
一是，对专门就核心价值观进行立法的情况进行梳理。能不能为了弘扬某一核心价值观进行专门的立法？当然可以。比如，为加强对英雄烈士的保护，弘扬英雄烈士精神和爱国主义精神，全国人大常委会于2018年制定了英雄烈士保护法；为弘扬民族精神和时代精神，激发人民建设富强、民主、文明、和谐社会主义现代化国家的积极性，全国人大常委会于2019年制定了国家勋章和荣誉称号法；为弘扬传统美德，厉行节约，全国人大常委会于2021年又专门制定了反食品浪费法；为在全社会弘扬诚信价值观，近几年不少地方对失信惩戒的事项进行专门立法。这些案例给我们的进一步思考是，任何一件法律规范都以实现某一价值观为宗旨，那么，几十年来，法律体系中的各类、各层级的法，其立法目的都是实现什么样的价值观？其中，又有哪些立法是以实现核心价值观以及实现什么样的核心价值观为宗旨的？因此，有必要对这类情况予以梳理评估。
二是，对法律规范中反映核心价值观的方式方法予以评估。从现有的立法情况看，核心价值观融入法律规范的形式可谓多种多样。有的在开篇立法的宗旨中就写明立法是为了践行核心价值观。比如，《反食品浪费法》第1条即规定，立法目的是践行社会主义核心价值观。有的是在总则之后的具体条文中直接写明要坚持或者弘扬核心价值观或者某一核心价值观。比如，2015年修改的教育法明确规定，对受教育者要加强社会主义核心价值观教育；2020年制定的退役军人保障法也明确规定，退役军人应当践行社会主义核心价值观。还有一种典型的情况是，在立法宗旨或者之后的具体条文中，不出现核心价值观的表述，通篇不提某一核心价值观，但却通过制度性、程序性设计的方式反映和弘扬核心价值观。很多法律法规都具有这一特点。这样，条文中不直接出现某一核心价值观的表述，但一部法中的某一制度性、程序性设计或者法的整体却体现了核心价值观，如果把法所规定的制度、程序或者法的整体性规定都遵守执行好了，那么核心价值观就得到实现。核心价值观是体现于立法的宗旨、目的，还是直接在法的条文中写明，抑或通过科学的制度设计间接地体现？哪个更好，这是很值得研究的。有些情况下，在立法宗旨中或者在其后的条文中直接写明核心价值观，是必要的；但有些情况下，核心价值观的实现更多依地赖于科学的制度设计，如果立法中的制度性、程序性规定不能体现甚至会消减核心价值观，那么，无论在立法宗旨和法律条文中怎样明确强调核心价值观，其效果可能都不会理想。因此，对核心价值观融入法律规范的方式方法，特别是对以制度性、程序性设计反映核心价值观的情况予以梳理评估，总结利弊得失，具有重要意义。
三是，对立法反映核心价值观的节奏予以评估。法律体系反映核心价值观，但法律体系的形成过程，又并非同步复制核心价值观的过程。在制定一件具体的法的时候，某一核心价值观可能已经成为社会共识，但也可能没有成为社会共识，甚至缺乏形成社会共识的基础。对于已经成为社会共识的核心价值观，立法时可以直接将其转化为法律规范，但是，对于尚未达成共识甚至存在争议或有待实践检验的核心价值观，能否以立法的形式确定下来，引导甚至强制社会接受、遵循和践行？这几个方面的情况在几十年的立法实践中已有不少反映，对其予以梳理评估，总结经验教训，十分必要。
四是，对官方确定的法律体系以外的各类法律规范反映核心价值观的情况予以评估。现行法律体系的范围是由官方确立的，主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。这个法律体系可以被称为狭义的法律体系，但人们日常所理解的法律规范体系，显然不止这个范围，至少还包括政府和部门的规章、司法解释，特别是党内法规，甚至行政规范性文件也被纳入日常理解的法律规范体系，而这些规范中通常蕴含着丰富的核心价值观。《意见》就明确提出在法律法规之外使“司法解释等”更好体现核心价值观。所以，在对宪法、法律、法规等法律规范中的核心价值观予以评估的同时，对其他方面的各类具有立法性质的规范所反映的核心价值观的情况予以评估，也是十分必要的。
（三）梳理评估政策体系反映核心价值观的情况
除了法律体系之外，党的十九届四中全会还提出，要将核心价值观融入政策体系。实际上，几十年来，核心价值观与党和国家的政策存在密切而复杂的关系，为推动核心价值观融入政策体系，有必要对以往的实践予以梳理评估。具体而言：
一是，将法律规范中的核心价值观与政策中的核心价值观进行对比评估。政策与法律既有联系，又有重要区别，法律规范反映核心价值观，政策也能反映核心价值观，但是，二者反映核心价值观的内容、方式和侧重点有什么区别？比如，有些核心价值观适宜在法律规范中予以明确规定，特别是适宜以制度性规定、程序性设计的方式予以体现和弘扬；但是，有些核心价值观却不宜通过硬性的立法性规定强行介入社会生活，要求人们服从和践行，而以政策的方式进行加以提倡引导，才会收到更好的效果。所以，有必要对以立法方式反映核心价值观的情况，与以制定政策反映核心价值观的情况，进行对比梳理，总结二者反映核心价值观的不同特点与规律。
二是，对不同主体制定政策反映核心价值观的情况予以评估。在我国法律体系中，哪一位阶的法的规范由什么主体制定，都有宪法法律的明确规定，但是，何谓政策，何种主体能够制定何种政策，何种政策在何种情况下可以反映何种内容，无论理论还是实践中，都并不清晰。而谁有权在何种情况下，制定反映何种核心价值观的政策，就是一个十分复杂的问题。比如，国务院是中央人民政府，它当然有权制定政策，但是，国务院能否制定有关引导和规范社会信用的政策，要求对公民和企业的失信行为进行联合惩戒，并引导地方对失信惩戒进行立法，就涉及立法权限的问题。因为对公民失信问题进行联合惩戒，可能涉及对公民人格权的否定和行政处罚等专属立法权限的事项，在全国人大常委会没有制定法律的情况下，国务院是否适宜制定政策，地方是否有权立法予以调整规范，就很值得讨论。再比如，中央政法委、最高法院、最高检察院在一定情况下都可以出台有关司法政策文件，但是，它们出台的文件能否对核心价值观融入司法实践提出要求和作出引导？如果可以，其要求和引导的范围是什么，也是值得研究的（下文有详述）。所以，有必要对以往用政策引导规范核心价值观的主体予以评估。
三是，对政策反映核心价值观的内容予以梳理评估。政策反映核心价值观的内容与法律规范有重要区别，那么，以往的各类政策中都反映了什么样的核心价值观？这也是很值得归类梳理的问题。
（四）梳理评估法律政策体系中核心价值观的实施效果
为进一步完善弘扬核心价值观的法律政策体系，就有必要对已有法律政策体系中核心价值观的实施效果，做比较全面的评估。
一是，建立核心价值观实施效果的评估原则和标准。核心价值观既有抽象的一面，也有可以具体衡量的一面。评估法律政策体系中核心价值观的实施效果，需要在不同的价值观层面，针对不同的价值观内容，既着眼于抽象，又着眼于具体，在评估主体、评估方式、评估程序以及评估内容方面确立一系列的原则和标准。
二是，对核心价值观不同内容的实施效果予以评估。考察不同的核心价值观在法律政策体系中的实施效果，是一个重要问题。有的核心价值观进入法律政策体系，得到了良好实施，收到预期效果，但也有的核心价值观虽然已经载入法律政策，甚至变成明确的法律政策条文，却没有收到预期的实施效果，因此很有必要总结评估核心价值观不同内容的实施效果。
三是，根据核心价值观融入法律政策体系的方式和节奏，分类评估其实施效果。比如，对直接写入法律政策体系的核心价值观，就可以列为一类；对通过制度设计或者程序设计间接体现核心价值观的法律政策内容，可以列为一类；而对单纯为了某一核心价值观而进行的立法或者出台的政策，可以列为一类；分门别类后，再分别予以评估。又如，对核心价值观已经成为社会共识然后立法制定政策融入的，可以列为一类予以评估，而对社会尚未达成共识的某一核心价值观，先由法律政策予以倡导、引导甚至强制形成的，也可以列为一类，分别评估其实施效果。
四是，要在纵向和横向比较的背景下，评估实施效果。核心价值观的形成和实现，是一个逐步的渐进的过程，因此，对法律政策体系中核心价值观的实现程度，必须用历史的、发展的眼光来评估总结。而社会主义核心价值观的价值和闪光点，常常要在与资本主义价值观的对比中才能显示出来，这样，评估我国法律政策体系中核心价值观的实施效果，又需要与西方政治、法律、文化背景下的价值观进行多方面的对比。
五是，要着重以执法检查、立法后评估等方式，检验总结实施效果。为检验法律政策的实施效果，现行法律法规规定了执法检查、立法后评估等方式，而核心价值观贯穿于整个法律体系和政策体系，所以，对现行法律政策体系开展一次较全面的针对性的执法检查、立法后评估以及政策评估，来检验核心价值观的实施效果，是必要的。
二、核心价值观入法入政策，
须协调衔接宪法规定
(一)揭示宪法中核心价值观的含义及践行指向现行宪法制定于1982年，并经过了五次修改。但是，2004年之前的宪法和宪法修改的相关内容中，没有出现“社会主义核心价值观”这一用语。当然，没有出现这一用语，并不意味着宪法就没有包含核心价值观的内容。相反，从1982年宪法制定到此后的1988年、1993年、1999年和2004年的四次修改，社会主义核心价值观一直贯穿其中，而且，每次宪法的修改都是核心价值观的发展、深化和升华。可以说，宪法从序言到总纲，从公民的基本权利和义务到国家机构，再到国旗、国歌、国徽和首都，都是以核心价值观为基础和支撑的，体现了国家、社会和公民个人三个层面的目标要求。
但也需要承认，由于2004年前宪法中没有“核心价值观”的用语，宪法本身的语言表述和具体规定又丰富复杂，这就容易让人觉得，核心价值观无处不在，但除了对公民进行理想道德教育和加强精神文明建设等具有明确价值准则的表述或者规定之外，在更多的表述和规定中，一旦要指出哪一具体表述、哪一具体规定体现了哪一具体的核心价值观，却又十分困难。所以，宪法虽然体现了核心价值观，但由于缺乏相对应的系统、准确和具体的表述，就使得不少核心价值观没有得到明确显示、应有重视和充分的贯彻实施。从立宪技术上看，大概也是基于这一重要原因，2018年修改宪法，在第24条明确增加了“国家倡导社会主义核心价值观”这一表述。如此，国家倡导核心价值观就成为宪法的明确规定，具有了最高法律效力，对于完善弘扬核心价值观的法律政策体系，推动宪法有关核心价值观内容的贯彻落实，具有十分重要的意义。
但《宪法》第24条规定的社会主义核心价值观所指为何，包括哪些要素或者范畴，其具体含义又分别是什么，国家倡导核心价值观的指向主体是谁？这有三个问题：
一是，宪法规定的核心价值观与党的十八大报告中提出的核心价值观的范围和要素是否相同？如前所述，社会主义核心价值观这一用语是党的十八大报告首次提出的。十八大报告将核心价值观凝炼成24个字，分为国家、社会和个人三个层面的价值观。那么，《宪法》第24条规定的核心价值观等同于这24个字的范围和要素吗？仔细分析下来，似乎又并不完全相同，或者说有明显的变化。比如。十八大报告提出的国家层面的价值目标是“富强、民主、文明、和谐”，而2004年修改后的宪法对国家根本任务的表述是，“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，即国家层面的价值目标是“富强、民主、文明”，与十八大报告相比，少了“和谐”这一用语。但是，2018年修改宪法，将此前“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这样，国家层面的价值目标比2004年宪法多了“和谐、美丽”（这两个用语对应的是社会文明和生态文明），而比十八大报告中“富强、民主、文明、和谐”又多了“美丽”（对应生态文明）。这就说明，仅以国家层面的价值目标为例，宪法中的核心价值观就已经比十八大报告中的表述有所扩大和发展。那么，这是不是意味着宪法中核心价值观的要素是流动的和不断发展变化的？或者说其内容具有较大的不确定性？
二是，如果说宪法中核心价值观的主要内容与十八大报告中的24字大体相同，那么，这24个字、12个词语各自的具体含义是什么？可以说，即使宪法中核心价值观的范畴会有所变化，但在相当长时间内，其主体性内容仍然应当是十八大报告中的24个字，因为十八大报告确立的“五位一体”总体布局，以及充分反映核心价值观的习近平新时代中国特色社会主义思想，已经写入宪法，并将长期指导中国各项事业的发展前进。但进一步的问题是，如何准确地理解把握这24个字、12个词语的含义？比如，国家层面的价值目标是富强、民主、文明、和谐，那么，富强、民主、文明、和谐的内涵、外延和重点内容是什么？比如，社会层面的价值取向是自由、平等、公正、法治，那么，自由、平等、公正、法治的内涵、外延和重点内容又是什么？再比如，个人层面的价值准则是爱国、敬业、诚信、友善，而这些价值准则的要素也需得到准确、统一的理解和把握。总之，这24个字看似凝炼简洁，但内涵极其丰富，如果缺乏对每一个词语的明确界定，那么在法律政策体系的具体体现，不仅有很大的难度，而且处理不好就容易发生偏差甚至适得其反。
三是，如何准确把握宪法中核心价值观的指向主体？2018年修改宪法，核心价值观这一内容是被放在第24条的第2款中予以规定的。这一条共有两款，从当时的立宪原意和具体表述看，两款内容都是关于精神文明建设的规定，旨在对全体公民进行道德、政治教育，培养中华民族的思想道德素质。第1款是规定国家通过理想、道德、文化、纪律和法制教育，加强社会主义精神文明建设。该内容的规范指向显然是全体人民，旨在提升人民的核心价值观。第2款的规定是：“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”如何准确理解这一款的主体指向，是一个重要问题。这一款中的“国家倡导社会主义核心价值观”，是2018年修改宪法时新增加的内容。从这一新增的表述看，核心价值观不仅仅是对公民进行倡导教育，也包括了对国家和社会的要求，否则核心价值观的指向主体就是不完整的。但是，从该款完整的表述逻辑上看，特别是从“国家倡导社会主义核心价值观”一句之后的表述看，似乎又容易给人这样一种理解，即社会主义核心价值观的要求是针对全体人民的，是国家要以对全体人民进行教育的方式，倡导核心价值观。
而2018年修改宪法时，王晨在宪法修改（草案）的说明中说，增加核心价值观这一规定的主要考虑是，“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求”“作这样的修改，贯彻了党的十九大精神，有利于在全社会树立和践行社会主义核心价值观，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想道德基础”。王晨的说明也让人觉得，宪法新增加的核心价值观，指向的是全体人民，旨在巩固全国各族人民共同的思想道德基础，而不是要求国家和社会去践行实现的。
这就容易出现理解上的问题：按照十八大报告的表述，核心价值观的内容包括对国家、社会和个人三个层面的要求，但《宪法》第24条对核心价值观的规定，容易造成的认识倾向却是仅限于对公民进行倡导教育，而不是针对国家和社会，要求国家和社会必须贯彻践行的。如果仅指公民或者人民个人的价值准则，在法理基础上就面临一个宪法是由人民制定的，而人民制定的宪法却以居于人民之上的教育者的姿态，对人民的价值观提出教育要求，是否科学、合适？如果从宪法的这一规定出发，要求完善弘扬核心价值观的法律政策体系，就可能被不适当地理解为在法律政策体系中增加对人民进行倡导教育甚至强制的内容。而按照十八大报告的表述，人民在核心价值观的表述中居于第三位序列，践行实现核心价值观，第一位、第二位的次序是国家和社会，将核心价值观融入法律政策体系，关键是要用法律政策体系推动国家如何实现富强、民主、文明、和谐的价值目标，推动社会如何实现自由、平等、公正、法治的价值取向，而不是首先或者着重要求人民践行爱国、敬业、诚信、友善的价值准则。
从以上所述问题看，如果对宪法中核心价值观的范围、要素、含义及其实现或指向的主体等缺乏清晰的把握，并与十八大报告的表述相一致，在完善弘扬核心价值观的法律政策体系时，就难以抓住方向、目标、重点和节奏，甚至可能将核心价值观融入法律政策体系，片面地理解为利用立法或者政策的手段，强制公民个人形成和遵守理想道德等方面的核心价值观。从实践中的一些做法看，现在似乎已经出现了这一苗头。
（二）以宪法规定的“国家倡导”为依据
核心价值观应当以何种方式融入法律政策体系？如果没有或者失去基本的规则和约束，各类主体可以任意以立法或者制定政策的方式予以规范和要求，就可能引出不少问题。值得注意的是，宪法对核心价值观的要素与含义虽然规定得不明确，但对树立践行核心价值观的方式却有明确的规定，即“国家倡导社会主义核心价值观”。
准确把握宪法的这一表述，有两个用语需注意：
一是“国家”二字。亦即，倡导核心价值观的主体是国家，而不是国家之外的任何机关或者其他组织与个人。那么，谁能代表国家？党中央、全国人大及其常委会、国务院当然可以从不同的侧面代表国家，对核心价值观进行理解判断，并出台相关的政策，制定相关的法律法规，但是，国家监察委员会、最高法院、最高检察院这样具体适用法律的机关，能否对什么是核心价值观以及核心价值观的含义进行界定，并出台相关的法规、政策和司法解释？地方各级党政机关能否代表国家，对核心价值观作出判断并出台相关法规、政策以及其他文件？民主党派和群团组织、基层群众自治组织、企业事业单位，能否代表国家对核心价值观进行判断，并出台相关的政策文件？这些问题都需要研究回答。由于核心价值观属于意识形态和人类精神活动的重要内容，在立法和出台相关政策文件时，如若处理得稍有不当，就可能出现思想舆情领域的纷争甚至风波，因而，对哪些主体能代表国家出台相关法律法规和政策，推动核心价值观融入法律政策体系，有必要进行研究规范。
二是“倡导”二字。宪法对树立和践行核心价值观的方式，用的是“倡导”，而不是其他词语。何谓倡导？按照《辞海》的解释，是指首倡或者提倡的意思，如率先倡导。按照《现代汉语词典》的解释，是带头提倡的意思。从这两本权威工具书的解释看，倡导是首倡或者带头提倡，把这一解释运用到《宪法》第24条国家倡导社会主义核心价值观的规定中，其基本的含义就应当是，国家要率先提出或者带头提倡社会主义核心价值观。国家率先提出、带头提倡，是相对于国家之外的主体而言的，是要求国家在意识形态领域把握核心价值观的主动权、主导权，引领社会思想潮流和价值观的方向，而不能落后于社会和时代。
率先提出、带头提倡的方式有多种，立法或者制定政策是其中之一。但由于核心价值观属于人类意识精神的范畴，对于意识精神领域的活动，用立法或者政策的方式加以引导干预，不仅有一个立法或者制定政策的技术问题，还需考虑究竟会达到什么效果。更需注意的是，率先提出、带头提倡，是否符合法或者政策自身的特点？法以及一些严厉的政策，普遍具有强烈的规范性、强制性甚至处罚性的特点，但是，率先提出、带头提倡，明显不具有或者不应具有这些特点。所以，将核心价值观融入法律政策体系时，无论在内容或者方式方法上，都需要十分重视与宪法中“倡导”二字的衔接，不能使“倡导”不加分析地变成硬性的规定、强制和处罚。而且，率先提出、带头提倡的价值观，自身也有一个不断经过实践检验和认识检验的过程，更要求提出者或提倡者以身作则、垂范于人，而不是提出、提倡之后，一下子就强迫公民或者市场主体接受服从，甚至以规范性、强制性、惩罚性的手段为后盾来强制公民或者市场主体接受服从。由此可见，宪法对树立践行核心价值观，所使用的“倡导”二字，是十分准确的，在融入法律政策体系时需严格遵循。
（三）符合宪法关于国家机关职权的规定
党的十八大以来，有关方面推动核心价值观融入法律政策体系的节奏明显加快，也取得很大成绩。但实践中，一些国家机关在以立法或者制定政策的方式融入核心价值观时，可能存在与宪法规定的职权不相一致甚至互相抵触的嫌疑。比如，国务院办公厅于2019年发布了《关于加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。这个指导意见属典型的加强核心价值观建设的政策。它要求加快构建失信联合惩戒机制，列举了对失信对象在股票发行、招标投标、获得授信、乘坐飞机高铁等方面的限制措施，以及通报批评、公开谴责等惩戒措施。国务院办公厅出台的这一政策性文件，初衷当然是好的，但有的惩戒措施已经明显属于严厉的行政处罚，有的属于对公民人格权的否定和谴责，有的甚至容易被理解为具有刑罚的特点；而对这些事项的规范，不少属于宪法和立法法所规定的全国人大及其常委会的专属立法权限，国务院不仅不宜以政策加以调整，甚至连能否制定行政法规加以规范，也需要慎重研究。但是，根据国务院办公厅这一政策性文件，不少地方相继制定了地方性法规，其中规定的多种惩戒措施，已超出了宪法和立法法赋予地方人大及其常委会的立法权限范围，有侵犯全国人大及其常委会专属立法权限的嫌疑。
更值得注意的是，2021年，最高人民法院出台了《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要求法官在六类案件中“应当强化运用社会主义核心价值观释法说理”，甚至提出，在民事商事案件中，无法律规范性文件作为裁判依据的，法官可以“以社会主义核心价值观为指引，以最相类似的法律规定作为裁判依据”，如无相类似的法律规定，法官则“应当根据立法精神、立法目的和法律原则等作出司法裁判，并在裁判文书中充分运用社会主义核心价值观阐述裁判依据和裁判理由”。该文件还在其他诸多方面对法官在裁判文书中运用核心价值观进行释法说理提出了要求。最高人民法院的这个指导意见，引起广泛关注。
从性质上看，《指导意见》明显不属于司法解释，而具有司法政策的特点。最高人民法院当然可以出台司法政策，但是，其司法政策包括司法解释，对法官在裁判文书中如何运用核心价值观提出要求，应特别慎重，因为在认识和实践中一旦处理不好，就可能偏离宪法关于审判机关行使职权的规定。分析以上指导意见，可注意以下问题：
一是，按照宪法规定，人民法院的职权，是依照法律规定对案件进行独立审判，也即法院的审判依据只能是法律。但是，最高人民法院出台政策文件，明确要求法官在裁判文书中强化运用核心价值观，这在认识导向上就容易出现一些偏颇。一方面，有的观点就认为，法官可以根据最高人民法院出台的这个文件，直接用核心价值观而不是以法律为依据审理案件了。而另一方面，有的观点又可能会作出一些负面的理解，甚至很不适当地由此联想到中国古代春秋决狱的历史，认为强调核心价值观在案件审理中的作用，就类似于西汉时期在没有法律的情况下，可以用孔子的儒家思想来对犯罪事实进行分析和定罪。
二是，如前所述，核心价值观的内容十分丰富、宏大、复杂和抽象，具有很强的意识形态色彩，目前对其中的各个要素尚缺乏权威准确的解释，而我国从最高人民法院到基层法院，法官的数量庞大，意识形态方面的认识、理解水平，参差不齐，要求各级法院的法官对核心价值观作出精准、科学和统一的阐释，客观上有很大难度。而强调在裁判文书中运用核心价值观释法说理，一旦法官的解释说理不准确，甚至与法律规定的含义或者目的发生偏差，可能就会给公正司法带来较大的负面影响。
三是，如果法律的规定是明确的，就直接引用法律的规定裁判案件，不需要强调用核心价值观去加以阐释，因为法律的规定本身就是价值观特别是核心价值观的体现。如果法律的规定不明确，一般应当要求立法机关修改法律或者作出立法解释，或者由最高人民法院作出具体应用法律的解释，以进一步明确法律的具体含义，再由法院用含义明确的法律规定包括司法解释去裁判案件。随着立法技术的日趋成熟，全国人大及其常委会的立法正在向精细化发展，对法律的修改和解释均有较大的灵活性和主动性，最高人民法院作出司法解释的经验、能力和条件也都在不断提升。如果能用精细、稳定和含义确定的法律规定包括最高人民法院具体应用法律的解释裁判案件，就不必强调用核心价值观去阐释法律。
按照《意见》把核心价值观“融入法律法规立改废释的全过程”的要求，核心价值观转变为法律具体规定的节奏将会大大加快，在这样的背景下，加快法律的立改废释工作，以体现核心价值观的法律的明确规定裁判案件，不是比在法律规定之外再运用核心价值观释法说理更好吗？当然，即使法律的立改废释步伐加快，也必须承认，并非所有的核心价值观或者它们在任何时候都应当或是能够进入法律体系，比如在民事领域，与法律和政策精神相一致的一些原则、准则或者习俗规范，往往不宜或者来不及变为法律的条文，而法院又不能拒绝裁判，此时道德领域的核心价值观就有适用的可能与必要，而且民法典明确将符合公序良俗的习惯纳入法的效力渊源。因此，核心价值观入法入政策和司法机关的适用，在有些情况下是不矛盾的，有时候还是相辅相成的。这里所强调的是，对于那些适合用法律予以具体化的核心价值观，应当尽快推动进入法律体系，以避免在缺乏法律规定的情形下过度倚重核心价值观裁判案件。
四是，虽然这个《指导意见》总体强调的是法官在法律框架内运用核心价值观进行释法说理，但是，既然强调运用核心价值观，法官在裁判文书中就必然花很大精力和篇幅阐述核心价值观，而对核心价值观的过度阐释就有可能冲淡甚至架空法律的具体规定，这是需要警惕的。
五是，法律规范一般是以权利和义务的具体规定而非以核心价值观的某一内容体现出来的，法律规范中的权利义固然体现核心价值观，但常常又是各方利益妥协的产物，而不单纯是一种核心价值观的体现，同时还要照顾非核心价值观，体现非核心价值观所代表的利益。如果突出强调对核心价值观的运用，就可能忽视对体现非核心价值观的权益的保护，也很可能冲淡甚至打破长期以来很不容易形成的以权利义务为基本立足点去认识和研究法律规范的局面。在法治体系中，将价值观蕴藏于法律规范确立的权利义务之中，以权利义务去调整规范公民和各类市场主体，有清晰的边界可循，也被人类法治实践的经验证明是最为可行的治理方略。但是，如果法院突出强调对核心价值观的阐述，并使之成为一种司法特色，加上在裁判文书中时有拿捏失当，就容易混淆权利义务与价值观的重要区别，进而不仅有可能使人们对法的现象和本质的认识，也可能对司法实践，产生这样那样的困惑、困扰。
六是，法律与道德有重要联系，有的法律体现的就是道德的要求，但两者毕竟有重要区别，而与法律的规定相比，核心价值观时常有强烈的道德倾向，又具有含义不甚清晰的特点（如“公序良俗”虽属于核心价值观的内容，但含义甚不清晰）。如果过于强调核心价值观在审判工作中的运用，一旦处理不好，就有将道德的要求强行介入法律，甚至置法律的明确规定于不顾，以道德作为判案依据的危险。
七是，核心价值观中不少内容具有鲜明的政治色彩，不少法律的规定体现了政治的规律和要求，但是，政治毕竟不等于法律本身，二者的理论、立场、逻辑和要求等，都有明显的区别。如果强调核心价值观在裁判文书中的说理运用，在涉及政治方面时，法官一旦阐述处理不当，就可能会出现裁判文书政治化甚至用政治价值观代替法律规定的情况。更值得注意的是，最高人民法院《指导意见》对核心价值观的运用，已经进入刑事案件的领域，而在这一领域的定罪量刑和裁判文书中，应否运用以及如何运用政治方面的核心价值观进行说理释法，恐怕是需要慎重研究的十分重要的问题。
以上所述是想说明，司法职权的行使有其特殊的规律，审判机关依照法律规定行使审判权，是一项极为重要的宪法规定。最高人民法院出台相关政策文件强化运用核心价值观释法说理，需要十分重视与宪法这一规定的衔接协调，不能给人以法官要用核心价值观代替甚至架空法律来审理案件的错觉，也不能在实践中出现突出核心价值观、淡化法律甚至混淆核心价值观与法律规定二者之区别的现象。
与审判机关依照法律规定行使职权相类似，宪法也规定监察机关和检察机关依照法律规定行使相应职权，如果国家监察委员会和最高检察院也出台在处理具体案件中强化运用核心价值观的政策文件，同样面临如何严格遵守和执行宪法规定的职权的问题。
三、需要研究处理的五个重要关系
将核心价值观融入法律政策体系，有一些重要的关系需要认真研究并加以妥善处理。
（一）核心价值观体系中不同核心价值观之间的关系
第一，需科学处理国家、社会和个人三个层面核心价值观之间的关系。从现在有关的立法、政策和做法看，有一种将核心价值观的重点放到公民个人或者市场主体层面的倾向。比如，前面所述《宪法》第24条的规定，就是将核心价值观规定在对人民进行思想道德和政治教育这一层面的。比如，前述中共中央印发的关于核心价值观融入法治建设立法修法规划的六项任务中，有三项也都是针对公民个人或者市场主体的。再比如，前述国务院出台有关加强社会信用体系建设的意见，就是将联合惩戒措施直接指向公民个人或者市场主体的，而近几年各地方所进行的核心价值观方面的立法，大多也聚焦于社会信用建设和文明促进等方面，指向仍然是公民个人或者市场主体。前述最高人民法院关于推动核心价值观融入裁判文书的指导意见，主要是也为了贯彻实施民法典，要求在裁判文书中针对公民或者市场主体进行核心价值观释法说理。
根据十八大报告的表述，将核心价值观融入法律政策体系，应当从国家、社会和个人三个层面入手，进行总体布局和通盘考虑，但上述情况显然过于偏重以法或者政策为个人确立价值准则。用法或者政策对公民个人的价值准则提出要求和规定惩戒措施，当然必要，但须知，国家层面价值目标的实现程度直接制约着社会层面价值取向的实现程度，而国家和社会层面核心价值观的实现程度又直接制约着公民个人价值准则的实现程度。比如，在国家层面人民当家作主的民主价值目标缺乏法律保障或者没有得到充分实施的情况下，要实现社会层面自由、平等、公正、法治的价值取向，以及个人层面爱国、敬业、诚信、友善的价值准则，必然有很大难度。大概也正是认识到这一问题，前述党中央关于核心价值观融入法治建设的立法修法规划，还提出要完善推进社会主义民主政治法治化的法律制度。比如，在社会层面自由、平等、公正、法治的价值取向缺乏法律保障或者没有得到充分实施的情况下，要求公民个人严格遵守核心价值观的准则，也是很难的。所以，深入研究三个层面核心价值观彼此间互为条件、不可偏废、相得益彰的辩证关系，十分必要。
第二，需处理好同一层面不同核心价值观之间的关系。比如，对于国家层面的价值目标，八二年宪法序言中的表述是“高度文明、高度民主”。其中，“文明”居于“民主”之前，而那时的文明指的是物质文明和精神文明，也即，物质文明居于民主之前。而2004年修改宪法，在将“高度文明”（物质文明、精神文明）修改为“物质文明、政治文明和精神文明”（增加了“政治文明”的表述，但仍然排在“物质文明”之后）的同时，将国家的价值目标由“高度文明、高度民主”改为“富强、民主、文明”。这里的“富强”也即2004年修改后的宪法中的“物质文明”，仍然是放在民主之前的。而2018年修改后的宪法，将国家的价值目标由“富强、民主、文明”改为“富强民主文明和谐美丽”，“富强”仍然位居于“民主”之前。
宪法的用语及其表述的先后顺序十分考究甚至饱含深意，仅从“富强”和“民主”这两个价值目标的顺序来考察，即可发现，在国家层面，富强居于民主之前，在两个价值目标发生冲突时，应当优先实现富强，民主为次。而改革开放40多年的实践也证明，在法律政策的制定方面，在各项事业发展的整体格局中，国家所采取的是优先推进物质文明发展，让中国人民先富裕起来的策略。总结宪法关于国家层面价值目标的修改和发展变化，也可以发现，“富强”“民主”“文明”“和谐”“美丽”这五个词语，看上去反映的是宪法对物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明这五个文明认识的不断深化和发展，但背后还同时反映了这五个文明发展的先后顺序、轻重缓急的步骤与策略。比如，在物质文明和生态文明或者说“富强”和“美丽”之间，相当长时间内，国家采取的是优先发展经济以实现物质文明（富强）的策略，但很大程度上却牺牲和破坏了生态环境，所以，在富强的价值目标基本实现之后，就很快确立了“美丽”的生态文明目标，而“和谐”这一社会文明的价值目标也有这一特点，是在富强目标基本实现后才确立起来的。
以往的实践并不能表明未来的必然，推动国家层面的核心价值观入法入政策，就需要回答，在富强、民主、文明、和谐的价值目标序列中，能否说富强仍然应当重点和优先入法入政策，民主则次之，文明再次之，和谐、美丽更次之？在入法入政策的步骤和节奏上，如何处理这些核心价值观要素之间的轻重缓急关系？显然，从经济、政治和社会发展的现实需要看，已经不能简单用宪法表述的先后顺序来确定核心价值观入法入政策的顺序了，一般说来，在立法中需有较大的灵活性，较适宜采取的策略，应当是根据实际需要确定立法的步骤。
比如，按照宪法序言的表述，在五个文明中，政治文明居第二位，社会文明和生态文明是新提出的，政治文明是一种制度文明，虽然提出较早，但仍然有不少需要加紧制定法律政策的事项，而社会文明、生态文明又位居其后，那么，在政治文明方面的法律政策并不完善或者暂时不具备条件予以完善的情况下，又如何处理好与社会文明、生态文明入法入政策的重点与先后关系？进而言之，当这几个价值目标发生冲突时，在法与政策中又如何处理彼此之间的关系？从这些年的立法实践看，加强社会文明、生态文明的立法在不少时候都走在了政治文明方面的立法前面，也就是说，通过立法实现核心价值观的顺序是可变的、灵活的，宪法序言有关用语表述中的先后顺序，并不必然对应立法和制定政策的先后顺序。
与国家层面价值目标相类似，推动社会层面价值取向融入法律政策体系，也需科学认识处理自由、平等、公正、法治四个要素之间的关系。从宪法的表述和规定看，这四个要素并未放在一起，也很难说有先后顺序之分。但是，按照十八大报告的表述，自由、平等、公正、法治的先后顺序是明确的，那么，能否说应当将宪法规定的公民的各项自由权利放在入法入政策的优先和重点地位？而平等次之，公正、法治又分别再次之？如果按照这样的序列确定入法入政策的重点和顺序，自由就排在平等、公正和法治之前，一旦有观点提出，在法律政策的制定过程中，优先实现自由的核心价值观，而这个自由首先就是宪法规定的公民言论、出版、集会、结社和游行示威等自由，怎么办？这种情况说明，不宜简单地将政治意义上对这些价值取向的表述顺序，与在立法和制定政策中如何反映这些价值取向完全对应起来。
所以，如何处理好不同层面的核心价值观和同一层面核心价值观的不同要素之间的相互关系，以及在融入法律政策体系时的一般与重点、先与后的关系，十分必要。2016年中办、国办印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，明确提出要加强重点领域核心价值观入法的立法工作，而前述中共中央印发的关于核心价值观融入法治建设立法修法的五年规划则明确列举了未来5—10年时间六个方面的立法修法任务。这两个文件所要求解决的都是核心价值观在一定时期内、一定背景下立法修法的重点任务和具体时间表，同时也进一步说明，要全面推动各类核心价值观融入法律政策体系，就要系统地、立体地研究和处理好不同层面核心价值观及其要素之间的关系，科学把握重点与节奏。
（二）核心价值观与非核心价值观之间的关系
核心价值观是相对于非核心价值观而言的，有核心价值观，就必然有非核心价值观，在强调核心价值观入法入政策时，需重视和妥善处理与非核心价值观的关系。
第一，什么是非核心价值观？非核心价值观包括哪些范围的价值观？这实在是有意思的问题。从语义研究和辨识的角度看，对于一些不易理解或者容易产生歧义的用语，一般就应当使用对比或者反证的方法，帮助人们从侧面或者反面解读，以划清某些界线。核心价值观就明显属于这类用语，只有通过与非核心价值观的对比，才能更加明确核心价值观的内涵和外延。但现有关于核心价值观的权威解读，均没有使用这一方法。党的十八大报告从正面列举了核心价值观的要素，由有关权威部门组织撰写的关于十八大报告的辅导读本，也是在社会主义核心价值体系的大框架中，基本重复了十八大报告的提法，而没有在与非核心价值观的对比或者反证中揭示核心价值观的内涵和外延。
从正面强调核心价值观和列举核心价值观的要素，很必要，但与此同，弄清与核心价值观相对应的非核心价值观是什么，相应地也很有必要，因为如果不能界定什么是非核心价值观，对核心价值观的倡导就可能失去针对性和必要性。而非核心价值观中，有受到法律规范或者政策保护的价值观，也有不受法律规范或者政策保护甚至要予以反对摒弃的价值观，那么，哪些非核心价值观应当受到保护？这是一个十分重要的问题。
笔者认为，既然国家、社会和个人层面均有核心价值观，那么，这三个层面就一定有一种相反、相对或者游离于核心价值观边缘的非核心价值观，而且它的核心价值观之间有一种互动互变的过程。这个问题，十八大报告辅导读本中的解读已经给了我们启发，其中有这样的表述：“社会主义核心价值体系应该是相对稳定的”“但又不是一成不变的，必定要随着社会主义的发展、时代的发展和人们社会实践的发展而不断发展”“这个价值体系不应该是封闭的，而应该是开放的，必须要吸收人类创造的一切先进、有益的思想文化成果，不断丰富和完善自己”。由此可以认为，核心价值观之外，不仅应当有非核心价值观，而且两者之间的关系并非孤立静止、非此即彼的，也就是说，有些现在被视为非核心价值观的价值观，将来不排除变为核心价值观的可能，有些现在的核心价值观要素，在特定时代背景下，也可能变成非核心价值观，对核心价值观的认识、宣传和运用，都应当持开放而非封闭、发展而非静止的态度。所以，深入研究和辨识非核心价值观，列出与核心价值观相对应的或者处于核心价值观边缘的那些非核心价值观，对于准确把握核心价值观入法入政策的内容、方式与节奏，具有十分重要的意义。
第二，在弘扬和保护核心价值观的同时，对非核心价值观还能否同等保护？比如，宪法规定，公有制是社会主义经济制度的基础，但同时又规定国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，那么，反映公有制经济的核心价值观与反映非公有制经济的非核心价值观，在法律政策体系中有无主次高下的区分，特别是在两者发生冲突的时候，还能否得到同等保护？认识和实践中，前几年曾有一种所谓“国进民退”、以保护国有企业为名而要求削弱甚至打击民营企业的倾向。前不久，中央财经委员会召开会议提出要在高质量发展中实现社会主义的共同富裕的重大战略决策。有一种观点将促进共同富裕，错误地理解为要“杀富济贫”。类似的错误的认识倾向一旦反映在法律政策体系中，就涉及宪法规定的在不少方面反映非核心价值观的非公有制经济，能否与反映核心价值观的公有制经济处于同等保护的地位了。所以，从这一角度看，推动核心价值观融入法律政策体系，若处理不好，就会对宪法关于社会主义基本经济制度的规定产生深刻影响。
比如，宪法在规定国家坚持按劳分配为主体这一分配制度的同时，又规定多种分配方式可以与按劳分配并存。按劳分配当然是核心价值观，而按资本、信息、技术、红利、地息等要素分配的方式，就很难说是核心价值观，有的甚至被认为具有明显的“剥削”性质，那么，这些分配方式与按劳分配还能否得到同等保护，在弘扬按劳分配价值观的时候，如何看待其他分配方式反映的价值观，特别是两种反映不同价值观的分配方式发生冲突时，怎么办？
再比如，宪法规定，拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者和致力于中华民族伟大复兴的爱国者，都属于统一战线的范围。拥护社会主义、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴，无疑体现了核心价值观，但是，拥护社会主义的人可能不赞成宪法规定的一些制度政策，拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的人可能不赞成社会主义甚至不赞成党的领导，也就是说，在这些人的身上可能同时存在核心价值观与非核心价值观，当二者的反差和冲突到了需要用法律规范或者政策予以解决的时候，怎么办？
这里提出的问题是，在宪法法律对不同的经济制度以及不同主体的权利都予以保护，特别是民法典等法律赋予民事主体广泛权利的情况下，在宪法以统一战线方式最大限度地团结一切可以团结的力量的情况下，在推动核心价值观入法入政策的过程中，我们又应当避免过于强调核心价值观入法入政策，而导致法律政策体系中社会价值观的单一化、单极化，甚至出现一种价值观排斥另一种价值观、一种权利排斥驱赶另一种权利的现象。推动核心价值观入法入政策，无疑是必要的，但不能因此而冲淡、打乱甚至破坏宪法和民法典等重要基本法律中那些反映非核心价值观的保护性规定。
第三，从理论上看，法律政策体系中的权利与义务有没有核心与非核心之分？法律政策体系对价值观的反映有多种方式，但需要承认，法律体系的主要特点还是对权利和义务作出规范，不少政策也具有权利义务的特点。核心价值观当然可以直接在法律政策中写明，但更多的时候它只能在权利与义务的规定中体现出来。要弘扬核心价值观，就必然会有体现核心价值观的权利，而有的非核心价值观虽不属于弘扬之列，却也受到宪法法律的保护。现在的问题是，既然有体现核心价值观的权利与体现非核心价值观的权利，那么，有没有核心的权利、义务与非核心的权利、义务之分？如果有了核心与非核心之分，进一步地看，是不是意味着法律体系中的权利、义务有主要和次要、高与下之分，甚至可以要求非核心的权利服从服务于核心的权利，为了实现核心的权利，可以牺牲非核心的权利？从现有的法律体系看，宪法和法律对各类主体的权利义务是分别作出规定的，一些重要的政策也体现了权利义务的内容和特点，但是，在不同的权利、义务之间再进行主要与次要、高与下、核心与非核心的比较区分，实在是一个崭新的命题，至少在宪法法律和一些重要政策的规定中，似乎缺乏充分的正面的体现。对法律政策体系中反映不同价值观的不同权利义务，如何进行相互比较，又确立什么样的原则标准进行比较，首先是重大的理论问题。一旦强调核心价值观融入法律政策体系，恐怕首先需要对这些重大的理论问题进行未雨绸缪的探讨。
（三）社会主义核心价值观与资本主义、封建主义价值观的关系
无论是党的十八大报告还是《宪法》第24条，对核心价值观的表述，都在前面加了“社会主义”这一限定词，也即我们所提倡的核心价值观是属于社会主义的，与资本主义、封建主义的价值观有根本区别。《宪法》第24条在规定国家倡导社会主义核心价值观的同时，还明确规定，要“反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。
需要指出的是，这个表述是1982年宪法写的，2018年修改宪法时并未作改变。如果用社会主义核心价值观来对照，这一表述中的内容可以概括为社会主义核心价值观之外的“其他腐朽思想”，即腐朽价值观。但是，在这些腐朽思想中，资本主义的腐朽思想（价值观）是什么，封建主义的腐朽思想（价值观）又是什么，并没有明确的边界。八二宪法修改讨论时，有人提出，“腐朽思想”不确切，有的思想很反动，但不是腐朽思想，如自由主义、改良主义、无政府主义，应当写上“反对落后思想”。这个意见没有被采纳。也就是说，其他的腐朽思想包括资本主义的、封建主义的腐朽思想，就“不是很确定的概念，它依时代发展而不同，但也包括人类社会那些公认的严重的不健康、不道德的思想，如集体主义时期的极端利己主义，市场经济时代的不守诚信、背信弃义等”。在这种情况下，强调核心价值观融入法律政策体系，就会出现两个问题：
一是，社会主义的核心价值观与资本主义的价值观有什么区别？比如，社会主义在国家层面的价值目标是富强、民主、文明、和谐，那么，资本主义有没有这样的价值目标？如果有，又如何与社会主义的这些价值目标区分开来？比如，社会主义在社会层面的价值取向是自由、平等、公正、法治，那么，资本主义是不是也有这样的价值取向，如果有，又应当如何与社会主义的价值取向进行区分？而在个人层面的价值准则方面，显然也有这个问题。所以，分门别类地对社会主义各个层面的核心价值观以及核心价值观中的各个要素，与资本主义的同类价值观与要素进行区分，总结两者之间的区别与联系、相异与相同，妥善处理两种核心价值观之间的关系，是保证社会主义核心价值观正确地融入法律政策体系的重要前提。
二是，社会主义的核心价值观与封建主义的价值观有什么区别？可以肯定，无论是国家层面、社会层面还是个人层面，社会主义的核心价值观与封建主义的价值观必然有重要区别，当然，也不可避免地存在一些联系。而中国是一个封建主义传统根深蒂固的国家，封建主义价值观中的精华与糟粕并存，所以，认真研究社会主义核心价值观与封建主义的腐朽价值观区别，总结弘扬我国古代价值观中的一些优良传统，也是确保社会主义核心价值观正确融入法律政策体系的重要前提。同时还要注意，有些流传千百年的古代习俗、文化和传统观念，明显不属于社会主义核心价值观的范围，但在认识和处理中稍一过头，就可能被斥之为封建主义糟粕或者腐朽思想，并以立法的方式加以排斥和否定。比如，前不久，山西省司法厅发布的《山西省殡葬管理条例（草案）》征求意见稿中就规定，禁止生产和销售纸人、纸马、纸房、冥币等封建迷信丧葬用品。这一规定很快引起争议。纸人、纸马、纸房和冥币等丧葬用品，当然可以称为封建迷信用品。但是，社会上倾向性的意见却认为，烧纸钱与中国祭祖拜神的传统紧密相连，以焚烧冥币的方式表达对先辈们的缅思和祈福生财，根植于很多中国人的传统观念中。这就出现一个与核心价值观的冲突问题了。地方是否适宜用立法的方式简单对此加以否定，并意图改变人们千百年来的传统观念和习俗？
（四）弘扬核心价值观与保护公民言论出版、宗教信仰自由和文化活动自由的关系
这与前述处理好同非核心价值观的关系有重要关联，但有单独提出的必要。《宪法》第35条规定，公民有言论、出版的自由。言论、出版物既可能弘扬核心价值观，也可能违反核心价值观，更有可能介于弘扬核心价值观与违反核心价值观之间。严重违反核心价值观，特别是在政治上违反核心价值观的言论、出版物，应当严格禁止。但是，有些言论和出版物与核心价值观中的一些要素可能并不一致，甚至有相冲突的现象，而对宪法确立的社会主义的各项制度没有损害，这种情况下，如何在法律政策体系中既弘扬核心价值观，又最大限度在保护公民的言论、出版自由，就要把握一个科学的度，需慎重研究。
宪法规定，公民有宗教信仰自由，而宗教信仰显然不属于核心价值的范围，甚至与核心价值观存在较大的冲突。所以，在法律政策体系中弘扬核心价值观的同时，如何不影响对公民宗教信仰自由的保护，也需要研究。
《宪法》第47条还规定，公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。文化活动既包括自然科学的文化活动，也包括文艺创作和社会科学研究的文化活动，两者都直接或者间接地反映着不同的价值观。但是，由于文艺创作和社会科学的研究，并不等同于思想宣传，对价值观的反映有自身特殊的规律，没有反映核心价值观甚至与核心价值观不完全合拍的情况并不少见。如何在法律政策体系中既促进文化活动弘扬核心价值观，又贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，就是需要研究的重要问题。
（五）以立法方式和制定政策方式弘扬核心价值观的关系
核心价值观既可以在法律规范中反映，也可以在政策中反映，但有几个问题：
一是，什么样的核心价值观适宜由法律规范调整，什么样的核心价值观应由政策调整。核心价值观的法律化和政策化有重要区别。政策具有明显的倡导、引领、探索的性质，但法律规范更多体现规范性、强制性的特点，并常常以法律责任作为惩罚的后盾。这样，将核心价值观融入法律规范或者政策，就应当立足于不同核心价值观的特点，而不宜不加分析地将某种价值观直接上升为法律规范，或者把应当以立法加以规定的价值观规定在政策中。比如，对于推动文明生活方式的一些事项，是由立法予以规范还是由政策予以引导，就值得研究。再比如，前述有关司法政策能否对核心价值观进入司法文书提出要求，也值得研究。
二是，应当防止以立法或者制定政策的方式过度干预社会生活。核心价值观中有不少内容属于社会自治或者市场主体自主解决的范围。比如，道德领域的不少准则或者规范，以及人们的传统风情习俗和文明习惯等，虽然反映了某些核心价值观，但由社会舆论和一定范围、一定区域的民众或者市场主体进行自我管理、自我约束和自我监督，就能弘扬，而不必专门立法或者制定政策予以规范调整。而且，这些领域的有些核心价值观在一些区域、群体中，要成为主导性价值观，取决于多方面的因素，需要经过长时间的发展变化才可以形成，所以，也不宜用立法或者制定政策的方式达到速成的效果。
三是，不同层级的立法或政策对核心价值观的调整应有所区分。核心价值观涉及范围广泛，哪一层级的主体立法或者制定政策调整核心价值观，与立法权限或者有关党政机关行使职权的其他范围有重要关联，应防止以越权方式将核心价值观入法入政策。
四、小结与建议
推动核心价值观入法入政策，有必要对现有法律政策体系中核心价值观的体现及实施效果进行梳理评估，明确核心价值观各个要素的含义，并与宪法关于核心价值观的规定以及有关国家机关行使职权的规定协调衔接，同时要处理好一些重要关系。
为此，本文提出以下建议：①在对现有法律政策体系中核心价值观进行科学评估的基础上，对核心价值观融入法律政策体系的总体目标和时间表予以慎重研究，把握核心价值观准入法入政策的短板、重点和节奏。②可否由全国人大常委会以宪法解释或者出台其他专门文件的方式，对宪法中社会主义核心价值观及其各个要素的具体含义作出全面、准确和权威的解释，使宪法的规定与党中央有关文件的表述一致起来。③谨慎研究处理不同层面、不同要素核心价值观入法入政策时的相互关系，避免不适当地将核心价值观入法入政策的重点放在个人或者市场主体的价值准则上。④谨慎研究核心价值观入法入政策的方式方法，十分重视通过制度设计来体现核心价值观，不宜过于倚重在法律规范中写明核心价值观。历史的经验表明，价值观并非靠在法和政策中载明就能发挥作用，制度才是蕴藏和成就价值观的最好土壤，有什么样的制度，就会有什么样的价值观，如果制度本身有重大欠缺，在法律政策体系中无论怎样规定和强调价值观，都很难收到预期效果。⑤科学认识法、政策与核心价值观之间的辩证关系，尊重三者的不同生成规律。核心价值观的形成，更应当是一个自然的历史的过程，法、政策在这一过程中会有积极的推动作用，但应当充分注意到这一作用的有限性。⑥对审判机关在法律文书中运用核心价值观进行释法说理的边界，应当慎重研究，确保宪法关于人民法院依照法律规定独立行使职权的规定在实践中不出现偏差。⑦谨慎研究法律政策体系中核心价值观与公民权利的关系，避免在强调核心价值观入法入政策的同时，忽视甚至侵犯受宪法法律保护的体现非核心价值观的公民权利。⑧妥善处理法、政策与道德的关系，避免在突出核心价值观的同时，将不宜由法调整的道德习俗等内容简单入法入政策，避免法和政策对社会生活的过度干预。⑨在对公民个人核心价值观进行法律政策调整时，要严格遵循宪法关于“国家倡导社会主义核心价值观”的规定，扣住“倡导”二字，科学设计倡导的方式方法，使“倡导”与强制、惩罚等严厉措施区分开来。
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中国法治建设的经验与进路 ——在新的历史方位上的思考
《地方立法研究》2021年第5期目录与摘要
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