梁鹰：备案审查视角下地方立法“放水”问题探讨 ||《地方立法研究》
备案审查视角下地方立法“放水”问题探讨
梁鹰
（全国人大常委会法工委法规备案审查室主任 ）
摘要
杜绝地方立法“放水”，是维护国家法治统一、推进全面依法治国的重要基础。本文以备案审查在解决地方立法违背上位法规定、立法“放水”等方面的实践为基础，分析了“放水”的概念、属性、危害与成因，阐释了备案审查实践中立法“放水”的认定要件，并就如何把握审查强度、主观因素、结果溯及力以及责任追究等问题展开了探讨，最后从强化党对立法工作的领导、加强和改进备案审查工作、加强立法工作队伍建设等多个方面提出治理“放水”的建议，旨在为有效杜绝立法“放水”，提升地方立法质量提供参考和指引。
关键词
地方立法 立法 “放水” 备案审查 法治统一目 次
一、问题的提出：从地方立法“放水”案例谈起
二、地方立法“放水”的危害及其成因
三、地方立法“放水”的认定
四、地方立法“放水”的治理路径
一、问题的提出：从地方立法“放水”案例谈起
立法“放水”是2017年中共中央办公厅、国务院办公厅在对外公布的《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》(以下简称为《通报》)中使用的概念，也是首次以正式文件的形式对地方立法中存在的“放水”问题作出认定。自《通报》指出地方立法“放水”问题以来，全国人大常委会法工委主任沈春耀同志多次强调，“政策是立法的核心……条例的问题，不是立法技术出了问题，而是立法政策出了问题”。立法是国家重要的政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，具有很强的政治属性。因此，对“放水”性质的判断和把握，不能简单地停留在与上位法不一致的技术层面，必须透过法律问题的表象，从中央政策被“架空”“变通”的结果来深刻认识“放水”作为政治问题的本质。此外，从形式上看，《通报》作为首次对地方立法“放水”作出认定的官方文件，其中的政治要素也为认定“放水”问题的政治属性提供了参照。《通报》中的政治要素既是对立法“放水”的严肃定性，更从侧面反映出这一问题的严重危害性。
近年来，全国人大常委会等各有关方面不断强化备案审查特别是专项审查和集中清理等措施，以期有效杜绝立法“放水”、防止立法抵触、解决立法滞后问题，切实保证党中央决策部署得到一体遵循，及时贯彻执行到位。在备案审查工作中，我们也发现并纠正了个别地方立法存在的倾向性问题。这些问题有的是通过集中专项清理，由制定机关自行发现纠正的；有的是全国人大常委会法工委通过个别沟通、提醒，督促制定机关纠正的。例如，有的地方立法降低了上位法规定的行政处罚幅度的下限，如某市地方性法规将国务院行政法规对违法行为规定的“一万元以上五万元以下”罚款幅度降至“三千元以上一万元以下”，有放松管控的倾向。有的地方立法对上位法的禁止性条款无理由地忽略，如国务院《风景名胜区条例》规定，“禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区”，而某市关于风景名胜区的地方立法中未规定不得在风景名胜区内设立开发区。在备案审查机构向制定机关了解为何不规定时，制定机关解释称：国务院《风景名胜区条例》关于禁止设立各类开发区的前提条件是“违反风景名胜区规划”，因此不违反风景名胜区规划设立开发区的行为并不在禁止之列；而该市风景名胜区规划中并无“禁止设立开发区”的规定，因此该市风景名胜区条例不规定禁止设立开发区并不违反国务院《风景名胜区条例》。我们认为，这样的解释是不能成立的：只要风景名胜区规划中没有明确规划建设开发区，那么在风景名胜区内建设开发区就属于“违反风景名胜区规划”；如果该市以地方立法中未规定禁止在风景名胜区设立开发区为由在风景名胜区内建设了开发区，则该市的法规难逃“放水”嫌疑。
目前，学术界对于立法“放水”的定义已经形成了一些具有代表性的观点。例如，有观点认为，立法“放水”是一种对违背上位法规定、降低监管力度的形象表述，“是一种政治判断，而不是依据宪法、立法法规定做出的法律判断”。也有观点认为，从性质上看，立法“放水”是地方立法超出了上位法设定的义务底线、职权底线。还有观点认为，“放水”就是该管的没去管，该严格的没有严格，该把关的没有把关。基于对学术观点与典型问题的综合分析，立法“放水”可以定义为：地方立法的提案、制定、批准等主体基于主观上直接或者间接的故意，在规范性文件的起草、提案、审议、批准等环节中违背法定职责，通过包括但不限于缩减上位法执行范围、减缓上位法执行力度、抵消上位法执行效果、违法违规扩充或者缩减部门职权(责)等方式，变通执行中央决策部署，架空上位法规定的一种地方立法行为，且该行为与地方立法执行过程中出现的严重偏差存在直接的因果关系。对地方立法“放水”问题的研究，目的是着眼于未来，帮助各级、各类规范性文件制定机关牢固树立政治意识和大局意识，与党中央决策部署保持高度一致，避免地方因一时一地的发展利益而在立法领域为与国家大政方针相违背的行为“开绿灯”。
二、地方立法“放水”的危害及其成因
（一）地方立法“放水”的危害
2020年11月16日，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记从维护国家法治统一的高度再次强调地方立法中存在的“放水”问题，指出我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要，2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权，地方立法工作有了积极进展，总体情况是好的，但有的地方也存在违背上位法规定、立法“放水”等问题，影响很不好。
维护法治统一，是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。宪法和立法法将法治统一确定为基本原则，目的在于维护国家的统一以及中央对地方的有效管控。政策总是起始于中央，然后辐射到地方，所以中央需要通过法治统一原则来保障地方立法都可以被掌握在中央立法的管控范围之内。反之，如果地方都为了自己局部的利益而无视国家整体利益，超越上位法，随意扩大地方的职权、随意创设权利义务规范等，使得地方与地方之间逐渐形成壁垒，则不仅不利于维护中央对地方的有效管制，还将导致国家整体利益受损，而这种对全国性利益的侵害必将削弱中央对地方的统一领导，甚至威胁到国家的统一。
立法是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。立法“放水”不是简单的立法技术问题，而是深层次的立法政策问题。地方立法政策严重偏离中央的方针政策和决策部署，不仅阻碍了宪法法律的有效实施，更导致了中央精神在地方层面贯彻落实不全面、不到位，严重损害党中央权威和集中统一领导。只有从党的事业成败和国家前途命运的高度，深刻认识立法“放水”问题的严重危害后果，才能正确分析特殊的地方立法失序情形的形成原因，才能在正确的政治方向上有效杜绝相应问题的发生。
（二）地方立法“放水”的成因
地方立法“放水”问题的产生，主要是由以下四方面的因素导致的：一是政治站位不高、政治意识不强，特别是对习近平总书记重要指示批示精神和中央决策部署理解把握不深刻、贯彻落实不到位。这是导致地方立法“放水”问题产生的根本原因。当前，立足新发展阶段，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动构建新发展格局。但是，部分地方仍然狭隘地关注着当地的GDP增量，没有从党和国家的工作大局出发去谋划本地区发展，为了项目开发、招商引资、增加税收，而降低对中央政策和改革方针的执行标准，或放松对污染防治、地方债务风险等的管控力度，甚至刻意忽视和规避对中央决策部署的贯彻落实。
二是人大在地方立法中的主导作用不强，容易受到同级政府以及相关职能部门的影响和当地主要党政领导个人意图的干预。实践中，所谓的“首长项目”“拍脑袋项目”时有所见，而且地方行政机关在立法活动中出现了向“利益主体”方向蜕变的趋势，时常乘地方立法之机增加或减少职权(责)，特别是以争权、扩权者居多，比如扩大行政处罚和许可职权，增设机构、扩充编制、增加预算等等。党的十八届四中全会已明确指出，立法工作中的部门化倾向、争权诿责现象较为突出。这些因素不仅影响和制约了地方立法的科学性、系统性，其中的个别条款试图为改变政策规定或钻政策空子而触碰地方立法的红线、底线，已经成为导致地方立法“放水”的重要原因。
三是法规审议流于形式，没有真正有效地发挥出应有的审查作用。审议是立法中最基本的活动，是立法程序的核心环节。然而，由于法规审议次数、时间设计不科学、不合理，前期调研和听取意见不充分，常委会组成人员缺乏法治实践经验等普遍性因素，实践中法案审议环节往往容易变成“走程序”“走过场”，“放水”的隐患因而也难以在审议环节被发现和排除。2015年，甘肃省林业厅就曾在《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例(修订草案)》的说明中提出，保护区内采石、开矿、挖沙等活动日益增多，对自然保护区生态的破坏日益严重，但是现行条例第10条第2款的规定不明确，缺乏管理依据，拟将其修改为：“禁止在自然保护区内进行采石、开矿、挖沙、取土、开垦、砍柴、采药、捕捞、狩猎、烧荒、采摘林木果实等活动。”但是到了2016年9月省人大常委会审议相关修订草案时，却有常委会组成人员提出，草案关于条例第10条第2款的修正内容在上位法中已经有明确的规定，没有必要进行重复，而且有些内容的修改需要结合自然保护区管理的现状和当地的实际情况进行更深入研究。据此，甘肃省人大在审议结果报告中建议删去上述内容。事实上，甘肃省林业厅提出的修订方案不仅客观地反映出了祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的实际情况，而且符合环保政策和上位法规定，但是有关内容之所以在审议过程中被删除，受到相关地方主要负责同志的违规插手干预即是因素之一，法规审议作用的弱化、虚化也是其中的重要因素。
四是对于地方立法“不抵触”原则贯彻不到位，法规执行层面出现偏差，执行机关选择性地执行或者直接规避执行上位法的规定。我国各地省情市情不同，发展程度不一，为了促进地方有序发展，国家层面在立法时通常会给地方预留一定的空间，允许地方在不违背上位法的前提下，制定适用于地区的规定，以便更好地契合地方实际。在下位阶的实施性立法与上位法之间，应当贯彻“效力优先与适用优先”的原则。“效力优先”是指上位法在位阶和效力上均高于或优于实施性规定，在实施性规定与其相抵触时，应当优先适用上位法的规定；而“适用优先”是指在实施性规定与上位法不抵触时，可以选择优先适用或援引下位法。“适用优先”以“效力优先”为前提，核心在于下位法的实施性立法不得与上位法相抵触，因而是一种有条件的优先适用。“放水”问题的发生，是“适用优先”超越了“效力优先”，违背了地方立法应当遵循的“不抵触”原则。
三、 地方立法“放水”的认定
（一）地方立法“放水”的认定要件
一是形式上，“放水”的常见形式包括：下位法缩减上位法的禁止性规定、减轻处罚幅度、放宽许可条件等。同时，随着实践领域的不断深入，“放水”的形式有所拓展，例如，扩大上位法规定的权利范围也有可能构成“放水”。2021年年初，某市就该市养老服务条例草案公开向社会征求意见，其中规定“养老服务设施建设用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”。有学者认为，该条款与老年人权益保障法中关于“公益性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有的土地”的规定不一致，扩大了上位法规定的权利主体范围，可能出现占用国有划拨土地或者农民集体所有土地建设营利性养老服务设施的情况，进而发生以建设养老服务设施的名义获取土地用于商业地产开发的问题。这不仅违反了上位法的规定，更严重背离了近年来中央严格调控房地产市场发展的政策方针。
还有假借严格管控之名行立法“放水”之实的情况。例如，2012年，某省人大常委会通过本省城镇饮用水水源保护条例，其中规定“在城镇饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游、放牧、开矿、采砂等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体”。然而，按照《水污染防治法》第66条第2款的规定，在饮用水水源二级保护区内仅可以从事网箱养殖和旅游活动。该省的条例虽然要求在保护区内从事“放牧、开矿、采砂”活动要避免污染水源，但事实上该省立法却扩大了法律规定的保护区内可以从事活动的范围，属于一种较为隐蔽的“放水”形式。
二是内容上，“放水”问题目前多出现在实施性立法当中。根据《立法法》第73条第1款、第2款的规定，地方立法可以分为“实施性立法”“自主性立法”和“先行性立法”，虽然后两者相对而言拥有更大的立法空间，但是目前的“放水”问题更多集中在上位法依据较为充分的实施性立法当中。原因在于实施性立法虽然有明确的上位法作支撑，制定难度较小，但是只要其中的多数条款沿袭上位法的规定，仅仅通过变通其中的个别关键条款就可以达到违背或架空上位法的目的，甚至从技术层面也无法分析出抵触情形，这也从侧面说明立法“放水”问题往往具有较强的隐蔽性。
除此之外，个别的“放水”问题还需要通过合理性分析来进行甄别。例如，地方立法中设定的罚款幅度，不仅应当在上位法规定的幅度范围之内，还应当与本地区经济社会发展水平相适应。罚款幅度设定过高，则缺乏可执行性；设定过低，则可能无法实现处罚的目的。以企业污染物排放治理为例，如果某经济发达地区针对违法排污企业设定的罚款幅度与法律、行政法规规定的处罚下限基本持平，且明显低于当地的经济发展水平，那么相关条款在执行过程中将如“隔靴搔痒”一般，不仅无法真正达到防治污染的目的和效果，背后还有可能存在为当地排污企业发展让行的“放水”问题，对此，需要从合理性和适当性的角度进行判断和分析。
三是主观上存在故意。甘肃省有关部门在2015年修正《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》的过程中，已经意识到条例有关规定与国务院行政法规不一致，但是考虑到保护区内群众生产生活需要，以“有意为之”的心态继续保留上述规定未作修改。这种变通上位法规定的主观意图，应当作为把握认定“放水”的一项重要标准，即存在“主观上的故意”是“放水”成立的必要条件。然而，审查过程中仅通过法规文本却很难对立法者的主观意图作出认定，对此，需要广泛借助相关素材进行核实。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》(以下简称《工作办法》)第11条的规定，报送备案的材料中包括备案报告、国务院令或公告、有关修改废止或者批准的决定、法规或者司法解释文本、说明、修改情况汇报及审议结果报告等有关文件。自治条例、单行条例、经济特区法规对上位法作出变通规定的，报送备案时应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况，包括内容、依据、理由等。这些备案材料不仅反映出制定机关立法工作的客观情况，同时对于主观因素的分析认定也具有辅助支撑作用。审查过程中，可以结合上述材料对制定机关的主观意图进行分析。
四是结果上，违反上位法目的，导致上位法被架空。对于“放水”认定标准的把握应当采取实质性的结果判断标准，即具体分析地方立法是否违背上位法的立法目的，是否妨碍上位法的施行，不能仅因为与上位法规定不一致而认定存在“放水”问题，否则将严重束缚地方立法工作的开展。例如，《义务教育法》第2条第3款规定，实施义务教育，不收学费、杂费。有的地方性法规不仅规定对接受义务教育的学生不收学费、杂费，还规定逐步免费提供教科书制度。这一规定虽然属于之前所讲的扩大上位法规定的权利范围，但是其与上位法关于保证义务教育制度有效实施的立法目的是一致的，不属于“放水”问题。“放水”问题涉及的环节具有多层次性。法不仅是“制度性事实”，还包括司法、执法等适用规范的行为。受限于立法权限，地方性法规的执行主体以行政机关为主，极少涉及司法机关。在《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》中，从文字表述上看，虽然禁止狩猎、垦荒、烧荒“等”行为似乎可以解释为其他7类禁止行为也涵盖在其中。但是从2014年国务院批准调整保护区划界后，甘肃省国土资源厅仍然在保护区内审批和延续采矿权9宗、探矿权5宗的情况来看，作为条例执行主体的甘肃省国土资源厅自始认为“等”的范畴并不包括“采石、开矿”等7类禁止活动。“政策执行机构如同权力一样，具有为寻求自身生存空间而无限扩张的本性，直到遇到障碍为止。”这里，技术层面不构成与上位法相抵触的条例被执行机关作为扩张权力的工具，尽可能地扩大非法利益的制度空间，使具有更高效力层级的行政法规被束之高阁。
（二）地方立法"放水”认定需要注意的问题
第一，关于审查强度的把握。近年来，各级人大常委会备案审查工作机构和队伍建设取得了明显进展，但是审查能力不足的问题仍将长期并且普遍存在，因此在审查强度的把握上应当有所侧重。一方面，对于涉及中央重大决策部署、关系公民重大切身利益的领域，如生态环保、食品药品安全等领域的法规，在审查标准上必须从严把握，按照《工作办法》第37条的规定，要把政治性标准摆在突出位置。在审查方式上，要综合运用依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查四种审查方式，特别是加大主动审查力度，该督促的督促，该通报的通报。另一方面，对以地方管理为主的事项，审查强度相较于前者应适当降低，从而给予地方更充分的自主管理权限。
第二，关于下位法不对上位法的禁止性规定作重复规定。《立法法》第73条第3款规定，制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。为避免出现照抄照搬的情况，实施性立法应当根据本地区的实际需要对上位法作细化、补充。坚持正确的政策取向，应当做到不搞体例对应、不搞大而全小而全、不片面追求形式完整和体系化，而是根据本地实际情况或针对本地存在的突出问题，对上位法的禁止性规定进行强调、细化、补充，对于不影响上位法禁止性规定实施的地方立法应当积极鼓励。例如，有的地方制定的大气污染防治条例尽可能地不重复上位法的规定，而是从工业污染、燃煤污染、机动车污染、扬尘污染、供热污染、秸秆焚烧污染、沙尘污染等主要污染物源头入手，提出符合中央环保要求、满足当地实际需要、针对性强的防治措施。这类情形符合立法法的规定，不应被认定为“放水”问题。
第三，关于审查结果的溯及力。关于规范性文件被审查纠正后的溯及力，目前虽然尚无具体规定，但学理上可以从宪法、法律中推导出法不溯及既往原则，实践中也是这样掌握的。但是这一原则并不适用于因存在“放水”问题而被纠正的规范性文件。原因在于，规范性文件在执行过程中可能已经阻碍了中央决策或改革方针在本地区的贯彻实施，必须对执行结果予以纠偏，才能保证中央政策在本地区落地落实、执行到位。
第四，关于责任追究。按照构建法律责任规范的一般逻辑，法律责任的设定以法律义务的存在为前提，以存在追究责任的机制为条件。其中，行为能力是决定法律义务设定最为重要的标准。关于立法者的立法能力，通说认为，这是一个无法从法律上进行界定的制度性因素，它是一个国家在特定历史时期部分综合实力的集中体现，集中表现为一种事实性的力量。而且，立法者是一个由众多主体构成的极其复杂的整体，即便是立法者也无法对自身的立法能力作出界定。关于立法者的法律义务，由于立法本质上是一种宏观决策行为，即使审查机关认定某一规范性文件与宪法法律相抵触，实践中既无法确定立法者在哪个环节没有正确履行法定义务，也无法确定这一结果与立法者违反法律义务之间的关联性。此外，立法体现的是对过往经验的总结和对未来发展的预想，即便立法者尽职尽责、足够审慎，也无法保证所立之法在未来不出问题。基于上述分析，无论是对于立法者整体还是对于其中的工作人员，追究其法律责任都缺乏理论依据和可操作性。但是，这并不意味着规范性文件被认定为与宪法法律相抵触后，立法者所应承担的其他形式的责任也能够被豁免，特别是对于作为政治问题的立法“放水”而言，可以通过给予党纪政纪处分的形式追究相关人员的责任。同时，规范性文件被认定为“放水”，是对制定机关及相关工作人员履职情况的一种极为严厉的负面评价，这必将对相关机构和个人的工作考核评价带来极大的影响，这种影响从某种程度上看，甚至比追究法律责任能够起到更大的警示和约束作用。
四、地方立法”放水“的治理路径
一是强化党对立法工作的领导。习近平总书记强调，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导。立法坚持和贯彻党中央的集中统一领导，根本在于确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效的贯彻实施。这不是空洞的政治口号，必须切实有效落实到具体行动中。从国家立法层面来看，党的十八大以来，全国人大常委会进一步完善了立法项目和法律制定中重大问题向党中央请示报告的制度，包括常委会立法规划由常委会党组报党中央，经审定后以中央文件的形式转发；政治方面的重要法律中需要提请党中央决定的重大方针政策问题，常委会党组要报告党中央审定；法律草案基本成熟后，提请全国人大或常委会审议前，由常委会党组报经党中央同意后，按照法定程序提请审议；涉及经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要法律草案基本成熟后，在提请审议前，也要报经党中央同意后再按照法定程序提请审议。请示报告制度的健全完善，确保了有关方面能够更加准确地领会党中央的立法意图，从而把中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中去，同时也能使中央及时掌握全国人大及其常委会的立法工作情况。这既切实有效地保障了中央重大决策部署在国家立法层面的贯彻落实，也为地方有效杜绝立法“放水”问题起到了重要的示范作用。
二是准确理解和把握“不抵触”原则。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，“不抵触”原则自此成为地方立法应当遵循的一项基本原则。此后，《宪法》《立法法》也对地方立法应当遵守“不抵触”原则进行了确认。即使是伴随着《立法法》的修订以及地方立法权不断扩容，“不抵触”原则也始终没有发生改变。从杜绝立法“放水”的角度出发，理解和把握“不抵触”原则的重点在于地方立法不能违反上位法的规定或者阻碍上位法立法精神和目的的实现。对于前者而言，不能仅仅以不同位阶之间的两个规则是否一致为标准，而应当从逻辑层面分析，在避免立法重复的基础上，不同位阶之间的两个规范在逻辑上能够同时成立，则说明下位法未与上位法相抵触。而后者无法直接从逻辑的角度进行判断，这是由于法律的立法精神或者立法目的不是一个明确的命令，不具有法律规则的各种要素，因此无法直接与低位阶的规则进行比较。对此，可以通过总结提炼下位法所蕴含的原则或者精神，并与上位法的目的精神进行权衡，将其转化为法律适用问题，从而判断下位法是否减损或破坏了上位法立法目的和立法精神的完整性。
三是进一步加强和改进备案审查工作。备案审查是中国宪法监督制度的重要组成部分，是完善宪法监督制度的基础和重要着力点，是全面贯彻实施宪法的有力举措。近年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会在备案审查实践中发展形成了依职权审查、依申请审查、专项审查和移送审查四种审查方式，特别是通过专项审查和集中清理，杜绝立法“放水”，防止立法抵触，解决立法滞后，保证了党中央决策部署得到一体遵循，及时贯彻执行到位。下一步，要认真贯彻习近平总书记在中央人大工作会议上提出的全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严的重要指示精神，全面落实《法治中国建设规划(2020-2025年)》对备案审查工作提出的新任务、新要求，以“有件必备、有备必审、有错必纠”为目标，综合运用多种审查方式，准确理解、把握和运用审查标准，提高备案审查工作质量，围绕中央决策部署，着力加强对事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系人民切身利益、引发社会广泛关注等方面的规范性文件的审查研究，及时发现纠正与中央精神、国家法律、时代要求不符合不一致不适应等突出问题，切实筑牢杜绝地方立法“放水”的坚强防线，坚决维护国家法治统一。
四是加强立法工作队伍建设。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。杜绝地方立法“放水”，提高立法质量，归根到底，要靠人来实现，需要一大批政治坚定、业务精通、务实高效的立法专业人才。特别是当前，无论是国家立法还是地方立法，都呈现出任务重、节奏快、要求高的新特征，早已不是“二线”工作，而是“一线”甚至是“火线”工作，因此需要高素质的立法工作队伍来保障。但是，目前地方立法工作队伍建设，距离习近平总书记和党中央提出的要求，距离全面依法治国和立法工作的实践需要，还有不小的差距。接下来可以从以下方面加强立法工作队伍建设：以强化立法干部队伍思想政治建设为基础，总结各地在开展立法人才评选、创新立法人才培养、推进立法队伍建设的有益经验；推动以地方党委文件的形式对立法机构设置、立法人员数量、准入资格等提出明确要求；支持、推动有条件的地方探索立法人才职务序列改革、立法津贴职业保障机制、表彰奖励机制；总结有关地方设立立法研究院、研究基地、专家库的有益经验；打通人大干部与“一府一委两院”干部、律师、高校法学人才的交流任职渠道；等等。
五是加强全国人大对地方立法的指导，持续开展立法培训。截至2021年10月，全国人大常委会法工委已举办了12期地方立法培训班，培训地方立法工作人员超过4000人次，实现所有设区的市的立法工作人员的全覆盖。下一步，可以通过拓展培训范围、丰富培训方式、提升培训层次、增加培训频次等形式进一步提升培训实效。可以通过召开研讨会等形式，就立法工作中的重点、焦点、难点等共性问题进行深入交流，推动立法理论研究。充分发挥法律询问答复制度的指导作用，回应地方立法工作遇到的问题。此外，通过编发法制工作简报、地方立法实例选编、备案审查案例选编等形式及时向地方介绍正面经验和“负面清单”。
六是探索在执法检查过程中发现纠正地方立法“放水”问题。执法检查制度是改革开放以来在实践探索中发展起来的一项重要的人大监督制度。随着《各级人民代表大会常务委员会监督法》将“法律法规实施情况的检查”独立成章，执法检查已逐步成为各级人大常委会的一项常态化工作。通过选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，不仅有利于保证宪法和法律法规的实施，而且能够发现法律法规本身存在的缺陷和不足，改善和提升立法质量。结合之前的分析，立法“放水”的结果主要表现在执行环节，对此可以考虑将检查相关地方立法是否存在违背上位法规定、“放水”等问题纳入执法检查工作中，在对违法的具体行为提出纠正意见的同时，也对不符合中央决策和改革方向以及违背宪法、法律规定的规范性文件提出纠正意见，从而进一步丰富杜绝地方立法“放水”的制度机制。
本文来源于《地方立法研究》2021年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。
梁鹰：备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行《法规、司法解释备案审查工作办法》为中心
梁鹰：备案审查制度若干问题探讨
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