孙立平：消极社会管理与积极社会管理（13年前的一篇文章）

【《好的社会要有起码的公平正义》一文发表后，不少朋友对积极的社会管理的提法很感兴趣。这里发的是原文，原载《社会学研究》2011年第四期。如果没有记错的话，此后便没有在正式学术刊物发表过文章。所以我说，我实际上在十几年前就已经在退出学术界】

消极社会管理与积极社会管理

人类的社会生活是一种群体生活，群体生活必须以基本的秩序作为保障。从这种意义上说，社会管理对于任何社会都是必需的。但近一段时间以来，我国对社会管理问题的着力强调，则源于一个特殊的背景，这就是社会问题、社会矛盾以及社会冲突的不断增加以及由此所形成的对社会生活的冲击。

但如果进一步分析，就可以看到，现在对社会管理的刻意强调，还有一层更为深刻的背景，这就是当代经济社会生活复杂化以及伴随而来的社会风险的挑战。事实上，与传统社会相比，我们现在身处其中的是一个更为复杂、更具风险的世界，是一个充满了不确定性的世界[(德)乌尔里希·贝克，《风险社会》。译林出版社，2004。]。

就中国目前的情况而言，经济社会生活的复杂化趋势主要源自于这样几个方面的原因：一是市场经济体制的建立。与再分配体制相比，市场经济带来的不仅是资源配置的多元化，以及由此带来的调控机制的间接化和复杂化，而且，市场经济的体制必然导致社会结构的多元化和利益群体的分化。二是世界全球化进程的加速。伴随着全球化的过程，民族国家由一个相对封闭的体系变成一个开放的体制，外部因素“楔入”内部结构，一个国家的政治、经济和社会生活由此变得更为复杂。三是科学技术的发展。科学技术的发展改变着人类生活的轨迹。每一次重大的技术突破都会对现有的经济社会生活秩序带来强烈的冲击。四是大众消费社会的来临。新的消费品、消费方式和消费理念导致人们生活方式和价值观念的变化与分化，其多样性与复杂性的增加是显而易见的。五是快速的城市化。与简单的乡村社会比，城市是一个更复杂的社会，无论是城市生活还是社会结构都是如此。与此同时，社会生活的风险在明显增加。复杂的社会生活本身，就意味着系统风险的增加。而社会的转型，无疑又为社会风险增添了新的因素。

简而言之，上述几方面因素使得我们整个经济和社会生活变得空前复杂。这种复杂化的经济社会生活，客观上要求一种更有效的治理能力，才能协调各方关系，应对复杂的局面，提供社会生活的秩序。需要思考的问题是：我们如何对这种经济社会生活的复杂化做出回应？如何形成能够面对复杂经济社会生活的治理结构？更有效的治理能力来自何方？这样的选择将会决定我们社会未来发展的方向。

实际上，在面临诸多压力和挑战的情况下，很容易形成对社会管理的误解，即将社会管理片面地理解为一种消极的、防范性的手段，将加强社会管理理解为加强权力对社会的全面控制。鉴于我们曾经有过的历史经历，产生这样的误解是很容易的。就此而言，将社会管理区分为消极社会管理与积极社会管理是很有必要的。消极的社会管理是以被动防范为手段，以维护现状为目标。而积极的社会管理则以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标。虽然在积极的社会管理中也要努力应对和化解现实中某些消极因素，但它的目标更具有进取性。从长远来说，积极的社会管理无疑有着更为根本性的意义，也是我们应当着力倡导的。这里之所以提出消极社会管理与积极社会管理的概念，是为了避免一个误区，即在种种问题和矛盾的压力之下，片面的从消极社会管理的意义上来理解社会管理，并在实践中将社会管理变成片面的社会控制。

前一段时间，有两件看似很小的事情，在网络上引起人们的关注和议论。一件事情是福州大学部分学院实行的恋爱实名制，另一件事情是北京准备用手机定位个人出行等情况。这两件事情，看起来都是细微末节的小事，但经媒体报道后，有的已经取消了类似的做法。但这两件事情仍然是值得关注的。之所以如此，是因为它体现了一种逻辑，或一种治理社会的方式，特别是在举国上下都在强调社会管理的背景下，这两件小事所隐含的意义便凸现出来了。稍微分析一下就可以看出，这两个做法具有一些共同的制度性特征：都是以实现某种管理为目标，而以控制为实现目标的手段；控制的具体途径是以公权力介入个人的私生活，在公共权力和私生活之间没有清晰的界限；在权力介入个人私生活的时候，相关法律是被弃置一边的；这种介入的过程，都是可以解决某方面的问题为合法性基础，也就是说，手段是服务于目的的。这两件小事提醒我们，在面临加强社会管理的现实因素面前，选择什么样的社会管理模式是至关重要的。

建设一个好的社会是积极社会管理的基本目标

积极的社会管理旨在改善社会，推动社会进步，以建设一个好的社会来实现社会管理要实现的目标。换言之，管理本身不是目的，管理只是一种手段。社会管理的真正目的是改善人类的生存状况。偏离这样的基本目标，社会管理就会误入歧途。

值得注意的一个迹象是，前一段各地在制定十二五规划的时候，则纷纷将提升居民的幸福感，作为规划的目标和施政的导向。广东是中国改革开放的排头兵。这一次，他们不但很早就提出建设幸福广东的目标，而且制订了系统的幸福指数，以作为对政府和官员的具体要求。用他们的话来说，在其他地方还在搞阶级斗争的时候，广东已经在开始发展经济了。而在其他地方一心一意发展经济的时候，他们已经将提升居民幸福感作为目标了。与此同时，许多其他地方政府也提出增强居民幸福感的目标。比如北京提出“让人民过上幸福美好的生活”，重庆提出要成为“居民幸福感最强的地区之一”。从东部沿海到中西部地区，不少省份纷纷放缓了生产总值增速，同时不约而同地调高了城乡居民收入预期目标。将增进居民幸福感作为社会发展的目标，是对科学发展观的深化，是以人为本理念的具体体现。

幸福感理念的复兴，是对我们人类自身生活进行反思的结果。而这种反思的背景，是我们人类在追求幸福感的途中，将手段误当做了目标。

著名经济学家凯恩斯在1928年写过一篇在今天读来仍具有意义的文章，《我们后代在经济上的可能前景》。他说，“如果我们不是眺望未来，而是回首过去，就会发现，迄今为止，经济问题、生存竞争，一直是人类首要的、最紧迫的问题。从公元前2000年开始，到18世纪初期，生活在世界各个文明中心的人们的生活水平，并没有发生多大的变化”。但从16世纪起，情况发生了根本性的变化，资本积累和科技发明出现了。这两个因素使得人类进入快速的经济发展时期。于是，凯恩斯乐观地预见到：“我得出的结论是，假定不发生大规模的战争，没有大规模的人口增长，那么，“经济问题”将可能在100年内获得解决，或者至少是可望获得解决。这意味着，如果我们展望未来，经济问题并不是‘人类的永恒问题’”。他接着写道，“我们不能过高估计经济问题的重要性，不能为了它假想的必要性而在其他具有更重大、更持久意义的事情上作牺牲。经济问题应该成为由专家来处理的事务——就像牙病应由牙医来处理一样”[J.M.凯恩斯，《预言与劝说》。江苏人民出版社，2000]。

在这样的背景下，我们可以更方便地回顾和反思我们已经走过的路。我们是从历史上的积贫积弱的历史走过来，就是到今天，我们也没有完全摆脱贫困的阴影。正是在这样的背景下，我们生发出对发展的追求与甚至是对GDP的崇拜。就此而言，我们获得了成功。改革开放30年，中国的GDP增长了100倍，2010年中国的GDP总量超过日本成为仅次于美国的第二大经济体。从社会财富看，有人委托专业机构测算广州和深圳房地产市值。按照最高的价格计算值两城市各达到50万亿元，去掉可能的水分还各有30万亿元[ http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200712/14/t20071214_13919817.shtml]。假如能将北京市土地全部变卖，当前北京土地总市值已经高达130万亿元人民币[ http://news.qq.com/a/20110125/000058.htm]。从私人财富来看，现在整个中国居民拥有的住房总的价值大约在100多万亿。居民手中的股票大约是10万亿，储蓄余额30万亿[ 孙立平：当前中国的贫富格局，2011.http://www.sinoss.net/2011/0411/31993.html]。

对此，英国《金融时报》首席经济评论员马丁•沃尔夫说，中国应享用自己的巨大财富。中国目前巨额的盈余储蓄完全可以用来缓解国内的贫穷状况，改善社会保障、教育和环境等，而这都是中国国内急需解决的问题[ http://finance.ce.cn/macro/gdxw/200701/16/t20070116_10105033.shtml]。但问题是，财富与人们的幸福感并不是对等的，甚至有时候在经济迅速增长的情况下，人们的幸福感却在下降。其实，在往昔人类淳朴的生活中，幸福并不是一个难以捉摸的事情。那时候，人类的天性就使得他们知道什么是对自己有益的，什么是能够给自己带来舒适和幸福的。一个没念过书的农夫，一个没怎么出过家门的家庭主妇，在面对幸福的时候，反倒没有今天人们的困惑。问题是出在，人们在追求幸福的过程中误入了歧途，将手段当成了目的，于是沿着歧途越走越远。因此，重申将幸福感作为社会发展的目标，意味着一种意义极为重要的转变。这种转变将会对政府行为、经济走向、市场结构产生重要影响。

关键的问题是如何将对幸福感的追求转化为政策实践。2008年2月，法国总统萨科奇邀请曾获得诺贝尔奖的经济学家斯蒂格利茨、森以及法国经济学家菲图西一起组成了一个名为“经济表现与社会进步衡量委员会”的国际专家小组，来研究GDP用来衡量社会幸福程度标准的局限性，并为如何用新的方法衡量社会进步和人们的幸福感提出政策建议，特别是指标工具。其结果就是斯蒂格利茨和森领衔撰写的报告《对我们生活的误测----为什么GDP增长不等于社会进步》。萨科奇在为这本报告写的序言中，说了这样一段话：“如果我们不希望我们、我们的孩子和我们的孩子的孩子在未来充满金融、经济、社会和环境灾难----它们最终将是人类的灾难，那么我们就必须改变我们的生活、消费和生产的方式。我们必须改变决定我们的社会组织和我们的公共政策的准则”。换言之，幸福感的提升意味着一种新的治理社会的方式。无论在不同的社会其具体的治理形式会有什么样的差异，但其基本的要素，如清明的政治、繁荣的经济、健康的社会、绿色的生态等，都是不可缺少的。毫无疑问，积极社会管理要有利于促进这些目标的实现。

公平正义是积极社会管理的实现途径

一个好的社会最重要的含义是实现公平正义。维护公平正义、政通人和、人们心情舒畅、社会生活井然有序，无疑是增进人们幸福感的重要前提。

今年2月，人民网曾经做过一个有关影响幸福感因素的调查。截至2月20日21时，共有11519人次参与此次调查。对影响幸福的因素，分别有超过三成的网友选择了“经济状况、生活质量”和“权力规范、公共服务”，其中选择前者的比重略高。34.4%的网友(3957票)认为“经济状况、生活质量”是影响幸福的首要因素。这说明，改善收入、提高生活质量，是幸福感的基础条件。31.4%的网友(3612票)认为“权力规范、公共服务”是影响幸福感的主要因素。27.7%的网友(3194票)认为“社会保障、体面尊重”与生活幸福感关系最紧密。此外，还有6.6%的网友(756票)选择了“社会参与、价值实现”这一选项[ http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-02-22/content_1820658.html]。从这次调查的结果可以看出，民生和公平正义，是影响幸福感的两组最主要的因素。换言之，民生和公平正义应当是营造居民幸福感的两条主线。

而在目前情况下，公平正义是更具有前提性的条件。温家宝总理曾经说过两句话：公平正义比太阳还要有光辉，让正义成为社会主义制度的首要价值。没有公平正义，就没有道德的基础，道德的底线就会丧失；没有公平正义，社会中的不满和冲突就接踵而来；没有公平正义，每个人都觉得是受害者，都是弱者；没有公平正义，就没有合理的财富分享。实际上，没有公平也就没有真正的民生。没有公平正义，就没有社会的稳定，因为只有公平正义，才是社会长治久安的基础。

人类社会的进步往往体现为争取公平正义的过程。以美国为例，有三件事情对于美国的社会进步起到了重要的作用。一是19世纪末20世纪初的社会进步运动。在19世纪末，美国在经历快速的工业化和经济发展之后，政治腐败、大财团垄断下的不自由的市场、权力与资本的勾结、贫富分化悬殊、社会动荡、社会道德堕落等现象，相当普遍地存在。随后兴起的社会进步运动对克服这些现象起到了重要作用。二是罗斯福新政，尤其是在其第二阶段所进行的社会变革。这次变革最重要的内容就是建立社会保障和社会福利制度，并通过工会合法化建立协调劳资关系的制度化机制。三是上个世纪60年代由约翰逊发起的建设伟大社会运动。1958年，著名经济学家加尔布雷斯出版《丰裕社会》一书，宣布丰裕社会的来临。1962年，哈林顿出版《另一个美国：合众国的贫困》，将美国的阴暗面集于一书。据说约翰逊看了这本书，受到很大震动，提出要建设伟大社会。建设伟大社会的目标，是向贫困宣战，向不平等宣战，向违反人权的现象宣战。这三件事情，对于美国社会状况的改善，提到了重要作用。

维护公平正义，也是目前我国社会发展中迫切需要解决的一个问题。这个问题关涉到，我们的社会要立基于一个什么样的基础之上，一个什么样的基础才能让我们这个社会成为一个和谐的社会，一个什么样的基础才能实现真正的长治久安。

从历史的眼光来看，改革开放之前，我们的社会在很大程度上是立基于一种意识形态之上。但是这样一个基础在文革时期已经耗掉了。这时我们实际上面临着一次转换，要从意识形态这样一个基础转到绩效这样一个基础。这就是以经济建设为中心，发展是硬道理。应当说，这一次的转型非常成功，它使得我们快速发展了三十年，也奠定了这一段相对和谐稳定的基础。但是这样一个新的基础在九十年代后期的时候就已经开始受到一部分人的质疑。一部分在改革和发展中利益受到损失的群体会提出这样的问题：你经济是发展了，但跟我有什么关系?这说明，从上个世纪90年代中后期开始，我们将社会的基础完全建立在绩效和发展上已经不够了。当然这绝不是说不要发展了，而是说仅有发展不够了。正是在这样的情况下，很多社会问题和社会矛盾开始出现。这实际上是表明，这个时候我们面临着又一次转型。需要将我们这个社会立基的基础由绩效转到绩效加公平正义上来。应当说，中央政府意识到了这个问题，提出科学发展观和和谐社会的新理念，就是要解决这个问题。也就是说，一方面我们的经济有一个快速的发展，另一方面又能够实现基本的公平正义，我们这个社会才会有一个新的稳固的基础。

但是问题是这次转型的阻力太大，更为困难。第一次转型的主要阻力是旧的意识形态，这样的阻力实际上是比较容易克服的，而且可以说在文革后期，整个社会就此有了基本的共识。但是第二次转型的情况就很不一样了。这次遇到的不是意识形态的阻力，而是更强有力的既得利益集团的阻力。但是这次遇到的阻力太大。在这样的情况下，需要在第二次转型中解决的那些问题，比如说民主制度的推进、法治的建设、对于权力的制约、对于即得利益集团的约束、公平正义如何得到维护、社会当中的规则和秩序如何建立等等这样的问题，推进就相当艰难。从这种意义上说，通过积极的社会管理，调整社会中的利益关系，形成维护公平正义的能力，是我们目前迫切需要解决的问题。

要实现公平正义，必须走出机会主义思维。目前，在我们社会生活的许多领域中，都普遍地盛行着机会主义、实用主义的原则，其突出特征就是不择手段。在这种机会主义、实用主义的价值观中，没有任何原则是神圣不可动摇的，能否得到眼前的利益就是最高标准，为了这种眼前的利益，即使破坏了原则和程序也在所不惜。在这种短视的视野之下，许多为维护社会的基础秩序所必需的公平和正义，就被当作“交易成本”节省掉了。结果是由此造成的基础秩序的解体。同时，在这种机会主义中实际上也隐含着某种怯懦，正是由于这种怯懦，一些重要的变革机会都被放弃掉了。

营造好的社会生态是积极社会管理的基础

一个好的、能够给人们提供幸福感的社会，也有赖于一种健康的社会生态。值得注意的是，一种普遍的弱势心态正在社会中蔓延。2010年，人民论坛问卷调查中心以问卷调查并联合人民网、新浪网、人民论坛网进行网络问卷调查的方式，对社会关心的弱势心态问题进行了系统的调查。调查发现，45.1%的受访党政干部、57.8%的受访公司白领和55.4%的受访知识分子认为自己是“弱势群体”。

这种普遍的弱势心态，与现实的社会生态是密切联系在一起的。比如，该项调查发现，党政干部认“弱势”心态主要来源于以下几方面：一是在激烈的官场竞争、严厉的问责制度和强大的网络监督面前，一些官员成了“惊弓之鸟”，生怕因做错一件事、说错一句话而成为众矢之的，每天都谨小慎微、如履薄冰；二是虽然干部人事制度改革正在逐步推进，但是在某些地方依然存在论资排辈现象，甚至“潜规则”盛行，很多官员因没有背景，“不跑不送”，处于“天花板”困局之中，得不到重用和提升，成为官场“弱势群体”；三是公务繁杂，既要有让上级看得见的政绩，又要有能让老百姓满意的民心工程，想要有所作为却困难重重，不少官员甚至出现了焦虑症，心力交瘁，倍感“弱势”；四是一些贫困地区公务员的工资收入有限，在物价尤其是房价快速上涨的背景下，只能“望房兴叹”[ 人民论坛问卷调查中心 《 人民论坛 》（2010年第34期）]。而白领的弱势心态也与其工作环境和生活状态直接相关。

其实，人们的生活状态如何，人们能不能在生活中获得一种幸福感，与社会生态的状况有着直接的关系。因此，积极社会管理的一个重要目标，就是营造一种好的、健康的社会生态。

好的社会生态应该能够给人们提供机会和希望。就目前的情况而言，好的社会生态首先的含义就是能够给更多的人提供生存的机会，即具有一种热带雨林效应。比如，浦东刚开发的时候，上海人有一句话，说如果是住在浦西的老城区，即使一家两口子没有收入，一天煮100个茶叶蛋，把它卖出去，一家老小的生计就有着落了。但是如果让你搬到浦东，房子是改善了，茶叶蛋可是卖不出去了，一天煮20个，可能还得剩回来15个，一家老小的生计就没了。这说明什么浦西这样的老城区和浦东这样的新开发区，它能够给人们提供生存机会的社会生态是不一样的。其实就是现在的浦东和浦西也有类似的差别，不过这种差别在缩小。从这样的观点来看我们这些年的城市建设，我们往往不是在保护这个生态，不是在改善这个生态，而是在破坏这个生态。在一些地方，城市是越来越漂亮了，但人们找口饭吃越来越不容易。这有点像把一个烂泥塘改造成一个水泥底儿的游泳池一样。我们现在城市建设高楼大厦拔地而起，马路越修越宽，现代化的设施越来越多，但是我们在这里找一口饭吃，尤其是穷人在这里找一口饭吃可能还不如原来。我们这些年来就业的问题很突出，与城市社会生态的状况是联系在一起的。数据显示，中国大学生每年选择创业的比例为5%，创业成功率平均为3%，而美国的大学生创业成功率为20%，两者的差距高达7倍[ http://finance.sina.com.cn/roll/20101015/08288784337.shtml]。因此，这是一个很重要的问题。

好的社会生态应该能够鼓励人们遵守规则和维护社会生活的秩序。在一个社会里，人们会不会遵守规则，不仅仅是一个道德或规则意识的问题，同时在很大程度上要取决于社会生态的状况。在有的社会生态中，遵守规则会受到鼓励，破坏规则会受到惩罚。在有的社会生态中则完全相反。近些年来，食品安全的问题成为我们社会中的一个严重问题。其背后的原因往往就是社会生态的恶化。有人讲过这样一个故事：有个百年油坊的第三代主人被工商局抓到造假，他很不甘心的跟别人说，他的爷爷经营这片油坊的时候可以发财致富，他父亲不用掺假至少也能养家糊口，而他要是不掺假的话就赚不到钱。其实，在许多诸如此类的现象背后，都可以看到这种社会生态因素的存在。甚至在一定意义上说，像毒奶粉这样的现象，也不能仅仅看作是个别经营者或厂商道德的问题，而是特定的业界生态使然。社会生态恶化的结果之一是非制度化生存现象的出现。非制度化生存是指，一个个人，一个企业，甚至一个行业，如果完全遵守规则就不能生存，而只能靠违反或破坏规则才能生存。公路运输业就是一个典型的例子。在公路运输也中，如果不违规、不超载，就只能赔钱。为了有所盈利，破坏规则就成为唯一的选择。因此，只有营造一种健康的社会生态（这里所说的就是业态），才是解决这个问题的根本出路。

好的社会生态还应该能够给人们提供安全感和确定性。安全感是人们的基本需求之一，而由不确定性造成的焦虑感，则是导致安全感降低的重要因素。一种好的社会生态，要能够通过制度的确定性和可预期性，降低人们的焦虑感，这也是提高人们幸福感的一个重要方面。经济社会环境的确定性涉及社会保障制度、财富的稳定性、职业和收入预期的稳定性以及货币稳定性等诸多因素。而这些因素只有一种好的社会生态才能提供。

健全社会机制是积极社会管理的关键

任何一个好的社会都需要一系列的制度化机制。这些机制大体包括：

第一，市场经济条件下的利益均衡的机制。市场经济带来的一个直接结果，就是多元利益主体的形成，而这些不同利益主体的利益既有一致的一面，也有矛盾和对立的一面。在市场经济条件下如何解决由此导致的利益关系、利益格局的问题？仅仅依靠权力的作用，仅仅靠国家的再分配是不行的。依靠一会儿劫贫济富一会儿劫富济贫的运动式摇摆，更是弊端无穷。关键的问题是要有一套有关公平的、利益博弈的制度安排。在这种制度安排中，首先是不同利益主体为自己争取利益的权利应当是平等的，同时要创造种种条件使他们的能力更为接近。而这一切都有赖于相关的制度安排。只有有效的制度安排，才能将正当的利益表达与社会稳定一致起来，从而避免要么因利益表达冲击正常生活秩序，要么因稳定的需求而压制正当的利益表达的局面。

第二，发育良好的社会组织系统。社会管理不能片面理解为单向的政府对社会的管理，积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现。要形成政府、社会、市场的多元治理模式，很重要的一维就是社会的自组织能力。一个正常的社会需要这样一种自组织能力，以应对可能的政府失灵和市场失灵，从而使社会生活能够有序进行，降低社会转型的风险。社会组织就是这种自组织能力的载体。社会或社会组织是提供社会生活秩序的一个重要因素。形成发育良好的社会组织体系，一方面需要从法律法规上给予保证，另一方面亦需促进公民意识的培育和公民权利的落实，使公民的建设性力量得以凝聚，使社会真正具备自组织能力，进而可以有效地制约权力和市场的消极作用。

第三，解决社会矛盾和社会冲突的制度化的方式。现代社会矛盾确实是比较多的，解决这些社会矛盾和社会冲突要有一种双重的目标：一方面要利于社会的基本稳定，第二要有利于要建立市场经济条件下利益均衡机制。社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，使矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价。

第四，有效的社会基础秩序。我们现在很多的社会问题实际上已经处于不可治理状态。关键的问题是许多必不可少的基础制度已经失效，或者根本就没有。而道德规范的滑坡，已经到了突破底线的地步。在这种情况下，就是再完善的制度，也难以有效发挥作用。因此，重建以基础制度和道德规范为主要内容的基础秩序，已经是刻不容缓的事情。

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