王林：国家安全治理体系与治理能力现代化探究
西北政法大学国家安全学院讲师，西北政法大学义乌研究院研究员
要目
一、我国国家安全治理存在的问题二、国家安全治理体系和治理能力现代化的基本理论三、国家安全治理体系和治理能力现代化的实现框架我国对新冠肺炎疫情的防控处置体现出我国制度、体制的优越性，同时也是对我国治理体系和治理能力的一次考验。突发公共卫生事件是对国家安全的严重威胁，要保障总体上的国家安全，就必须在总体国家安全观思想的指导下，实现国家安全治理体系与治理能力的现代化。国家安全治理体系的现代化包括观念、结构和模式的现代化三个维度，而国家安全治理能力的现代化也要用吸纳力、整合力和执行力效能进行检验。国家安全治理体系现代化向国家安全治理能力现代化转化并不是自动生成的，需要把握好中间因素的制约作用。要把国家安全治理体系现代化的观念、结构、模式注入我国国家安全领导体制、国家安全法律制度体系、国家安全人民防线、防范抵御国家安全风险能力建设中，在发展中实现国家长治久安。
国家安全是一个既古老又常谈常新的问题，在不同的历史时期，国家安全有不同的时代内涵。在新时代的中国，国家安全的内涵达到了前所未有的新高度。新冠肺炎疫情不但引起公众对生物安全问题的关注和担忧，也给我国的国家安全治理提出了新的挑战。如何通过提升国家安全治理体系和治理能力水平的现代化，解决包括生物安全在内的国家安全问题是摆在党、政府、社会、公众面前的紧迫任务。习近平总书记在2020年2月3日中共中央政治局常务委员会召开的会议中指出，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。当然，社会安全和经济安全只是国家安全的两个分支，其他国家安全领域同样需要提高治理体系和治理能力的现代化水平。因此，笔者在这里探究的国家安全领域治理体系与能力现代化，是从总体国家安全层面的考量，适用于国家安全的各个领域。
一、我国国家安全治理存在的问题
例如在经济安全领域，市场主体维护经济安全的作用没有得到充分发挥，特别是行业协会等企业自治组织的作用没有得到充分发挥。在近期的“中美贸易战”中，美国特朗普政府举一国之力打压我国民营企业华为，我国政府采取各种合理、合法手段保障华为的合法权益，但是其他相关企业和行业协会并没有采取合理的、一致对外的反击措施，这就无法和政府的对策形成合力，容易陷入被动的局面，进而影响我国的经济安全。造成这种局面的原因，一方面是企业和行业协会等非政府组织参与国家安全治理的意识不强，在经济安全领域，过度依赖政府的保护；另一方面，政府在经济安全维护方面长期以来放权不足，大包大揽，企业无法形成维护自身经济安全的意识和能力。这些都不利于形成合理的国家安全治理主体结构。
政治安全和军事安全被认为是传统的国家安全领域，在影响非传统安全的因素没有大量出现的时候，人们普遍重视传统安全，一个国家的资源和精力也主要投入到国际关系的维护、扩军备战方面，片面地认为一个国家的政治和军事强大了，这个国家就是安全的，无论是内部安全还是外部安全。后来随着恐怖主义、极端主义、环境污染、网络违法犯罪、个人信息泄露、突发公共卫生事件等影响非传统安全的因素大量涌现，人们逐渐发现这些非政治和非军事的安全因素对一个国家的破坏并不亚于国家间的战争，例如“9·11”事件对美国的打击以及后来的恐怖袭击事件对世界各国的破坏，由于环境污染造成雾霾天气“常态化”对人民群众生活的改变，以及这次新冠肺炎疫情对我国甚至全世界造成的深远影响。在这种情况下，无论是政府还是学界都开始将其注意力向非传统安全转移，似乎传统安全不再重要，似乎国家间都已经和平相处，似乎保持一个强大的军事力量是多余的。但现实情况是，大国博弈还是世界的主流，这个世界并不太平，国家间的局部战争从没有停止过。在美国宣布“消灭”“伊斯兰国”后，特朗普宣称美国的国家安全战略重心也从打击恐怖主义向应对中国、俄罗斯这样的大国挑战转移，而且“亚太再平衡”也是奥巴马政府以来的美国战略重心，北约为了打压俄罗斯的生存空间也一直在致力北约东扩，美国定点清除伊朗革命卫队圣城旅指挥官苏莱曼尼也让战争的阴霾在中东持续笼罩。由此看来，虽然非传统安全越来越受到重视，但是它不应该也不可能代替传统安全，我们既要重视传统安全，也要重视非传统安全，二者不应该有主次、高低之分，只需要在具体情境下进行具体把握，这也是总体国家安全观的精髓所在。
国家安全治理现代化的一个重要指标就是治理主体的多元化，传统的国家安全管理模式在管理主体上追求一元化，即政府公权力在管理中的绝对主导作用，公众在国家安全管理中更多是被管理的对象，而不是管理的积极参与者。不可否认，在国家安全管理中不可避免有公众、企业等非政府力量的参与，但是没有形成制度化、规范化的参与，而且参与的形式和机制也不明确，因此容易造成公众参与国家安全管理的无序状态，不利于政府对国家安全的维护。公众参与维护国家安全的意识也需要加强，在我国设立“国家安全教育日”之前，有些人的国家安全意识还比较淡薄，对公民维护国家安全的义务以及责任了解的不是特别清楚。以国家安全领域中出现的“泄密”行为为例，曾经出现过在校学生被金钱等诱惑，泄露国家秘密、情报，做出了损害国家安全的违法犯罪行为的案例，其中一个重要的原因就是国家安全意识淡薄，认识不到自己的行为对国家安全的严重危害，因此需要强化公众的国家安全意识。
随着公众国家安全意识的提高，公众参与维护国家安全的积极性也在提高，朝阳群众参与破获多起明星吸毒案、我国新疆的各族群众参与围捕暴恐分子、这次疫情中的志愿者积极参与疫情防控都是公众参与国家安全维护的典型例证。在这种情况下就出现了淡化、削弱甚至让公众完全替代政府维护国家安全的主导作用的声音，而且这种意见会举出美国非政府民间组织高度发达，社区高度自治，美国政府停摆，但是美国社会依然有序运行的例子对自己的观点进行佐证。笔者以为，上述观点有矫枉过正之嫌，我们重视公众在国家安全维护中的重要作用，但我们不能降低政府在其中的主导性作用，政府和公众不是对立的，也不应该是此消彼长的状态，而应该是共同加强的状态。笔者曾经在论述我国反恐模式的时候，批判了“全民反恐”这种提法，认为其混淆了反恐专业机关和公众在反恐中的作用，有削弱专业机关在反恐中发挥主导作用之嫌，因此提出了我国在反恐中要坚持“专业主导、专群结合”原则的观点。同理，“专业主导、专群结合”也适用政府和公众在维护国家安全中的关系，政府在国家安全维护中始终是主导力量，政府和公众相比，在组织力量、资金、资源等方面都有优势。关于美国的例子，笔者以为，中国和美国在社会组织结构等方面是存在差异的，虽然美国在社会组织自治、市民文化等方面和中国情况不同，但是决不能说美国的国家安全治理模式一定优于中国，美国的做法不一定适合中国，而且实际情况是，政府在美国的国家安全治理中也起着主导性的关键作用。
我国国家安全领域的基本法国家安全法对我国的国家安全领导体制作出如下规定：坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制；中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。2013年11月中共十八届三中全会的《决定》明确提出要成立“国家安全委员会”，中共中央政治局2014年1月24日召开会议，决定成立“中央国家安全委员会”。从时间上看，成立“国家安全委员会”在颁布实施国家安全法之前，国家安全法关于国家安全领导体制的规定是对业已存在的国家安全实践的总结。但是国家安全法对我国国家安全领导体制的规定过于抽象，比如“国家安全委员会”的职责、人员构成、权力清单、产生程序等目前都没有国家安全法的实施细则进行具体化，也没有其他法律法规进行详细规定。而且，对地方国家安全委员会的规定还是个空白。
在依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，国家安全治理也要依法进行，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。“运动式”的国家安全治理模式可能在短期内会取得立竿见影的效果，但是不利于民众法治信仰的培育，也不利于国家的长治久安。此次疫情发生后，党和政府一直强调要“依法抗疫”，无论是打击抗疫中的制假售假行为、伤医行为、妨害公务行为，还是行政权力的行使，都要依法进行。2020年2月5日下午，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。“有法可依”是国家安全治理现代化的前提，可是我国目前的国家安全立法，无论是在效力层次还是法律覆盖面，特别是新近出现的非传统安全领域立法，以及法律的配套制度等方面都需要健全。
面对国内、国外的安全风险，我们要强化防范抵御国家安全风险的能力。从此次抗击疫情的实践来看，我国在突发事件预警、应急管理能力、战略物资储备、正确的舆论引导等方面还存在问题，亟须加强和完善。提高国家安全能力需要制定科学合理的国家安全战略，从整体上对各领域的国家安全事务进行统筹规划，做到面对国家安全风险可以有序应对。2015年1月23日中共中央政治局召开会议，审议通过《国家安全战略纲要》，指出制定和实施《国家安全战略纲要》，是有效维护国家安全的迫切需要，是完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在新形势下维护国家安全，必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。要做好各领域国家安全工作，大力推进国家安全各种保障能力建设，把法治贯穿于维护国家安全的全过程。可见，《国家安全战略纲要》虽然为我国的国家安全工作指明了道路和方向，但是只是纲领性的文件，和美国的《美国国家安全战略报告》相比，内容不够完善、不够具体，会减损对国家安全工作实践的指导作用。而且，我国的《国家安全战略纲要》只是一个党内文件，需要通过法定程序上升到国家层面。
要解决我国在国家安全治理中存在的一系列问题，亟须实现在国家安全领域的治理体系和治理能力的现代化。
二、国家安全治理体系和治理能力现代化的基本理论
国家安全领域治理体系和治理能力现代化是治理体系和治理能力现代化的基本理论在国家安全领域的具体运用，而治理体系和治理能力也是两个相互联系同时又相对独立的概念，我们需要搭建治理体系，提升治理能力。
和“管理”相比，“治理”具有优越性和先进性，“治理”现代化也成为全球化时代各国共同面对的话题。国家治理体系顾名思义包括治理和体系两部分含义，治理是体系化的治理，制度的体系化是为了达到善治的目的，二者共同构成一个完整的整体。国家治理体系是一套体系化的制度安排，包括政治、经济、文化、生态等广泛领域，国家治理体系解决的是靠什么治理国家的问题。制度化、规范化、科学化、法治化是国家治理体系现代化的内在要求，具体到国家安全领域，国家安全治理体系的现代化也有上述“四化”的要去。要实现国家安全治理体系的现代化，要求在三个维度上进行立体化构建，即观念、结构和模式。观念、结构、模式是一个从抽象到具体、从精神到物质的过程。
我们党在“解放思想、实事求是”观念的引领下，带领全国各族人民取得了现代化建设的伟大成就。国家安全治理同样需要观念先行，需要国家安全治理观念的现代化。国家安全治理观念的现代化是指国家安全治理所遵循的基本认识、基本理念和根本宗旨等所组成的具有系统性、全面性、前瞻性的国家安全战略思想体系，是向着符合当前国内外安全形势、充分反映安全治理规律与价值的方向不断完善与发展的过程。国家安全治理观念的现代化有以下两个价值内涵：第一，回答好维护国家安全是为了谁的问题。在国家安全治理领域，这是一个根本性的问题。我国党和政府做好国家安全工作并不是为了部分群体的利益，而是为了全体人民的安全利益，使全体人民有安全感。第二，要坚持系统思维，构建大安全格局。系统思维要求将国家安全治理中的各种要素组成一个有机的整体，一方面，要处理好安全和发展的关系，既要避免低发展状态下的低层次安全，也要警惕为了发展牺牲国家安全利益；另一方面，要坚持全面、总体国家安全观，协调好各种安全的关系，各种安全要协调、全面发展，决不能顾此失彼，留下国家安全的短板和隐患。
国家安全治理结构的现代化主要解决的是国家安全治理主体的多元化、有序化参与问题。从“管理”向“治理”的转变强烈要求参与主体的多元化和参与主体间的有效沟通，每一个参与者都是治理的主体，而不仅仅是被治理的对象。国家安全治理的主体不但有党、政府，也包括社会和公众，虽然上述主体都是国家安全治理的参与者，但是由于不同的职能定位，他们在国家安全治理中要承担不同的分工。党在国家安全治理中扮演领导者的角色，坚持党的政治、组织、思想领导是我国国家安全治理成败的关键；政府是国家安全治理的主导者，政府掌握大量的人力、财力和物力资源，在国家安全治理中具有其他主体不可比拟的优势，在党的领导下，政府也起到承上启下的作用。随着我国社会成功转型，各种企业、社团、社区等构成的社会组织在国家安全治理中的参与度也越来越高，所发挥的作用也越来越大。以社区为例，社区是基层社会治理的基本单位，社区一头连接着政府，一头连接着最广大民众，因此社会协同要充分发挥社区的作用。在国家安全的重要领域防恐反恐斗争中，社区发挥着“排头兵”的作用，社区和公众最直接接触，也最可能最早发现涉恐涉极端的违法犯罪线索。西方国家的社区自治相对来讲更成熟，社区反恐中的“社区对象”模式向“社区中心”模式的转换也更成功。国家安全治理离不开公众的参与，公众参与国家安全治理的积极性和有序性是评价国家安全治理结构现代化的重要衡量标准。而且国家安全工作的宗旨就是维护人民群众的安全，我们要打一场国家安全治理的人民战争，要充分相信民众、依靠民众。但是公众参与国家安全治理如果缺乏及时有效的引导容易造成无序性，如果被敌对势力利用，甚至有可能会破坏国家的政治、社会安全。因此，党的领导、政府的主导、社会的协同就显得非常必要。
(1)国家安全治理结构的现代化要求搭建强有力的国家安全统筹平台
中央国家安全委员会是目前存在的中共中央领导全国国家安全工作的机构，为全国的国家安全治理提供了统一的平台，有利于我国的国家安全治理在党中央的强力领导下，形成合力。国家安全委员会不应该只是一个协调机构，应该是一个有实际权力的协调、统筹、领导机构。但是目前中央国家安全委员会只是中央层面的党的机构，有必要通过法定的程序，设置国家安全委员会作为独立的国家机构。国家安全委员会不但设置中央层面的机构，还要设置相应级别的地方国家安全委员会，要设置到县、自治县和区级。国家安全的统筹平台要全面统筹国家安全事务，合理划分各治理主体的职责，要全国一盘棋，避免各自为政，保证信息、资源的交流和共享。
(2)构建高效的安全治理主体结构关系
党、政府、社会、公众作为国家安全治理的参与主体，要实现国家安全治理的高效能需要在以下三个方面形成合力：第一，治理主体的有序参与。要厘清各个主体的权力边界，各司其职，又形成联动；第二，重视基层国家安全治理。在资源分配上要适度向基层倾斜，对基层也要充分放权；第三，效果导向的评价机制。评价国家安全治理体系要坚持效果导向，坚决反对形式主义，扎实提高国家安全治理的效能。
(3)合理设计不同层次主体在国家安全治理中的职能与行为模式
国家安全治理参与主体的不同职能决定了参与主体不同的行为模式，要杜绝不同主体行为模式的统一化。追求行为模式的绝对统一化不是辩证、科学的态度，不但会抑制国家安全治理的活力，而且会打乱国家安全治理的整体布局，造成治理主体的心理错位。例如，党在国家安全治理中就不能管的过细，要在宏观上进行把控，主要通过制定路线、方针、政策的途径领导国家安全治理；而对社会的参与也不能管的过死，要积极调动社会组织，特别是私营企业参与国家安全治理，发挥社会组织对党和政府国家安全治理的协同作用。
第一，中国共产党是我国国家安全治理的领导者，只有坚持党的领导才能保证国家安全治理沿着正确的道路前进，才能在复杂的国内外安全环境中始终保持清醒的头脑，才能凝聚全国各族人民的力量和智慧应对各种安全风险挑战。“抓大放小”应该成为党参与国家安全治理的基本行为模式，“抓大”即党要抓主要矛盾，抓宏观、抓战略，党顺应历史潮流适时提出总体国家安全观、坚持系统思维构建大安全格局，明确了新时代我国国家安全治理的道路和方向，这些都是“抓大”在实践中的体现；“放小”要求党要充分授权，不能越俎代庖，不能拘泥于具体的国家安全事务，党通过为各个主体设定权力边界和职责范围，保障各个国家安全治理主体各司其职，形成国家安全治理的最大合力。需要注意的是，“抓大放小”的行为模式并不意味着党对具体的国家安全治理事务不闻不问，党还要起到监督作用，如果其他主体的国家安全治理行为偏离了党制定的路线、方针、政策，党就要及时纠偏。
第二，和立法和司法行为相比，行政行为是涉及面最广、对公众日常生活影响最大的行为。政府在资源掌握权上有天然的优势，各级政府和政府部门在国家安全治理中可以充分发挥自身优势，集中力量办大事，和其他国家相比，我国在此次疫情防控中的优秀表现就是最好的背书。另一方面，由于行政行为具有确信性和强制力，行政行为如果行使不当就可能会侵害公众的合法权益。特别是在应对突发公共事件的过程中，行政机关出于效率和效果的考虑，有可能会忽略正当程序要求和法治要求。在此次新冠肺炎疫情防控中，个别地方政府出于地方保护主义的考虑，工作方法简单粗暴、搞“一刀切”的做法需要引起我们的警惕。政府在国家安全治理中的一个重要工作就是“社会动员”，动员社会组织和公众积极、有序参与国家安全治理。因此，政府参与国家安全治理的行为模式应该是“积极作为、接受监督”。积极作为要求政府敢于作为、敢于创新，不墨守成规、畏首畏尾。在此次疫情防控战中，政府依据疫情的变化，及时调整防控政策和措施，建设方舱医院，有效解决了“应收尽收”难题，推出“健康码”，利用大数据及时把控疫情发展。在疫情防控进入“常态化”阶段后，政府也及时调整经济发展和疫情防控的关系，在“精准防控”思想的指导下，将疫情防控对经济发展造成的影响降低到最低限度，实现了疫情防控和经济发展的双赢，维护了政治安全、生物安全、经济安全、社会安全在内的国家安全，政府在疫情防控中起到了主导作用。政府在“积极作为”的同时，也要自觉接受监督，不但要接受党的监督，党要监督政府在国家安全治理中正确理解、执行党的路线、方针、政策；也要接受其他国家机关、舆论和公众的监督，形成监督合力。作为维护国家安全的主导力量，相关行政机关在反恐防恐中负有监督、管理的职责，如果相关行政机关不履行职责或者违法履行职责，检察机关就能以检察建议甚至检察公益诉讼的形式对相关行政机关行使法律监督权。
第三，包括社会组织、经济组织等在内的社会要发挥好政府和公众间的中介作用。在现阶段，社会在国家安全治理中的作用会越来越大。和政府相比，社会更加灵活，受条条框框限制较少，可以减少不必要的内耗，效率更高。社会也是政府指令的执行者，社会不能背弃政府的意志，但是社会在安全治理中的自主性更高，可以根据公众的需求和形势的变化及时作出调整。社会也是公众的集合体，要反映公众的需求和意志，社会要整合自己所代表群体的诉求，及时向政府反馈，发挥好政府和公众之间沟通的桥梁作用。美国私营企业参与反恐，我国国家情报法规定“国家情报工作机构可以按照国家有关规定，与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作。”我国的海外利益保护要积极依靠海外中国企业和私人安保力量都是社会参与国家安全治理的典范。
第四，公众参与是治理体系现代化的重要体现。改变以往只有官方参与国家安全治理的封闭结构，使国家安全治理成为一个开放的体系。公众不是国家安全治理的决策者，但是公众是国家安全治理的依靠者和受益者，公众的意志可以倒逼政府政策的改变，公众意见通过社会组织汇集到政府决策部门，成为政府决策的重要依据。但是公众参与社会治理有两个天生的缺陷，一是容易产生无序性，每个公民由于成长经历和诉求的不同，对国家安全治理的看法也不同，西方学者称之为“乌合之众”，很难形成统一的意见；二是容易受舆论的引导，“民意”具有不稳定性，特别是在自媒体发达的时代，“民意”容易陷入网络暴力、多数人暴力的境地。在处理突发公共卫生事件的过程中，谣言四起导致民众人心惶惶就是其典型表现。因此，政府要做好公众参与国家安全治理的引导，在畅通民意表达渠道的同时，使公众得到获得权威消息的渠道，正本清源。在动员公众积极参与国家安全治理的同时，使公众有序参与安全治理，提高治理的效能。
国家安全治理模式是国家安全治理理念的具体呈现，也是治理结构调整的必然结果。我们要改变完全由官方、专业机关参与的管制型治理模式，转变为“专业主导、专群结合”的国家安全治理模式。需要注意的是，维护国家安全的专门机关和公众都是国家安全治理的参与者，二者在身份地位上是平等的，但是在治理分工上是不对等的，专门机关和公众都要参与国家安全治理，但是公众要在专门机关的主导下参与国家安全治理，专业机关起主导作用来源于专门机关具备专业的国家安全治理知识和技能。
国家治理体系与能力现代化，本质上是人们重新思考、评估与确立政府与社会或作为整体的公民（包括各种社会组织、经济组织以及各种行为个体）之间的关系；政府在治理社会过程中的作用以及这种作用发挥机制，是人们在国家治理理念、结构与战略性引导方面获得新的社会化模式与行为模式的过程，是运用现代国家治理理念、技术、工具改革、创新国家治理体系，以便有效解决、处理国家面临的各种各样的社会、经济、政治问题。如果说国家治理体系是解决国家治理的制度性框架问题，那么，国家治理能力就是如何发挥治理体系效能的问题。国家治理能力现代化是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。有观点认为，治理能力现代化是治理体系现代化的必然结果，没有必要单独对治理能力的现代化进行研究。笔者以为，从治理体系向治理能力的转化并不是线性的，好的治理体系并不一定必然会产生好的治理能力，这里有人为因素，有偶然因素，也有不可抗拒的意外因素，因此有必要对治理能力现代化以及治理体系现代化向治理能力现代化的转化过程进行研究，特别是对影响治理体系现代化向治理能力现代化转化的因素进行研究。
(1)国家安全治理的吸纳力
国家安全治理的吸纳力是指国家安全治理的制度优势吸引各个部门、各个领域的主体参与国家安全治理，强调主体参与国家安全治理的主动性，而非被动参与国家安全治理。在此次新冠肺炎疫情防控中，广大民众和社会组织主动参与疫情防控，在党和政府的领导、引导下对有效防控疫情作出了重要贡献。在反恐防恐斗争中，很多地方都出台了举报暴恐犯罪线索的奖励办法，广大民众在制度和维护国家安全意识的感召下，参与到反恐斗争中去，为维护国家安全作出了自己应有的贡献。除了社会组织和公众的参与，有些国家机关特别是一些维护国家安全的专业力量都加大参与国家安全治理的力度，创新国家安全治理的方式。以检察机关为例，作为宪法规定的专门法律监督机关和公共利益的代表，检察机关近年来积极深度参与社会治理，通过检察建议和公益诉讼的形式在生态环境、自然资源保护、野生动物资源保护、食品药品安全以及反恐去极端化等领域维护我国的政治安全、社会安全、生态安全、生物安全、资源安全等；在扫黑除恶领域，检察机关也通过制发社会治理类检察建议的途径铲除滋生黑恶势力的土壤、从源头上加强治理，保障了基层政权的安全运行。
(2)国家安全治理的整合力
国家安全治理的整合力包括参与主体的整合、部门的整合、区域的整合和资源的整合。参与主体的整合力要求党、政府、社会、公众有序参与国家安全治理；部门的整合力要求各部门之间，特别是政府部门之间以及政府部门和非政府部门之间在国家安全治理中保持协作，避免条块分割，打破部门保护主义；区域的整合力要求打破地域保护主义，要以整体的国家安全大局为重，如果仅仅关注区域安全、各自为战，不但不利于整体国家安全，最终也会损害区域安全。在本次疫情防控初期，有些地方政府出于地方保护主义的考虑，出现了一些堵路断路等阻断正常交通通行的极端行为，就是缺乏大局意识和大安全格局的不合理甚至是不合法行为；资源的整合力要求在国家安全治理中参与主体特别是党和政府要整合人、财、物各种资源，在发挥“人”的主体作用的前提下，充分利用现代科技为国家安全治理服务。
(3)国家安全治理的执行力
国家安全治理的路线、方针、政策必须要落到实处，产生实实在在的效果才能说国家安全治理是效能之治。如果路线、方针、政策得不到贯彻或者贯彻不彻底，执行不到位，形式主义、官僚主义满天飞，就不能说实现了国家安全治理能力的现代化。
总之，只有国家安全治理的吸纳力、整合力和执行力都具备，我们才能说国家安全治理体系成功转化为国家安全治理能力，实现了国家安全治理能力的现代化。
国家安全治理能力现代化是国家安全治理体系现代化的自然结果，只是一个理论上的推演，实践中是否会沿着这个轨迹发展，还会受一定因素的制约。笔者以为影响国家安全治理体系转化为治理能力的因素有以下几个：
(1)人的因素
治理体系最终还是要靠人来执行，如果人的素质和能力跟不上，国家安全治理体系的实施效果就会大打折扣。因此，我们还是要从基础抓起，抓干部能力提升，抓民众素质提高，使中华民族的素质整体上一个层次。
(2)外部环境
外部环境包括国内环境和国际环境，外部环境的变化是国家安全治理体系现代化向国家安全治理能力现代化转化的外因。经济发展状况、政局是否稳定、突发的自然灾害等这些都会影响国家安全治理体系的效果。国际环境的变化也会影响国家安全治理能力，中东紧张的地区形势、中美贸易战都会产生直接或间接的影响。
国家安全治理体系现代化和国家安全治理能力现代化的关系并不是单向维度的，而是相互影响的双向维度关系。
国家安全治理体系现代化是国家安全治理能力现代化的原初起点，只有实现了观念、结构、模式的现代化才有可能实现国家安全治理的效能。国家安全治理体系的现代化在两个方面提供保障：结构和体制。结构是指国家安全治理参与主体形成的“多元共治”治理结构，在此次新冠肺炎病毒疫情防控战中形成的“联防联控、群防群治”的治理结构就是成功的实践。体制性保障主要指现代化的国家安全治理体系形成的先进的模式、制度和机制，保障吸纳力、整合力和执行力的实现。
发展和安全是一对矛盾，安全为发展提供必要的环境前提，发展为安全提供物质基础，保障持久安全。虽然国家安全治理能力是国家安全治理体系的生成物，但是国家安全治理能力会反作用于国家安全治理体系，为国家安全治理体系提供进一步发展完善的经验和基础，国家安全治理体系的优劣在国家安全治理能力中得到检验，及时改变国家安全治理体系中的不合理部分，最终实现国家安全治理体系的现代化。
传统的弹性治理逻辑和管控治理逻辑，已经不再适应新时代国家安全治理的需要，“运动式治理”和“一元治理”的模式也日益暴露出其缺陷，国家安全治理体系逐渐向制度治理逻辑和互动治理逻辑转型，充分的社会动员和有效的沟通要代替单纯的行政强制手段，国家安全治理体系转型的目的就是为了实现国家安全治理能力的现代化。
三、国家安全治理体系和治理能力现代化的实现框架
国家安全治理体系和能力的现代化基本理论为我国的国家安全治理实践提供了基本的理论支撑，是治理体系和治理能力现代化理论在国家安全领域的具体适用。具体到我国的国家安全实践，笔者将其划分为以下方面，只有在以下领域贯彻治理体系和治理能力现代化的理论，在这些领域实现了治理体系和治理能力的现代化，我们才可以说实现了我国国家安全治理体系和治理能力的现代化。以下方面是国家安全治理体系和治理能力现代化的实现框架内容。
总体国家安全观是现阶段以及今后相当长的一段时间内维护国家安全的指导思想，总体国家安全观反映了系统论的思想，是整体思维的体现。坚持总体国家安全观要协调好安全与发展的关系，在发展中把国家安全推向一个更高的层次，没有发展做后盾的国家安全是低层次的国家安全，随着高水平发展共同进步的国家安全是高层次的国家安全。当然，这里所说的发展也不仅仅指经济发展，和总体国家安全观一样，这里的发展也要坚持总体发展观，总体发展观是经济、政治、军事、社会等领域的共同发展、协调发展。
国家安全领域从传统国家安全向非传统国家安全拓展，说明总体国家安全观的形成是个动态发展的过程，而且从没有定型，会随着社会的发展一起不断发展。目前的总体国家安全列举出了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等十一种国家安全领域。其实这十一种国家安全并不能完全囊括我国目前存在的以及将来可能会出现的国家安全领域，因此从规范的角度讲，总体国家安全观在这十一种国家安全后加了“等”字，进行兜底处理。近年来，以美国为首的西方国家不断通过宗教、电影等媒介向我国传播所谓的“普世价值观”，妄图撼动中国共产党的领导、中国特色社会主义制度、马列主义思想等中国主流意识形态的地位，严重威胁我国意识形态的安全。美国经常利用所谓的”长臂管辖“原则，破坏主权国家的司法独立，美国打击我国企业华为，并且给加拿大政府施压拘押华为高管孟晚舟，就是对我国法律安全的威胁。因此，可以在适当的时候把意识形态安全和法律安全补充到总体国家安全中去。
国家安全领导体制包括国家安全工作的领导机构、机构设置、权力职责、程序规范、救济机制等，要充分考虑到国家安全治理体系观念、结构、模式现代化的要求，考虑到国家安全治理能力现代化的吸纳力、整合力、执行力的要求，来构建和完善国家安全领导体制。目前的中央国家安全委员会只是党的机关，还没有转化为国家机关。有意见认为，可以参照军事委员会的模式设置国家安全委员会，出于精简机构的原则，军事委员会是“一套班子，两块牌子”，在党中央的机关层面是中共中央军事委员会，在国家机构层面是中华人民共和国中央军事委员会，国家安全委员会在党的机关层面是中共中央国家安全委员会，在国家机构层面是中华人民共和国国家安全委员会。全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国中央军事委员会、国务院、国家主席、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会是现存的中央国家机关，可以把中央国家安全委员会设置在国家主席之下，成为国家主席的一个下设机关，具有独立法人地位。由于中央国家机关权力的再分配属于一项重大法律问题，通过修改一般法律并不能达到目的，参照通过修改宪法的方式增加国家监察委员会，增加中央国家安全委员会也要通过修改宪法的途径完成。
笔者基本同意上述观点，但是有两点不同的看法：第一，中央国家安全委员会应该成为独立的国家机构，而不是国家主席的下设机构。随着总体国家安全观的提出，国家安全事务几乎包含了国内、国外的各个安全领域，国家安全委员会要统筹各个部门的关系，对国家安全事务统一进行指挥，如果国家安全委员会的地位不够高，就很难对跨地区、跨部门的如此复杂的国家安全事务进行领导指挥，而国家主席作为国家元首按照惯例只以国家的名义，从事一些象征性和礼仪性的活动，因此是虚权元首。我国宪法规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”可见，国家主席在我国主要行使的是程序性和礼节性的权力。将需要实际权力的常设机构设置在国家主席下，虽然在我国的政权体制下，也可以达到目的，但是会造成理论上的混乱。当然，中央国家安全委员会的主席应该由党和国家的最高领导人担任，考虑到我国党的最高领导人和国家的最高领导人是合一的，中央国家安全委员会的主席应该由国家主席兼任。第二，国家安全委员会应该有地方配置。有观点认为，一方面，国家安全委员会是协调机构，主要是协调相关国家机关形成合力处理国家安全事务，如果在地方也设置国家安全委员会，二者在职责上有重合之嫌；另一方面，在中央层面设立国家安全委员会已经足够应付出现的国家安全威胁，在地方层级再设立国家安全委员会不符合行政精简原则，有浪费人力、行政资源之嫌。笔者以为，上述说法值得商榷，一方面，国家安全委员会是一个统筹领导机构，而不仅仅是一个协调机构。在维护国家安全的实践中，统筹起到非常重要的作用，如果没有统筹，相关部门的参与将是无序的，信息不通、资源无法共享，此次的疫情防控就暴露出部门配合不畅，导致疫情扩大的问题。因此，在相关部门之上有一个统筹机构是非常必要的，但是国家安全委员会并不会直接参与、干涉相关部门正常的维护国家安全行为，而是起到统筹、监督和纠偏的作用。需要说明的是，国家安全委员会对相关部门的统筹是具有强制效力的，是领导与被领导的关系。另一方面，国家安全问题并不仅仅是中央层面的问题，也是地方层面的问题，而且随着总体国家安全观的提出，国家安全包含的范围也越来越宽广，在地方层级设立国家安全委员会并不会造成资源浪费。需要注意的是，我国中央和地方的领导体制是有区别的，中央国家安全委员会主席由国家主席兼任，同时国家主席也是党的最高领导人，而地方政府最高行政长官和地方党委书记并不是同一个人担任。考虑到国家安全委员会国家机关的性质，地方国家安全委员会的主席由地方政府最高行政长官担任比较合适。
维护国家安全要依法进行，要有长期规划，不能够采取“应急管理”方式，避免“头痛医头，脚痛医脚”。健全国家安全法律制度体系要做好国家安全立法、执法和司法工作。
有法可依是依法维护国家安全的前提，只有有法可依，民众才能准确预测自己的行为，国家机关才能依法管理国家安全事务。我国目前已经形成了以宪法为根本大法，以国家安全法为基本法，以国家安全领域部门法为框架，以治安管理处罚法、刑法等为保障的国家安全法律体系。总体国家安全中的一部分安全已经有了立法，像信息安全有网络安全法和国家情报法，生态安全有环境保护法，资源安全有矿产资源法和野生动物保护法等，但是科技安全、国土安全、经济安全、文化安全等安全领域缺乏立法保护。而且，依据发展的视角，以后要加强对“等外”国家安全领域的立法保护。国家安全领域立法也要坚持实事求是、分阶段进行的原则，可以先制定地方政府规章、地方性法规、行政法规等，待条件成熟时，再制定法律，同时做好法律的配套措施建设。
对危害国家安全行为追究法律责任，要增大违法行为人的违法成本。不但要追究危害传统国家安全的行为，也要追究危害非传统国家安全的行为；不但要追究危害内部安全的行为，也要追究危害外部安全的行为；不但要追究中国公民危害国家安全的行为，也要追究外国公民危害国家安全的行为。做好危害国家安全行政责任和刑事责任的衔接，形成不同的法律责任梯队。要利用好刑法中的属地管辖、属人管辖、保护管辖和普遍管辖原则，对危害我国国家安全的外国公民要依法追究其法律责任。加拿大公民康明凯和迈克尔涉嫌从事危害中华人民共和国国家安全活动，依据《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》有关规定，北京市国家安全局和辽宁省丹东市国家安全局分别于2018年12月10日对上述二人依法采取强制措施，上述案例就是属地管辖的例子。外国公民在我国领域外对我国或者我国公民犯罪，危害了我国的国家安全的，通过引渡等司法合作的方式追究其法律责任。在我国和相关国家没有签订引渡协议，或者对引渡存在争议的情况下，可能最终无法对其执行刑罚，但是对其缺席审判并定罪量刑也会起到威慑和宣示效果。针对危害国家安全的国际恐怖活动等中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，我国司法机关在所承担条约义务的范围内要依据普遍管辖的原则，追究其法律责任。
危害国家安全罪作为一个类罪名，国家安全是相关具体犯罪共同侵犯的客体。危害国家安全罪在我国刑法分则体系中处于第一章的位置，也说明了危害国家安全罪在我国的犯罪体系中的社会危害性整体评价上是最严重的。但是危害国家安全罪在我国的司法实践中却有虚化的危险，危害国家安全罪在司法实践中处于存而不用的境地，有沦为“僵尸”条款之嫌。危害国家安全罪被虚化，有罪名涉密、普通民众无法知悉，所以给人闲置不用印象的原因。另一方面，也有理论界对国家安全罪名不够重视，对国家安全理论和个罪研究不深的缘故，以致出现不能合理界定相关国家安全罪名的情况。危害国家安全的罪名和其他普通刑事犯罪有竞合的情况，也出现了原本应该以国家安全罪名追究刑事责任的情况最终以其他普通刑事罪名追究刑事责任的情形。针对上述情况，笔者以为要加大对危害国家安全罪基础理论和个罪的研究，厘清危害国家安全罪和其他有竞合关系的普通罪名，以及危害国家安全罪之间的界限。在事实清楚，适用法律准确的情况下，大胆以危害国家安全罪名定罪量刑。同时，也要处理好保守国家秘密和公众知情权以及合理利用情报信息的关系，在不损害国家安全利益的前提下，使公众知悉危害国家安全的犯罪事实和法律适用情况，这也是对民众进行国家安全教育的重要途径。
维护国家安全一切为了群众，维护国家安全一切也要依靠群众，要打一场维护国家安全的“人民战争”。
以“全民国家安全教育日”为契机，在全社会宣传国家安全知识，使民众认识到国家安全不但是国家事务，也和个人利益息息相关，维护国家安全是每一个公民的法律义务，危害国家安全要被追究法律责任。提高全民的国家安全意识也要注意方式、方法，要创新宣传形式，针对不同的受众要采取不同的途径和策略。针对学生群体，把国家安全教育纳入国民教育体系；针对公务员和事业单位群体，要把国家安全教育纳入公务员和事业单位人员招录、考核程序中；企业一方面要自身加强国家安全知识培训，另一方面，企业所在的社区要加强社区内企业员工的国家安全教育，同时社区也要把社区内居民的国家安全教育的责任承担起来。目前，农村地区是国家安全教育的薄弱环节，和城市相比，农村地区在网络设施、信息资源等方面相对落后，国家安全的意识也相对淡薄。要采取适合农村地区特点的方法，使国家安全教育全覆盖。在提高全民国家安全意识的过程中，要资源下沉，把基层、基础工作做好，充分发挥村民委员会、居民委员会、社区、居民小区的作用。
国家安全治理不但需要公众的积极参与，也要依靠公众对政府采取的维护国家安全治理措施的配合和理解，特别是个人利益和国家安全利益出现冲突时，要自觉维护国家安全利益。当然，国家也要在法律允许的限度内通过补偿、赔偿等形式弥补公众的损失，如果不得不损害公众的个人利益，也要遵守比例原则，将损害降低到最小限度。对公众在参与国家安全治理中出现的错误特别是非恶意错误，要建立容错机制，最大限度采取包容的态度，刑法的适用更要坚持谦抑原则，毕竟民众不是专业国家安全机关，在参与维护国家安全的工作中，不可避免会因为理念、能力等原因犯一些错误或者达不到预期的目的。政府对民众的小错误要有一定程度的忍耐，要积极引导，不能一概否定和打击，甚至一律追究民众的法律责任。
维护国家安全也要加强公私合作，政府机关由于力量有限，不可能在维护国家安全的每一个领域、阶段都具有优势，需要非政府力量协助。随着我国参与全球事务的深度和广度不断加深和扩大，特别是“一带一路”项目的推进，我国面临的国家、企业、公民的海外利益保护压力日益严峻，在海外利益的保护方面，非政府力量特别是私有性质的企业发挥了不可或缺的作用。以危害国家安全的恐怖活动为例，“物防、技防、人防”是防范和打击恐怖活动的重要手段，而这三方面都需要民众的参与，需要企业的合作。需要企业研发生产防恐、反恐物资设备，需要高新技术企业研发人脸识别、大数据等用于技术侦查、情报信息获取分析研判的技术。在人防方面，维护国家安全需要大量的人力投入和物质投入，民众通过充当志愿者，民众和企业捐款捐物的形式解决人和物的需求。
考察国家安全治理能力现代化的一个重要标准是国家安全治理体系能否产生吸纳力、整合力和执行力，要提高公众参与维护国家安全的积极性，也需要我们转变治理观念，民众参与国家安全治理不仅仅是法律义务，也要维护民众参与国家安全治理的正当权益。如果民众的利益因为参与国家安全治理受到损害，政府要及时给予合理的赔偿和补偿。在必要的时候，政府要给予民众的参与行为一定的物质、精神奖励。我国的国家安全法以及反恐怖主义法对相关问题的规定，就是这种国家安全治理理念的体现。国家安全法规定：“公民和组织因支持、协助国家安全工作导致财产损失的，按照国家有关规定给予补偿；造成人身伤害或者死亡的，按照国家有关规定给予抚恤优待。”反恐怖主义法规定：“因开展反恐怖主义工作对有关单位和个人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。”
提高抵御国家安全风险能力就是提高国家安全治理能力，只能通过国家安全治理体系和治理能力现代化的途径来实现。
目前，我们的社会已经进入了“风险社会”，不但有传统风险，也有非传统风险，而兼具传统风险和非传统风险的国家安全风险更是时时刻刻存在，给我国乃至全球带来了巨大的挑战。“预防为主、惩防结合”应该是我们在国家安全治理中应该坚持的基本原则之一，将国家安全风险消灭在萌芽状态是最理想的处理结果，但是一旦国家安全风险爆发，就要积极、及时、科学应对，加强应急管理体系建设，提升应对国家安全风险的能力，做好事中处置和事后的善后工作，尽早恢复社会秩序。
国家安全问题的解决最终还是要落实到发展上，如果没有综合国力的提高就无法真正实现国家安全治理体系和治理能力的现代化，通过增强综合国力来提升防范抵御国家安全风险的能力。提升防范抵御国家安全风险能力也要有系统思维，要构建大安全格局，一方面看到安全和发展的关系，另一方面也要看到中国和全世界的联系，中国无法关起门来独自解决国家安全问题，外部安全也是国家安全的应有之意。在安全问题全球化的时代，我们要弘扬人类命运共同体思想，让中国的发展惠及他国，在共同发展中提升防范抵御内部安全和外部安全风险能力。
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