刘卫先｜陆海统筹在自然生态保护法中的实现
要目
一、陆海统筹及其对自然生态保护的要求二、我国现有海洋生态保护相关法律规定及其问题三、自然生态保护法对海洋生态保护的制度安排余论
统筹陆海自然生态保护，既需要从全局出发，将海洋生态保护纳入自然生态保护的总体制度框架体系，对陆海自然生态实施整体性统一保护，也需要重视海洋自然生态的特殊性。我国目前有关海洋生态保护的法律规定存在诸多不足，无法满足统筹保护陆海自然生态的需要，这在一定程度上增强了我国自然生态保护法体系化与法典化的必要性。“自然生态保护法编”作为我国环境法典的一编，在构建我国自然生态保护整体性制度框架体系、将海洋自然生态纳入其保护范围的基础上，在第五章“生态要素利用管控与保护改善”中设专节保护海域和海岛两种特殊的海洋生态要素，而且有必要在第六章“生态区域保护”中设专节保护海岸带和区域海两种特殊的海洋生态区域。
党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次指出“山水林田湖草是生命共同体”，“人与自然”也是“生命共同体”，要用系统论方法统筹生态环境治理。海洋既是“水”的一种形态，也是与陆地相对应的一种生态系统，更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分。要践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念和“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，实现人海和谐的美丽海洋建设目标，必须正视“海洋”作为“生命共同体”的有机组成部分，统筹陆地与海洋的自然生态保护，将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”。
一、陆海统筹及其对自然生态保护的要求
在我国，陆海统筹理念与海洋强国战略密不可分。2011年正式公布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《“十二五”规划纲要》）首次提出了海洋发展战略的新理念，强调“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”。2012年11月，党的十八大报告明确提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”2013年7月30日，中共中央政治局就建设海洋强国进行第八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。习近平总书记指出，我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，坚持陆海统筹，扎实推进海洋强国建设；要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重。2016年正式公布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）再次强调：“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。”2017年党的十九大报告再次明确：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划和二○三五年远景目标建议》）再一次明确提出：“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国。”
陆海统筹是我国实现海洋强国战略目标的必然选择。在我国，海洋强国战略目标的内容具有丰富性和综合性，涉及“认知海洋”“利用海洋”“生态海洋”“管控海洋”“和谐海洋”等方面的内容，不仅要实现海洋经济与海洋科技方面的“强”，而且要实现海洋生态环境保护和海洋权益维护方面的“强”。这也明确体现在党的十八大报告和《“十三五”规划纲要》等党和国家的重要纲领性文件中。但是，海洋强国战略目标的实现作为新时代中国特色社会主义事业发展全局之一部分，不能仅仅将视野局限于海洋而将海洋作为一个孤立于陆地的要素看待，继续以往发展历程中“陆海分离”的思路，而是要坚持陆海一体、统筹安排、以陆带海、以海促陆的思路，将海洋这一蓝色国土纳入国家总体发展的大局，利用好、管控好、保护好海洋，最终实现人海和谐的海洋强国目标。
与海洋强国战略目标相对应，陆海统筹的内容也应具有丰富性与综合性。一般而言，陆海统筹是指在陆地和海洋两大自然系统之间建立包含经济发展、资源利用、环境保护、生态安全、国家安全等全部领域的综合协调关系。正因为如此，不同学者基于不同的学科领域对陆海统筹的认识与界定存在一定的差异，主要有“国家发展战略说”“区域整体发展说”“区域经济发展说”“地缘政治说”“地理说”等不同观点。尽管如此，这些观点都建立于陆地和海洋两大自然系统的整体性基础之上，都承认陆地与海洋具有密不可分的统一关系。这种共性认识进一步增强了在生态环境保护领域实施陆海统筹的重要性和必要性。与此同时，统筹陆海生态环境保护既是我国生态文明建设与海洋强国战略的核心内容之一，也是其重要基础和前提。
统筹陆海生态环境保护，总体而言，就是基于陆海生态的整体性与系统性，打通陆地与海洋两个支系统，实施“从山顶到海洋”的“陆海一盘棋”生态环境保护策略，建立陆海一体化的海洋生态环境保护治理体系，形成陆海联动、统筹协调的海洋生态环境治理格局。长期以来在我国生态环境保护领域实行陆海分离的治理格局与制度设置背景下，生态环境治理体系的现代化与相关法律制度的完善也主要集中在陆域生态环境保护领域，所以，要统筹陆海生态环境保护，重心应该在于完善我国有关海洋生态环境保护的法律制度，提升我国海洋生态环境保护治理体系与治理能力的现代化水平。
统筹陆海生态环境保护需要在污染防治、自然生态保护和绿色低碳发展三个领域共同发力，但这三个领域在管理事项、治理思路、具体制度等方面都存在区别，导致陆海统筹对它们的具体要求也存有差异。基于本文的主题，具体到自然生态保护领域，陆海统筹的要求应当主要包括以下三个方面：第一，从全局出发，以陆海自然生态的共性为基础，将海洋生态保护纳入自然生态保护的总体制度框架体系，对陆海自然生态实施整体性统一保护，协调陆海自然生态保护的矛盾。无论是海洋生态要素还是陆地生态要素，都是整体性自然生态系统的有机组成部分。海洋生态要素与陆地生态要素之间相互作用，相互影响，密不可分。对自然生态系统的保护就是对陆地生态和海洋生态的统一保护，不可顾此失彼。长期以来，我国的自然生态管理一直处于碎片化状态，不同管理部门针对不同的生态要素实施分割管理，以及不同管理部门针对同一生态要素实施交叉重叠管理，管理思路缺乏系统性与整体性，相关制度缺乏顶层设计，不仅陆地生态保护与海洋生态保护不统一，而且陆地生态要素之间以及海洋生态要素之间的保护也难以协调一致，导致我国自然生态保护难以收到理想实效。生态环境部的统计数据显示，在我国典型的海洋生态系统中，处于亚健康与不健康状态的占比为：2018年为76.2%，2019年为83.3%，2020年为70.8%。陆海统筹的自然生态保护就是要“使陆地与海洋以及陆海内部各要素、海洋内部各要素实现从无序到有序、从失调向和谐转变”，使“各方面相互衔接、良性互动”。陆地与海洋不仅在污染防治领域存在矛盾，而且在自然资源的开发利用和自然生态的保护方面也存在诸多冲突。这种冲突不仅体现在流域的开发利用与河口海洋自然生态保护之间，而且更集中地体现在沿海陆地的开发利用与相关海洋生态的保护之间，如沿海城镇建设、工业布局等都可能与海域、自然岸线等海洋自然生态要素的保护存在冲突。在这种情况下，有必要将海洋生态保护纳入自然生态保护的整体性制度框架体系，用一套制度体系对陆海自然生态实施统一保护，协调陆海生态保护的矛盾。
第二，重视海洋生态保护的特殊性，健全海洋生态保护的特殊制度。强调陆海生态系统的整体性和统一保护并不意味着要忽略陆、海生态系统的相对独立性和差异性，而对陆地自然生态和海洋自然生态实施无差别的保护措施。恰恰相反，对陆海自然生态的整体性统一保护需要正视和尊重陆地自然生态与海洋自然生态的特殊性和差异性。统筹陆海生态保护需要强调相对独立的海洋自然生态的特殊性，强化海洋生态保护的特殊措施。与陆地自然生态相比，海洋自然生态的整体性更加突出，各种生态要素之间的相互作用与联系也更加紧密，滨海湿地、海岸带、海域、海草床、珊瑚礁、红树林、海洋生物，以及海岛等生态要素本身就是海洋生态系统的有机组成部分，必须对其进行整体性保护。与此同时，不同海洋生态要素的自然特性及其在海洋生态系统中的功能也不尽相同，人们对其进行开发利用的强度及利益关联性也有差别。因此，在对海洋生态系统实施整体保护的前提下，要根据不同海洋生态要素的特殊性实施差异化保护。
第三，在具体保护措施上，对陆海自然生态进行类型化处理，针对不同的自然生态类型施行不同的保护措施和相应的特殊制度，协调好自然生态保护与资源开发利用之间的矛盾。类型化是人类认识和处理复杂事物的一种有效方法，它比抽象的“概念”更“直观”、更“具体”、更“开放”，也更接近“现实”。
自然生态不仅在自身的系统构成上具有复杂性，而且在与人类的价值关联性上也具有复杂性，这种叠加的复杂性使得自然生态保护也更具难度。不同的自然生态要素既是人类经济社会发展所依赖的资源，也是维持自然生态系统健康平衡所不可或缺的组成部分；前者体现自然生态要素的经济价值，后者体现其生态价值。并且，对于不同的自然生态要素，其经济价值的利用方式和生态价值的体现方式也具有差异性。因此，自然生态保护首先要对不同的自然生态要素进行经济价值利用管控和生态价值保护改善。此外，在有些情况下，由于生态系统的整体性，对自然生态要素的单独保护难以确保生态系统的健康良好状态，必须对构成相对独立生态系统的区域实行整体性特殊保护。所以，有必要从生态要素和生态区域的类型区分，以及不同生态要素和不同生态区域的亚类型区分出发，对陆海自然生态实施具体保护。
二、我国现有海洋生态保护相关法律规定及其问题
目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法、渔业法、野生动物保护法等法律和自然保护区条例、野生植物保护条例、渔业法实施细则、水生野生动物保护实施条例等行政法规，以及海洋特别保护区管理办法、海岸线保护与利用管理办法、围填海管理办法、关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见、关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见、国家海洋局海洋生态文明建设实施方案（2015—2020年）等部门规章与大量的相关地方性法律法规之中。此外，国务院的一些政策性文件，如国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知、国务院关于全国海洋功能区划（2011—2020年）的批复、国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见、关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知等，也对海洋生态保护起作用。综观这些规范性文件及其相关内容，不难发现，我国海洋生态保护相关法律制度的体系化不足，具体包括以下几个方面的问题：
第一，总体而言，我国自然生态保护的综合性制度框架体系尚未形成，难以将陆地自然生态保护和海洋自然生态保护统筹纳入统一制度框架体系之中，相关制度之间矛盾仍然存在。尽管我国目前已经制定了相应的法律、法规、部门规章以及地方性法规等对土地、森林、草原、水、野生动植物、海域、海岛、湿地等重要自然生态要素实施保护，但这些规范性文件都是以单行规范性文件的形式颁布实施，对各种自然生态要素实施分割管理，难以满足自然生态系统的整体性要求，而且各规范性文件之间缺乏足够的协调性，使不同自然生态要素的管理制度之间可能存在冲突。现实中不同自然生态要素主管部门所制定的规划之间存在的冲突对此作了一个很好的注脚。尽管2018年国务院机构改革在一定程度上减少了不同自然生态要素管理之间的冲突，但由于自然生态要素的多样性与系统性，导致其保护不可避免地需要不同部门之间的协调与配合，理顺自然生态保护管理体制仍然是健全自然生态保护制度的一项重要内容，需要自然生态保护综合性法律对其加以明确规定。例如，在陆海衔接和过渡地带仍然存在交通运输、港口、渔业、林业、矿产资源开发、旅游、环保、城镇建设、工业等多种行业之间以及与之相对应的多个行政主管部门，进而造成管理上的“空白、重复和冲突”。尽管我国相关法律法规在野生动植物、湿地、自然保护区的保护方面实现了陆海一体化，使同一个规范性法律文件同时保护陆地和海洋的自然生态要素，但这仅仅局限于少数几种自然生态要素，绝大多数自然生态要素的保护并没有实现陆海一体化的系统保护。
第二，现有法律在海洋生态要素的利用管控与保护改善方面存在不足。海洋环境保护法第2条只是笼统地规定要对“红树林”“珊瑚礁”和“海岛”三种具有“典型性”“代表性”的海洋生态要素进行保护，但对这三种海洋生态要素的利用如何进行管控和实施哪些具体的保护措施，海洋环境保护法并没有作出明确规定。在现实中，对红树林和珊瑚礁的保护主要通过一些地方性法律法规来实现。如海南省红树林保护规定、广西壮族自治区红树林资源保护条例、防城港市红树林保护条例等和海南省珊瑚礁保护规定、东山珊瑚礁保护管理办法等。海岛保护的相关内容主要体现在海岛保护法中。海岛保护法以单行法的形式对海岛保护作了较为详细的规定，如海岛保护的规划、一般性禁限、海岛分类保护等。但是，海岛保护法将海岛分为有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛并不是根据海岛保护标准和需要进行的分类，不利于海岛保护的精细化管理。而且，海岛保护法并没有对海岛保护的分区管控加以明确规定，不利于海岛保护。海岛保护法作为专门保护海岛这一海洋生态要素的法律，应当纳入范围更广的海洋生态要素保护法、自然生态要素保护法和自然保护法，并在内容上使其相协调，使相关制度体系化。
海域作为一种具有普遍意义的海洋自然生态要素，虽然海洋环境保护法没有明确规定对其进行保护，但海域使用管理法规定了对其进行保护的相关内容。尽管如此，海域使用管理法的主要目的是“维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益”，其对海域保护的规定大多都是间接的原则性规定，如“海域使用信息管理系统”（第5条）、“海域使用统计”（第6条）、“海域使用审核审批”（第17条、第18条）、“海域有偿使用”（第33条）等，这些规定对海域保护仅起辅助性作用。海域使用管理法对海域的直接保护主要通过“海洋功能区划”的作用（第15条）来实现。但是，有关海域的分级分类管理与分区管控、海域使用禁限等更精细的海域使用管控和促使海域生态改善与生态效益更好发挥的相关制度，海域使用管理法并没有规定。
海洋生物多样性作为一种重要的海洋生态要素，相关法律规定并不全面。海洋环境保护法第25条仅对“引进海洋动植物物种”作简单抽象规定。野生动物保护法、野生植物保护条例和水生野生动物保护条例仅保护珍稀、濒危的野生动植物，渔业法仅保护渔业资源，因此，非珍稀、非濒危而又不属于渔业资源的海洋生物就落入法律保护的空白地带，不利于就海洋生物多样性的保护作出规定。
第三，现有法律在海洋生态区域保护方面的规定存在不足。海洋环境保护法对“海洋自然保护区”（第22条）和“海洋特别保护区”（第23条）作出明确规定，而自然保护区条例和海洋特别保护区管理办法对两者分别作出细化规定。但是，我国目前已经进行以国家公园为主体的自然保护地体系改革和相关的制度构建，海洋自然保护区和特别保护区作为我国自然保护地体系的一个有机组成部分，其制度建设毫无疑问也应被纳入我国自然保护地体系制度的整体构建之中。海岸带作为陆海衔接和过渡地带，是一种极其重要的海洋生态区域，也是陆海统筹的关键区域，我国目前没有法律明确对其进行保护。有关海岸带的利用管理和保护主要由沿海各地的地方性立法进行碎片化调整，如福建省海岸带保护与利用管理条例、青岛市海岸带保护与利用管理条例等。这亟需国家立法对其进行体系化整合。与此同时，区域海作为一种特殊的海洋区域，对其进行特殊保护已经是国际社会的一种普遍做法，但是，我国目前尚无相关法律对其进行特殊保护。
总之，我国目前有关海洋自然生态保护的法律规定仍存在诸多不足，无法满足统筹保护陆海自然生态的需要，这也在一定程度上增强了我国自然生态保护法体系化与法典化的必要性与现实紧迫性。
三、自然生态保护法对海洋生态保护的制度安排
自然生态保护法作为我国环境法典的一编，应当将统筹保护陆海自然生态这一理念与指导思想落实到具体的法律规范与条文中。基于此，不仅要构建我国自然生态保护的整体性制度框架体系，将海洋自然生态纳入其保护范围；还应设立海洋自然生态保护的特殊制度。限于论文篇幅与主题，笔者在此仅对“自然生态保护法编”中有关海洋生态要素利用管控与保护改善的特殊制度加以论述。鉴于“自然生态保护法编”与相关单行法并行的体例，有关海洋生态要素利用管控与保护改善的特殊规定是在相关现行法规定的基础上，对其进行概括、整理、扩展、补充等体系化处理之后拟订。
“自然生态保护法编”设专章对各种自然生态要素的利用管控和保护改善加以规定，海洋自然生态要素的利用管控与保护改善作为该章的独立一节，主要对海域和海岛两种独特的海洋自然生态要素的利用管控和保护改善进行规定，一方面既便于消除“海域”和“海岛”保护两部单行法中的重叠与冲突内容，对两者统筹考虑；也利于消除“海域”“海岛”保护单行法与森林、草原、水、矿产资源单行法之间可能存在的冲突、重叠内容，对所有自然生态要素保护进行统筹协调。另一方面也体现了“海域”“海岛”在利用管控和保护改善方面的特殊性，最终实现陆、海生态的统筹保护。而海洋生物多样性的保护可以纳入“自然生态保护法编”的“生物多样性规划”“生物多样性调查”“野生动物利用管控与保护改善”“物种与基因多样性保护”等章节加以调整，不必设专节进行规定。
管护海洋生态要素首先要明确管护主体及其职责。目前，我国相关规范性法律文件对海洋生态要素管护主体及其职责的规定不尽相同。海洋环境保护法第20条规定，“国务院和沿海地方各级人民政府”应当采取措施有效保护海洋生态；海域使用管理法第7条规定，“国务院海洋行政主管部门”负责全国海域使用的监督管理，“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权”负责本行政区域毗邻海域使用的监督管理；海岛保护法第5条规定，“国务院海洋行政主管部门和其他相关部门”负责全国有居民海岛及其周边的生态保护，“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门和其他相关部门”负责本行政区范围内有居民海岛及其周边的生态保护，“国务院海洋行政主管部门”负责全国无居民海岛及其周边的生态保护，“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门”负责本行政区内无居民海岛及其周边的生态保护；渔业法第7条规定由国务院和省级人民政府的“渔业行政主管部门”负责对渔业进行监督管理。因此，“自然生态保护法编”对海洋生态要素管护主体及其职责的规定应当综合现有相关法律规定，并结合国务院相关部门的“三定方案”和海洋生态要素整体性特征的基础上进行，消除各单行法规定的重叠、冲突，填补其缺漏。由于海洋生态要素的管护与海洋自然资源的开发利用密不可分，其中涉及多个行业和多个行政主管部门之间的交叉重叠乃至冲突。所以，建立统一的海洋生态要素管护体制，有必要摆脱具体行政主管部门的行业限制，从职能更加综合的政府入手，强调中央人民政府和地方各级人民政府在海洋生态系统整体性保护中的职责。当然，政府可以通过在相关行政主管部门之间建立协调机制的方式具体落实其管护职责。基于此，一方面，“自然生态保护法编”应当明确规定国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施保护海洋生态要素；另一方面，应当明确规定国务院和沿海地方各级人民政府的自然资源行政主管部门、农业农村部门、生态环境主管部门等相关部门在其职责范围内具体负责海洋生态要素的监督管理工作。
该部分内容是海域这一海洋生态要素之利用管控与保护改善方面的特殊性规定，既体现了海域与陆地生态要素在利用管控与保护改善方面的不同，也体现了海域与其他海洋生态要素（包括海岛）在利用管控与保护改善方面的区别，同时也是对现有法律关于海域利用管控与保护改善之规定的整合、补充与体系化，以将陆海统筹具体落实到海域的利用管控与保护改善中。
第一，海域使用的分级分类管理。对海域使用进行分级分类管理是海域使用管理精细化的重要措施。海域使用管理法没有明确规定海域分级分类管理制度，只是在第25条对海域使用权最高期限的规定中间接对海域使用的类型作简单规定。根据该条规定，海域使用根据用途可分为“养殖用海”“拆船用海”“旅游、娱乐用海”“盐业、矿业用海”“公益事业用海”和“建设工程用海”六类，但没有级别层次的划分，也没有规定对不同类型的海域使用在使用上应遵守何种不同的管理要求。为了加强海域使用的管理，原国家海洋局于2008年制定了海域使用分类体系，按用途将海域使用类型分成两级体系，共包括9个一级类和30个二级类。例如，在“渔业用海”这个一级海域使用类型中又具体包括“渔业基础设施用海”“围海养殖用海”“开放式养殖用海”和“人工鱼礁用海”四个更具体的二级海域使用类型。很明显，虽然同为“渔业用海”，但是“围海养殖用海”和“人工鱼礁用海”无论在用海方式还是在用海要求方面都有所不同，可以提高海域使用管理的效率。但是，在现实中，海域使用究竟应该分成几级类型，以及每一级海域使用又包括哪些更次级的海域使用类型，可以再进一步研究确定。因此，“自然生态保护法编”可以对海域使用的分级分类管理作原则性规定，明确将海域使用分级分类管理制度确定下来，至于海域使用分级分类管理的具体内容，可以由行政法规或部门规章加以明确。
第二，海域使用的分区管控。海域使用分区管控是将海域根据其生态功能划分为不同的区域，施行不同的管控要求，以保障海域生态的健康良好状态。海域使用管理法没有直接规定海域使用的分区管控，而是通过海洋功能区划制度间接实现海域使用的分区管控。海域使用管理法第4条概括性地规定海洋功能区划，要求海域使用要符合海洋功能区划，并在第二章对海洋功能区划的制定、审批、修改等作出规定。《全国海洋主体功能区规划》按主体功能将海洋划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。《全国海洋功能区划（2011-2020年）》按功能将海洋分为农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区和保留区。不同的区域应当遵守不同的管控要求。在现实中，沿海各省都根据本省的海洋资源利用和生态环境保护情况制定了本省的海洋功能区划。所以，“自然生态保护法编”应当明确规定海域使用的分区管控制度，但不宜对海域分区的具体方案作统一规定，应授权沿海省级人民政府根据实际情况进行制定。
第三，海域使用的管控禁限。管控禁限是对海域使用的一般性禁止要求。海域使用管理法第24条和第28条分别要求海域使用权人不得从事海洋基础测绘和不得改变海域用途，除非依法经过批准。渔业法第30条规定了禁渔期和禁渔区制度，禁止在规定的海域和规定的期间进行捕捞。海洋环境保护法（2021年修订草案）也明确规定沿海省级人民政府可以在重点海域采取特殊的更严格的管控措施，其中包括禁止新增和扩大养殖规模，禁止或限制捕捞。因此，“自然生态保护法编”关于海域使用管控禁限的规定需要将现有相关禁止性规定加以概括、合并，以达到体系化目的。
第四，海域使用的配套保护。海域保护的辅助性制度尽管不直接保护海域，但是它有利于提高海域使用效率，促进海域保护。海域使用管理法第5条规定的海域使用信息系统制度、第6条规定的海域使用权登记和统计制度、第30条规定的海域有偿使用制度都可以起到规范海域使用、辅助海域保护的作用。另外，目前的海域使用基于“平面”思维，没有对海域进行立体分层，不利于提高海域使用效率，进而不利于海域的保护。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》首次明确提出“探索海域使用权立体分层设权”。2020年12月，浙江省宁波市象山县制定《海域分层确权管理办法（试行）》，对海域使用立体分层设置作出具体规定。所以，“自然生态保护法编”应当基于海域使用管理法的海域保护配套规定，并有效吸纳中央政策和地方立法关于海域使用权立体分层设置的规定，对海域使用的配套保护做综合性规定，明确规定国家实行海域立体分层使用制度、有偿使用制度、登记制度，建立海域使用统计和信息管理制度，对海域使用状况实施监视、监测，依法发布海域使用信息。
第五，海域的生态功能保障和生态效益发挥。海域具有气候调节、生命支持、安全保障等多种生态功能和效益，法律必须采取有效措施保障海域的生态功能，发挥其生态效益。海域生态功能的保障和生态效益的发挥以海域生态系统的健康平衡为基础，故，相关法律措施可以从保障海域生态健康着手保障海域的生态功能，发挥其生态效益。海域使用管理法第4条规定国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动；第30条规定因公共利益或国家安全需要，可以依法收回海域使用权。围填海活动为我国沿海地区的城镇建设、经济发展、国家战略的实施提供了重要的保障，但是盲目的围填海活动已经对我国的海洋生态造成了严重损害，严格管控围填海活动已势在必行。2018年国务院关于加强滨海湿地保护、严格管控围填海的通知明确规定“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”。
目前，除国家重大项目外全面禁止围填海活动，已经是建设海洋生态文明、实现海洋强国战略目标的一项明确要求。海洋环境保护法第3条规定“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护”。海洋环境保护法（2021年修订草案）在原法第3条的基础上，进一步细化规定了生态红线的划定，明确将“红树林、珊瑚礁、海草床”等具有重要生态功能或重要生态价值的区域划入生态红线，并严格生态红线的调整，限制生态红线内的活动。此外，海洋环境保护法（2021年修订草案）还明确规定“海洋固碳”，采取措施提升海域的碳汇量。所以，“自然生态保护法编”应当将海域使用管理法和海洋环境保护法及其修订的相关内容归纳整合，对海域生态功能保障和生态效益发挥作如下规定：（1）除国家重大项目外，全面禁止围填海；国家重大项目需要围填海的，应当依法进行。（2）因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。（3）国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护；红树林、珊瑚礁、海草床、滨海湿地等具有重要生态功能或者重要生态价值的区域应当划入生态保护红线，提升其固碳能力，增加海域生态系统的碳汇量。
第六，海域利用与保护的基础设施建设。海域的利用与保护在特定情况下都需要进行相应的基础设施建设，但这种基础设施建设应当受到法律的规制，符合法定条件。海域利用与保护的基础设施建设不仅应当以必要为前提，而且应当采取有效措施预防可能造成的海域生态损害。海域使用管理法没有对海域利用与保护的基础设施建设进行规制，只是在第29条第2款简单规定：“海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。”海洋环境保护法也没有专门针对海域利用与保护的基础设施建设进行规定，而是在第六章笼统地规定“防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害”，但这一规定是为海洋环境污染防治目的而对海洋工程建设项目进行规制，应当归入“污染防治法编”，而非“自然生态保护法编”。所以，“自然生态保护法编”应当对海域利用与保护的基础设施建设创设原则性规定，要求此类基础设施建设以必要为前提，进行相应的生态影响评价，并对其进行全过程管理，以防止其可能造成海域生态损害。
第七，海域生态承载力的修复与恢复。保护与修复整治并重，是我国建设海洋生态文明、实现海洋强国战略目标的重要内容之一。对海域生态承载力的损害也应当进行必要的修复。海域生态修复规制的关键在于明确海域生态修复的责任主体、修复应遵循的基本原则、修复的过程监管与结果验收等方面的内容。海域使用管理法没有关于海域生态修复的规定。海洋环境保护法第20条高度概括地规定“对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复”，至于如何进行整治和恢复，该法并没有进一步规定。尽管如此，海域生态修复实践在我国由来已久，并且具有普遍性，由大量的部门规章和地方性法律加以规制。海洋环境保护法（2021年修订草案）对海洋生态修复作了进一步细化规定，明确了修复原则、责任主体、监管主体等内容。所以，“自然生态保护法编”对海域生态承载力的修复与恢复的规制应当在现有法律规定的基础上，吸纳相关的政策与实践经验，对修复原则、责任主体、修复标准、监管与验收等内容作出系统的原则性规定。
与海域之利用管控与保护改善的内容并行不悖，海岛的利用管控与保护改善也有其独特性。该部分内容和海域之利用管控与保护改善内容相对应，在对现有法律相关内容进行整合、补充与体系化的基础上，具体规定海岛之利用保护与保护改善的特殊内容，以实现陆海统筹的要求。
第一，海岛的分级分类管理。海岛的分级分类管理是我国海岛保护法的一项重要内容，分散规定在海岛保护法中。海岛保护法第9条规定：“全国海岛保护规划应当按照海岛的区位、自然资源、环境等自然属性及保护、利用状况，确定海岛分类保护的原则。”第10条规定“省级”海岛保护规划“应当规定海岛分类保护的具体措施”。并且，海岛保护法第三章将海岛分为有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛三类，分别进行保护。全国海岛保护规划从国家层面上明确规定海岛分类保护，即“严格保护特殊用途海岛”“加强有居民海岛生态保护”和“适度利用无居民海岛”。福建省海岛保护规划采用三级分类体系对海岛分类，一级为有居民海岛和无居民海岛，二级分类中有居民海岛分为重点开发类、优化开发类和一般开发类三类，无居民海岛分为特殊保护类、一般保护类和适度利用类三类，三级分类中有居民海岛又分为2类，无居民海岛又分为11类。浙江省海岛保护规划也采用三级分类体系对海岛分类，一级类为有居民海岛和无居民海岛，有居民海岛分为8个二级类，无居民海岛分为2个二级类和6个三级类。
山东海岛保护规划也采用三级分类体系对海岛分类，一级类为有居民海岛和无居民海岛，有居民海岛分为2个二级类，无居民海岛分为3个二级类和8个三级类。由此可见，在实践中，我国对海岛分级分类保护已经实现，只是各地对海岛分级分类的具体内容规定不一致。所以，“自然生态保护法编”应当对海岛分级分类管理作原则性规定，具体的分级分类内容可以授权国务院和沿海省级人民政府根据具体情况确定。
第二，海岛利用的分区管控。对于允许开发利用的岛屿，应当对其进行分区管控，以更好地保护海岛生态。海岛保护法没有从总体上规定海岛利用的分区管控，只是在第24条第3款规定：“有居民海岛及其周边海域应当划定禁止开发、限制开发区域。”全国海岛保护规划和福建省海岛保护规划、浙江省海岛保护规划、山东省海岛保护规划等沿海地方海岛保护规划都从大区域尺度对海岛实施分区保护，且分区标准不统一。因此，从有效管控海岛开发利用的目的出发，“自然生态保护法编”应当对海岛利用的分区管控作原则性规定，可以采取全国主体功能区和全国海洋主体功能区的分区标准，明确规定将海岛及其周边海域划定为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发的区域，实施分区管控。
第三，海岛利用的管控禁限。海岛利用管控禁限的范围较广，而且针对不同类型的海岛以及同一类型海岛的不同分区都存在不同的禁限要求。海岛保护法也对海岛利用的管控禁限作了大量规定，如第16条第2款、第18条、第23条、第24条、第26条、第28条、第29条、第33条、第34条、第35条等。海洋环境保护法第26条也规定：“开发海岛及周围海域的资源，应当采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏。”所以，“自然生态保护法编”对海岛利用管控禁限的规定应当在总结归纳现有规定的基础上进行，宜采取“原则规定”+“具体列举”的方式加以规定。
第四，海岛利用的配套保护。海岛保护法第14条、第15条分别规定了海岛的统计调查和信息管理系统，第21条规定了海岛保护专项资金，第31条规定了无居民海岛的有偿使用。这些规定都可以在一定程度上促进海岛的保护。“自然生态保护法编”应当对海岛保护法现有的配套性保护措施加以合并整理，以实现配套保护制度的体系化。
第五，海岛的生态功能保障与生态效益发挥。保障海岛生态功能，发挥海岛生态效益，以海岛生态系统的健康平衡为前提，必要时应维持海岛的原生状态。海岛保护法第16条规定对“海岛的自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹”加以保护，第17条规定“保护海岛植被以促进海岛淡水资源的涵养”，第19条规定“进行海岛物种登记，保护海岛生物物种”，第24条第3款规定采取措施保护有居民海岛“生物栖息地，防止海岛植被退化和生物多样性降低”，第27条规定“严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设”，第28条规定“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状”。所以，“自然生态保护法编”应当对海岛保护法的这些分散规定进行合并归纳，对海岛的植被、物种、自然景观、历史人文遗迹、自然海岸线等进行保护，以实现体系化目的。
第六，海岛利用与保护的基础设施建设。海岛利用与保护必须进行一定的基础设施建设，海岛保护法对此作了相应的规定。海岛保护法第17条规定“支持有居民海岛淡水储存、海水淡化和岛外淡水引入工程设施的建设”，第20条规定“国家支持在海岛建立可再生能源开发利用、生态建设等实验基地”，第22条规定对海岛“军事设施”和“助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施”的保护，第24条规定了对有居民海岛开发建设的相关要求。鉴于不同类型的海岛可以建设不同的基础设施，以及对基础设施建设的规制也不尽相同。所以，“自然生态保护法编”应在海岛保护法现有规定的基础上，对海岛利用与保护的基础设施建设进行统一原则性规定，要求相关基础设施建设和海岛利用与保护相适应，为海岛利用与保护所必须，且应当依法进行。
第七，海岛生态系统的修复与恢复。海岛保护法第25条第2款规定了因工程建设所致海岛生态破坏，应当由谁负责修复；第27条第2款规定了海岛保护法实施前因“在有居民海岛建设的填海连岛工程，对海岛及其周边海域生态系统造成严重破坏”，应当如何修复。“自然生态保护法编”应当对海岛保护法的这两款规定进行整合，对海岛生态系统的修复作出明确规定。由于海岛生态系统的破坏主要由人为不合理开发利用造成的，对其进行必要的修复首先应当遵守损害担责原则，由破坏者修复；如果破坏者无力修复，应当由县级人民政府自然资源行政主管部门组织修复，费用由破坏者承担。如果由于时间久远或破坏者已经灭失等原因找不到具体责任人，则应当由省级人民政府自然资源行政主管部门会同有关部门统一制定修复方案，经省级人民政府批准后实施修复。
余论
“自然生态保护法编”不仅要对海域、海岛这两种独特的海洋生态要素的利用管控和保护改善设专节进行规定，还应当对滨海湿地、海岸带、海洋自然保护地和区域海这四种海洋生态区域进行明确保护。
其中滨海湿地的保护可以直接纳入“自然生态保护法编”第六章第三节的“湿地保护”内容，这也是我国湿地保护法采取的模式；海洋自然保护地可以直接纳入“自然生态保护法编”第七章“自然保护地的保护与管理”中，构建统一的自然保护地体系，以体现和落实我国自然保护地体系制度改革的要求。
海岸带地处陆海交接与过渡地带，是陆海统筹保护海洋生态系统的关键区域。保护海岸带，关键在于对其进行综合管理、分类保护，确保自然岸线的保有率。因此，“自然生态保护法编”有必要在第六章“生态区域保护”中设专节规定海岸带保护，主要规定海岸带综合管理体制、海岸带分类保护、自然岸线保有率目标责任制等海岸带保护特殊内容。区域海是地理位置上封闭或半封闭的具有相应生态整体性和生态独立性的特殊海洋区域。对区域海进行特殊保护是世界各国的普遍做法，我国也应当建立区域海保护制度。“自然生态保护法编”有必要在第六章“生态区域保护”中设专节规定区域海保护，主要规定区域海管理体制和区域海保护的原则性规定及核心制度。将这些海洋生态要素和区域纳入相应的自然生态要素和区域保护章节，与陆域生态要素和区域一同保护，在客观上有利于立法者统筹考虑陆、海生态要素和区域各自的特点及其关联性，是陆海“统筹立法”的必然要求和具体体现。基于本文的主题和篇幅限制，这些内容容笔者另述。总之，自然生态的陆海一体化保护是一项复杂的系统工程，不仅需要建构统一的自然生态保护制度体系，将陆域生态和海洋生态同等纳入其保护范围，而且需要针对海洋生态保护的特殊性制定特殊的保护制度。
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