孟飞｜中央与地方金融事权的划分标准
要目
一、引言二、现行法律和政策确认的划分标准及其缺陷三、事务性质划分标准的改进及运用四、改进的事务性质标准的法治体现
五、结论
中央与地方金融事权划分作为一种团体权限的纵向配置，应当体现划分标准的理性及其法治化。现行法律和政策大致采用了事务重要性和影响范围的划分标准，但尚未明确不同金融事项之间的差异。中央与地方金融事权划分应依据事务性质而进行，即根据金融事项涉及的利益主体范围和利益属性确定立法权限归属，并考虑执行效率而配置行政权限。据此，地方金融组织监督管理事项、风险处置事项归属中央和地方共同事权，而促进发展事项属于地方事权，剩余权限则归属中央。因此，完善中央与地方金融事权划分标准的法治化路径是推动金融基本制度和权限划分原则的宪法释义，在行政法规和地方性法规中进行类型化构建，从而形成中央和地方之间的合力。
一、引言
中国人民银行于2021年12月31日发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）引发了理论界的高度关注。学界对该条例的定位、条款设计进行了深入而广泛的研讨，但分歧依然很大。有关地方金融监督管理或者地方金融的立法可以追溯至2016年山东省地方金融条例，甚至是2009年上海市推进国际金融中心建设条例。截至2022年6月，山东、河北、天津、四川、上海、浙江、广西、内蒙古、江西、江苏、湖北、北京、贵州、吉林十四个省级人大常委会，以及厦门市人大常委会颁布地方金融监督管理条例或者地方金融条例。要确立国务院行政法规的定位和规范内容，必先厘清其与地方性法规的关系，亦即金融事权在中央和地方之间的划分。中央与地方金融事权划分是一个宪法问题，首先应判断金融立法权是属于中央还是地方，然后再判定行政权应由中央机关还是地方机关行使。只有在金融事权划分清晰的基础上，才能精准设计行政法规和地方性法规的规范内容和具体条款。
值得注意的是，不同的金融事项在法律性质上存在很大的差异。从法律实践来看，金融事项主要包括货币政策、金融监督管理、风险防范处置、金融促进发展四项具体内容。对于货币政策事项，我国宪法并未明确规定。但从全国人大制定的中国人民银行法来看，立法权和行政权均属于中央，货币政策事项属于中央专属事权。中国人民银行法第7条确定了货币政策制定与实施权属于中国人民银行，不受地方政府干涉。这表明，地方政府无权行使此项权力。货币政策实施关涉每一个经济主体，其是否能够实现货币币值稳定的政策目标，在很大程度上取决于货币政策制定和执行的独立性。
遗憾的是，我国宪法及宪法性文件并未对中央与地方金融事权划分作出明文规定，金融法律仅是间接确定了中央事权的范围。在现行金融法规中，仅有融资担保公司监督管理条例确定了个别领域的权限划分。有关地方金融事权的规定更多地体现在中央政策文件中。在以政策主导的制度模式转向法治化、市场化为基本特征的中央与地方金融事权划分进程中，金融事权的划分标准成为解决问题的关键。
理论界主要是从事务涉及的利益范围、实施的地域范围、性质三个维度判定划分标准。而在实践中，中央事务与地方事务的划分蕴含着立法权和行政权。理论界对中央与地方立法权限的划分标准认识并不一致，存在三种不同的理论观点。第一种理论观点认为，中央与地方立法事权的划分标准包括两个，即立法事项的重要程度、立法事项的影响范围。但是，在运用立法事项的重要程度与影响范围两个标准划分具体事权时，可能产生相同的结果，也有可能产生截然相反的结论。第二种理论观点提出，中央与地方立法权限划分标准包括立法权的性质、重要程度、影响范围。但是，这三个标准在某些方面具有交叉重合之处，边界不是非常的清晰。第三种理论观点主张，中央与地方立法事权的划分标准主要有四个：立法所调整事务的性质或属性、立法所调整事务的重要程度、立法所调整事务的影响范围、立法的调整机制与方法。整体而言，立法权限划分标准兼容了立法调整事务的性质或属性、重要程度、影响范围、调整方法等综合性标准。
那么，在具体金融领域，我国现行法律和政策规定或者确认的是哪一种划分标准？是否以及如何调整划分标准？划分标准的法律意涵是什么？对于这些问题，理论界虽有提出中央与地方金融事权划分必须依据监管事项性质的差异的观点，但尚未展开深入的探讨。为此，本文首先研判中央与地方金融事权划分标准的现行模式及其缺陷，其次提出事务性质标准的改进模式及其运用，最后阐释事务性质标准在行政法规和地方性法规中的制度体现。
二、现行法律和政策确认的划分标准及其缺陷
中央与地方金融事权划分标准应在宪法和金融法律中得以明确规定。但现阶段，金融法规和中央政策亦作出了相关规定，尤其是融资担保公司监督管理条例，以及将会出台的地方金融监督管理条例、非存款类放贷组织条例、区域性股权市场管理办法。综合来看，现行法律和政策确认了事务重要性和影响范围作为中央与地方金融事权划分标准，同时体现了事务性质标准的个别因素要求。
我国宪法没有对金融事项作出规定。从“金融是现代经济的核心”来看，经济事项的宪法条款包括金融事项，但是包括何种类型的金融事项，还需要作出宪法解释。宪法中的经济条款作为国家政策，指出了国家应有的努力方向，规范国家整体发展基本原则和方向。
从立法权限来看，我国宪法第62条和第67条规定了全国人大及其常委会的立法权限，并通过立法法给予明确化。但是，立法法第8条规定了金融基本制度属于国家专属立法事项，但金融及其基本制度的宪法内涵是高度抽象的，还需要对其进行释义。全国人大常委会法制工作委员会国家法室编写的《立法法释义》将金融基本制度界定为宏观调控的基本制度，提出了归属国家专属立法权的具体理由：“对金融活动的统一和有效管理，是巩固公有制为基础的社会主义经济制度，落实国家的经济政策，协调经济发展，保持社会稳定，改善人民生活和促进对外金融交往的重要保证。因此，金融基本制度的事项应当由国家统一立法。”这实际上是采用了事务影响程度作为金融基本制度的界定标准，即对国家具有重大影响的金融基本制度的立法权属于国家。那么，有关金融的非基本制度的立法权属于中央，还是地方？根据反对解释，理论界提出，有关金融的非基本制度属于地方事权，中央和地方均有权制定规则。但是，金融基本制度与非基本制度的区分仍是一个难解之谜。全国人大常委会法工委已经对地方金融监管立法加强审查研究，防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形，但前提是对金融基本制度的法律含义作出界定。
从行政权限来看，我国宪法第89条和第107条分别规定了国务院和县级以上地方政府管理经济工作的权限，这里的经济工作包括金融工作。但对于国务院和地方政府而言，金融工作的具体指向是不同的。国务院及其金融管理部门负责国家金融稳定和系统性金融风险防范，同时也对省级政府及其地方金融监管机构进行监督和问责，不同层级地方政府负责的金融事项也存在很大的差异。
融资担保公司监督管理条例确定了中央与地方金融事权的边界，成为地方金融监管部门的执法依据，以及制定地方性法规的上位法。从融资担保公司监督管理条例来看，中央与地方金融权限划分的基本框架已经比较清晰：首先，立法权和基本制度的制定权集中在中央，分别由国务院和中央金融管理部门（银保监会）来行使。其次，基本制度制定权之外的其他行政权限由省级政府行使，其享有一定的自由裁量权，即具体确定省级监管部门以及省级以下的执法机关。最后，监督管理事项与促进发展事项是交织在一起的，中央与地方政府均承担着扶助发展的财政支出责任。基于区域之间的差异，省级政府负责制定促进发展政策，而财政支持责任主要是县级、市级、省级政府共同承担。融资担保公司监督管理条例直接采用了事务影响范围标准，要求省级政府以承担属地责任的方式对中央负总责。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》第一次提出“界定中央与地方金融监管职责和风险处置责任”。为此，国务院《关于界定中央与地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）确立了中央与地方分级监管体制，地方政府要加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范，防范和打击金融欺诈、非法集资等违法违规行为。2017年7月全国金融工作会议明确提出：“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。”
第五次全国金融工作会议及其文件正式采用了事务重要性和影响范围划分标准，以传统行政管理的属地管辖和属地责任界定地方政府的权责范围。那么，“金融管理主要是中央事权”的政策含义是什么呢？这里的金融管理是从整个金融体系的角度来界定的。从金融体系来看，中央金融管理部门主要负责全国性金融机构和金融市场的监督管理和风险处置。无论是机构和市场类型，还是数量和交易规模，中央金融监管对象在金融体系中占据主导地位。中央政策主要是从金融稳定的角度，根据管理对象的风险影响程度确定了地方政府的权责范围，这往往被界定为“中央监管为主，地方监管为辅”。
整体而言，现行法律和政策没有明确规定中央与地方金融事权划分标准，大体上是依据金融事项的重要程度与影响范围来进行划分的，但中央与地方权限边界出现了交叉问题（见图1）。关于监督管理事项，关涉全国性金融业务和吸储类金融业务由中央立法并由中央行政机关执行，而对于地区性的金融业务和非吸储类金融业务则由中央立法并执行，或者授权地方执行。关于金融风险防范处置事项，根据涉及风险主体与风险影响范围不同，区域性金融风险主要是由地方负责，而中央负责系统性金融风险。关于金融促进发展事项，中央仅是提出原则性要求，地方享有较大的权限空间。中央实际上默认了金融促进发展属于地方事权，因为地方政府提供扶持措施的受助对象仅是注册在本地的金融服务业。
在现行法律框架下，有关全国性和地方性金融机构的监督管理事项归属中央是毫无争议的。但是，存在的法律争议包括三个方面：有关地方金融组织监督管理事项、法人金融机构的风险处置及金融促进发展属于中央事权还是地方事权？这三个争议问题在重要程度和影响范围划分标准下，并没有得到合理的解决。现行法律法规和政策体现了鲜明的问题驱动特点，根据所需解决问题的社会影响的严重程度而课以各级政府责任，为推动下级政府承担职责，而又对自己施加责任以起示范作用，缺乏对事权划分标准的全面考量，难免陷入“头痛医头、脚痛医脚”的困境，并产生一系列的问题。
其一，中央立法确认了货币政策、金融机构监督管理的事权归属，但确认地方金融组织监督管理、金融风险防范处置事权归属的多是中央政策文件，尚不能为地方政府及其金融监管部门提供充足的执法依据。融资担保公司监督管理条例仅是在特定某一领域提供了地方执法依据，并不能直接沿用至其他类型的地方金融组织。防范和处置非法集资条例划分了中央和地方监管执法权限，但其调整范围并不能涵盖所有的非法金融活动。在这种条件下，地方只得寻求通过制定地方性法规的方式来解决地方金融监管部门的执法依据不充分的问题，但亦具有金融立法事权划分不明确的困惑，实践中主要通过与全国人大常委会和中央金融监管部门之间的沟通和协调来推进立法进程。
其二，地方金融组织的制度功能和市场定位既有可能偏离中央政策目标，也有可能受到地方的不当干扰。地方金融组织是因应农户、小微企业金融服务需求强制性制度变迁的结果。中央金融监管部门推出小额贷款公司、融资担保公司等并授权地方监管的直接目的是解决农户、小微企业面临的金融排斥问题。在试点初期，地方政府提供的多是优惠性措施，并鼓励本地大企业和纳税大户领办地方金融组织。然而，资本逐利性在地方金融组织中并未得到遏制，反而出现了资本无序扩张的倾向，偏离了主要服务农户、小微企业的政策目标。在缺乏上位法依据的条件下，地方金融监管部门可能会借鉴中央金融监管措施，通过高强度的管制手段和措施降低发生金融风险的概率，无意间忽视了金融机构和地方金融组织在市场地位、业务类型和风险管理上的差异。
其三，中央对地方金融监管部门行政执法的监督力度是弱化的。虽然在监管规则制定上，中央金融管理部门因保留规则制定权从而对地方进行制约，但对地方如何执行、执行效果的评估和监督是缺乏的，这就导致地方政府监管行为的随意性。在《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）颁布实施后，30个省级金融办颁布的实施细则，除了贷款利率四倍的司法规则之外，几乎全部对中央政策进行了改动，有关注册资本、发起人资格、经营业务、经营区域的规定与中央政策存在很大的偏离。另外，中央金融管理部门对地方政府的不当监管行为缺乏相应的监督，往往通过行政手段来解决个案问题，制度化的监督机制尚未形成。
其四，地方金融组织监督管理、风险防范处置、促进发展事项如何在中央与地方之间、不同地方层级之间进行有效配置尚未明确。融资担保公司监督管理条例和十四部省级地方金融立法确认了中央监管规则制定权，但其他金融事项归属省级，还是市县级政府，中央法律和政策没有给予明确，仅是确定省级政府负总责的属地原则。这就可能导致在发生金融风险事件后，地方政府试图倒推给中央，更多的情形则是层层往下推，直至县级政府。
三、事务性质划分标准的改进及运用
事务重要性和影响范围划分标准并不能体现金融的本质与功能。金融的本质是价值的跨期交换。无论对于居民，还是企业而言，其金融决策区别于其他资源配置的特征是，金融决策是跨期分摊的，决策者和其他人通常无法预先知道金融决策的成本和收益。换言之，时间和风险是金融决策的两项基本要素。在这一方面，金融工具的风险属性明显不同于其他实物产品和服务。因此，源于实物产品和服务的划分标准（事务重要性和影响范围）并不能当然地适用于金融事项。然而，事务重要性和影响范围划分标准仅是事务性质的外部表征，应以事务性质的内核及其要求作为划分标准的逻辑起点。
在现阶段，事务重要性和影响程度不仅成为中央与地方金融立法权限的划分标准，而且成为金融行政权限的划分标准。事务重要程度的主要内容是金融风险防范，即可能引起系统性风险的金融业态，跨区域、涉众的金融活动，应属于中央监管；而风险较小、辐射影响较低的金融业态（大多数新类型金融机构），不涉及公众、一定区域内的金融活动，则归地方监管。
事务重要性和影响范围划分标准的理论依据是公共经济理论。行政事权应当遵循经济标准和法律标准。理论界认为，经济标准是根据经典的公共产品分层理论作为推论基础，而法律标准则是以秩序、正义等法价值为导向，对基于经济标准推导出的事权划分格局加以调适。在公共经济理论中，中央与地方政府职能的划分是以提供不同性质的公共产品为依据的。换言之，公共产品受益范围的差异是中央与地方政府事权划分的依据。但是，公共产品及其受益范围仅是提供了不同层级政府职能划分的一个概念性分析框架，并不是一个严格意义上的划分标准。
划分标准的确定应满足以下两个条件才能得以实现：其一，把金融事权作为一项专项的事权来对待，应系视其事务性质而通过中央立法及政策弹性划分及执行。从这方面来看，中央与地方金融事权划分标准应该由全国人大及其常委会颁布的金融法律的具体条款确立。但金融法律对监管权限划分的规定，仍不得抵触宪法、立法法、行政三法（行政许可法、行政处罚法、行政强制法）原则及其规定。
其二，中央与地方金融事权划分标准的确立应当同时考虑立法权和执行权的分离或者不分离行使问题，而不应孤立地考虑立法权问题。根据权限性质，立法与执行的结合关系分为三种，即由中央立法，并由中央执行；由中央立法，交由地方执行；由地方立法，并由地方执行。在德国、日本法学理论中，地方立法并由地方执行的事项被界定为自治事项，中央立法交由地方执行的事务被称为委办事项。而对于委办事项，本应属于中央事务，但因事务执行的效率性、合理性、便利性等考量，以法律定为委任地方来处理。
关于中央与地方权限划分标准的学说，主要有均权理论、均权理论修正说、事务本质理论、核心领域理论、功能最适理论、剩余权归属理论、程序保障理论。究其实质而言，中央与地方权限划分标准是以事务性质为基础，同时考虑权限行使的效率因素。剩余权归属理论、程序保障理论并不是严格意义上的实体性划分标准，仅是划分方式或者救济机制。功能最适理论、核心领域理论是从中央与地方行使权限的便宜性角度来界定划分标准，亦是体现了权限性质的效率因素。均权理论、均权理论修正说、事务本质理论亦属同一谱系，仅是在更为细致的判断基准上详略程度不同而已。理论界提出的事务重要程度和影响范围划分标准，归根结底仍然取决于事务的性质。
1.传统事务性质理论及具体化标准
法理上事务的性质或是指事物本身之内在秩序，包括人类各种活动领域与共同体所固有的、独特的客观规律性。在法规范形成上，除取向于法理念之外，还必须取向于其所规范对象的性质，即人类社会生活的性质，亦即事理由。有关事务性质在立法上具有积极的指导功能，其中一个主要体现是中央与地方的权限划分。因此，金融事务性质为中央与地方权限划分提供了基础性标准。
对于事务性质的认识，需要借助于特定的认识方式或者工具。事实上，各个不同领域的事务在性质和功能上存在很大的差异，试图对全部事项提出一个流程化的操作标准几乎是不可行的，但这并不意味着一般意义上的判断标准是不需要的。一般意义上的划分标准的价值在于，为具体领域的权限划分提供了一个指向性的判断标准。
2.传统事务性质标准的改进
事务性质本身是一个抽象性的概念，所采纳的具体化标准在适用时体现了一定的弹性。从地方金融组织监管权限划分的本质来看，实际上是通过中央与地方的协力来解决小微企业、农户、居民无法从主流金融机构和金融市场获得普惠金融服务的问题。如果偏离了这一目标，金融监管权限划分也就失去了其存在的价值。基于这一本质，金融监管权限划分的具体化标准就更为清晰，其改进方式也更为精确。为此，金融事权划分标准必须在调整和细化具体化标准的同时，引入经济效率这一要素，只有结合起来，才能作到金融事权划分的清晰、有效。
事务性质标准的核心是利益所及的范围。但是，事务涉及多方利益主体，各自利益所及范围亦存在不同。这就需要对整体利益进行综合平衡，而经济效率原则补充了利益所及范围的模糊性。传统事务性质理论和经济效率原则相结合的金融事权划分标准，具有以下两个方面的技术优势：其一，这种划分标准体现了事务性质划分标准的优先性，在依据事务所涉利益及范围确定事务性质出现难以判定时，经济效率原则提供了辅助性标准。其二，这种划分标准是传统事务性质理论的优化，具体化标准采取了事务性质所涉利益主体及其利益范围，较之其他具体化标准更为清晰、简化、易行。
改进的事务性质划分标准在分析次序上可分为三个阶段：首先，判断该事务涉及的利益主体的类型及其范围。事务首先是主体之间的事务，不同主体经济行为的范围存在很大的差异。从经济行为的性质来看，经济主体包括消费者、企业、政府三种基本类型。在一般意义上，企业经营规模的大小与经营地域范围呈正相关关系，跨区经营有利于企业产品的销售，进而为其增加投资提供经济激励。我国经济体制改革取得成功的一个重要经验是地方政府之间的经济竞争，而县域经济是我国经济发展的基本单元。
其次，判断所涉利益的性质。在消费者、企业、政府之间的多维经济关系中，利益性质是不同的。消费者与企业之间的经济关系是平等主体的市场交易关系。而政府与企业、消费者之间的关系则是根源于国家任务，并受制于企业与消费者利益关系的影响。在利益属性上，政府有可能为企业、消费者提供正向的经济利益，即为企业、消费者提供帮扶、补贴等，也有可能是负向的经济利益，即对企业经营行为的约束，亦有可能为企业、消费者提供规划等施加外部影响。从经济行政任务的类型来看，不同利益性质所指向的行政任务包括经济基础设施、经济信息、规划、监督、引导、扶助。在法理上，对企业经营行为的约束应当受到高位法的调整，使其受到的限制在更大的范围内实现统一和最小化。而对企业和消费者的授益性行政，根据权限分配的辅助性原则，只要更小的单位能够有效且可靠地完成经济任务，更小的单位就具有优先自治权。
最后，运用经济效率原则判定其归属。事务性质的利益结构提供了中央与地方事权划分的基本准则，但在具体事项的权限划分上，还需要根据经济效率原则判断权限行使的成本和收益。权限下放的收益集中表现在分配信息处理任务方面，地方具有更大的经济激励来搜集、沟通、处理信息，完成行政任务。而权限下放的成本主要是委托代理问题和横向协调成本，因为被赋予决策权的代理人根据自己的私利行事，而不是为了整个组织或者中央设计者。因此，在判定事权属于中央之后，还要进一步区分中央在享有立法权的同时，是否将行政权下放至地方政府，或者将行政执法权委托地方行政机关行使。
这种事权划分标准实际上体现了中央与地方之间的权限划分要以国家与市场之间的关系为前提和基础，从而限定了公权力的范围，而经济效率原则体现了在既定目标约束下，公权力行使成本的最小化。
在理想的情况下，应对全部的金融事权作出统一的划分，但从科学的角度来看，实践中呈现的法律争议集中为地方金融组织监督管理、风险防范处置、促进发展三个领域。对于金融创新的动态性而不断涌现出新的金融事项，还需进一步探讨剩余事项的权限划分。
1.地方金融组织监督管理事项的归属：中央与地方共同事权
地方金融组织监督管理至少涵括三方基本主体，即监管部门、地方金融组织、地方金融组织的服务对象。但与金融机构不同的是，地方金融组织的定位是服务小微企业、农户和居民的区域性金融机构，其业务类型、经营范围、经营区域是特定的，受到法律和政策的严格限制。而地方金融组织的服务对象亦具有特殊性，小微企业、农户、居民均属于经济弱势群体，其流动性显然要小于大型企业和城市人群。地方金融组织及其服务对象的群体特征表明，两者并不是单一的市场交易关系，而体现国家干预的特征。
金融服务业是一种高度管制的特殊产业，而监督管理则是一种高度管制行为。因此，金融监管机构与地方金融组织之间关系（关系Ⅱ）的厘定要以地方金融组织与其服务对象之间的市场关系（关系Ⅰ）为基础（见图2）。从地方金融组织与小微企业、农户、居民之间的关系来看，地方金融组织利用自身在地缘、亲缘、业缘优势为缺乏流动性的经济弱势群体提供金融服务，旨在实现金融体系的终极功能，即满足人们的消费偏好，包括基本生活必需品。这种关系受到民商法律的调整，这是关系Ⅰ的基本内涵。与此同时，监管部门承担着监管保护的职责，即通过倾斜式保护确保小微企业、农户、居民能够获得基本的金融服务。换言之，监管部门的监管保护是内嵌于地方金融组织与其服务对象的关系之中。从监管部门与地方金融组织之间的关系来看，国家公权力对地方金融组织的高度管制，实际上是对商事企业经营自由基本权利的限制。经济主体有权在法律允许的范围内从事产品和服务的生产及提供，但金融业接受监管成为一种国际上的通例。瑞士联邦宪法第100条第3款更是明确指出，在货币和银行领域，联邦可在必要时背离经济自由原则。国家公权力通过对特许条件的设定，仅允许具备特定资质要求并履行特定程序的企业才能成为地方金融组织。这种对营业自由基本权利的高度管制涉及全国范围内所有类型的地方金融组织及其利益（关系Ⅱ）。
因此，监督管理在事务性质上属于中央事务，即由中央立法并由中央行政机关负责执法。但从执法的效率来看，中央行政机关作为执法主体产生的成本显然过高。具体而言：其一，中央金融管理部门派出机构的监管力量尚未触达县域经济。银保监会派出机构仅是在市级层面设置分局，并设立县级监管组。证监会派出机构只在省级层面设置监管局。在这种情形下，中央金融监管力量在县域层面是薄弱的。其二，地方金融组织的数量是较多的，对其监管在考虑地方金融组织功能定位的同时，也要考虑其客户的特征。地方政府及其行政机关显然对此更具有获取、处理信息的能力。因此，从执法成本来看，地方政府及其行政部门更具有较小成本的优势。
综合来看，地方金融组织监督管理兼具中央事务和地方事务的双重属性，而非简单归属于中央事务或者地方事务。监督管理事项属于高度规制行政，地方立法并负责执行可能造成监管规则的不统一，不利于全国金融市场的形成和法制统一。而由中央立法并负责执行，中央金融监管力量无法有效触达县域经济，执法成本较高，只得借助于地方政府的监管力量，由此形成了在中央立法事权的前提下，由地方政府实施属地管理的模式。中央事权的含义是中央负责重大决策、重大规则、行业标准和产品标准的制定，属地监管的含义是由地方金融监管部门负责具体的监管执行、现场检查、处理突发事件以及处置相关风险。行政执法权授予省级政府，但基于规制行政的特点，应由省级地方金融监管部门来行使。当然，由于各省在地域范围、人口规模、经济发达程度、产业结构等方面的差异，省级政府可以授权市级政府或者县级政府确定的地方金融管理部门负责行使部分权限，如监督权、检查权，但行政许可权、行政处罚权应当由省级地方金融监管部门统一行使，并可委托市县级地方金融监管部门行使行政处罚权。
2.风险防范处置事项的归属：因风险主体类型而判定
自2008年全球金融危机爆发之后，人们逐渐意识到，鉴于金融行业天然的高流动性和高杠杆运作，金融风险已然成为一种传导性极强的系统性风险。从涉及风险的主体来看，现行法律和政策主要确定了三种类型的金融风险事项：一是地方金融组织发生风险事件时的行政接管、行政清理及其他处置措施；二是特定范围的中央监管对象发生风险事件的属地处置责任，主要是农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社；三是宽泛意义上的由非金融企业的金融活动引发的非法金融活动。非法集资活动是一种典型的非法金融活动，并受防范和处置非法集资条例的调整。现阶段，不同层级的地方政府对地方金融组织和非金融企业引发的风险处置责任承担属地责任（关系Ⅳ）。
地方金融组织引发的风险防范处置事项应属于其日常监管主体，应贯穿于市场准入、日常监督与市场退出的全过程。由于地方金融监管部门对其实施全过程监督，能够通过现场或非现场检查的方式及时了解监管对象的经营信息和风险状况。如果地方金融组织出现了重大风险事件，则意味着日常监督可能是乏力的。但是，合法监督和风险监督存在一定的差异。地方金融组织在合法合规运营的条件下，亦有可能因经营业务或者市场因素而加剧风险集聚，这对地方金融监管能力提出较高的要求和较大的挑战。但这不意味着，地方不宜承担该项事权。至少从执法的经济效率而言，地方仍可通过运用金融科技手段提升其监管能力。
金融机构引发的风险防范处置事项应属于中央金融监管部门。金融机构的市场准入、日常监督、市场退出等均由中央金融监管部门承担。地方金融监管部门并不享有日常监管信息，更无可能对其金融风险状况进行准确的判断。现行中央政策要求地方政府对农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等地方法人机构的风险处置事项承担属地责任。那么，地方政府属地责任的内涵是什么呢？如果是中央金融监管部门制定并执行处置方案，地方政府履行协助义务，配合执行方案，地方政府承担的维护社会稳定的职责是其属地管辖的应有之义。如果是中央金融监管部门制定风险处置方案并由地方执行，或者由地方制定并执行风险处置方案，那么，地方政府则缺乏主动承担风险处置责任的内在动因和提高处置效率的激励。换言之，金融机构的风险防范处置，应是内在的隐含在监督管理过程中，人为地割裂监督管理和风险防范处置的关联均可能降低识别、监测、管理、化解风险事件的监管能力，损害执法效率。
非金融企业引发的金融风险防范处置事项属于地方，但对地方防范处置能力提出较大的挑战。非金融企业在日常经营中，消费者、职工、供应商、股东、债权人等基于商业关系或其他关系而容易发现其异常行为。这些异常行为或被举报，或被市场监督部门、税务部门、公安部门等发现。地方政府在发现非法金融活动方面具有信息优势。中央金融监管部门在通常情况下不能对非金融企业实施现场或者非现场检查，亦不能将金融监管措施和风险处置措施直接适用于非金融企业。地方金融监管部门亦不能直接对非金融企业采取监管措施，只能在发生或者可能发生风险事件时采取风险处置措施。这意味着，地方金融监管部门在承担此项职能时应与其他政府部门进行紧密合作，通过金融风险监测平台的搭建，汇集地方政府部门的监管信息，进而提高金融风险的预警监测能力及其效率。
3.促进发展事项的归属：地方事权
促进发展事项体现了政府部门与金融产业之间的互动关系。促进发展的对象（金融产业）既可以是地方金融组织，也可以是金融机构或者中介机构。
促进发展事项是国家公权力对地方金融组织的给付行为，并未对其经营权利构成拘束。现行地方金融条例确认的扶持发展事项主要包括：金融产业规划、金融开放与区域发展、金融市场中介发展、普惠金融和绿色金融发展、抵（质）押登记便利措施、金融奖励补贴措施、金融科技发展、金融人才引进、金融信用环境等。但无论何种组织类型，地方政府的行为多是规划行政、授益行政、辅助行政等，旨在通过环境营造、经济激励、影响行为等方式实现地方政府的政策目标，尤其是金融机构提供的扶持发展措施，其直接目的是吸引金融资源的集聚，发展本地的金融产业。
但对于地方金融组织而言，促进发展事项具有双重性。一方面，地方政府具有吸引金融资源集聚和发展金融产业的经济激励。另一方面，地方政府具有推动地方金融组织服务本地小微企业和农户的压力和动力。地方金融组织的经营范围主要是县域，其利益所及仅为地方范围，而作为间接受益主体的小微企业、农户、居民亦具有地方特征。在利益主体及其范围方面，监督管理与扶助发展是一致的。但不同的是，地方政府为地方金融组织提供促进发展措施源自其承担的公共任务。在问责性政府下，地方政府应当向所辖行政区域内的小微企业和农户承担提供普惠金融服务的保障责任。
因此，扶助发展事项属于地方事权，地方立法机关应主动制定法律，并由地方政府执行。这里的地方立法机关并不包括含区的市人大及其常委会，仅为省级人大及其常委会，并由各级地方政府执行，包括县级、市级、省级政府，具体执行机关则为各级地方政府的地方金融管理和财政部门（关系Ⅲ）。县级、市级、省级政府扶持的对象仅是注册在所辖行政区或者主要在所辖行政区域内提供金融服务的地方金融组织。
一般而言，中央与地方权限实体划分标准并不能界定全部事项。金融创新不断涌现，亦涉及剩余事项的权限归属。在比较宪法中，剩余权既有归属中央（联邦），亦有归属地方（州、省）的立法例。基于我国立法体制和金融事项的基本类型，应将剩余事项权限归属于中央，但中央可授权地方实施监督。这种划分模式主要是基于以下几个方面的考虑：其一，中央与地方权限划分受到制度变迁的影响。从地方金融组织的生成路径来看，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、地方资产管理公司、区域性股权市场等均是中央金融管理部门以地方试点的方式推行，并通过授权的方式赋予省级政府实施监督。因此，没有中央的明确授权或者认可，地方政府不可能自动获得金融监管权限。其二，从我国打击非法集资行为、整顿区域性股权市场、整顿互联网金融秩序的发展历程来看，地方政府的不当行为是金融风险形成和积累的原因之一。在权限归属不明确的情况下，地方政府会产生道德风险，任意地作出不当行为，并依赖上级政府及中央政府的救助。而在剩余权限属于中央的条件下，地方政府仅能在扶助发展事项上为地方金融组织提供相应的财政补贴和其他扶持措施。其三，就我国而言，国务院及地方政府虽拥有宪法及组织法授予的相对宽泛的秩序管理与维护职权，但原则上不可突破立法法规定的法律保留及法律优先事项。在功能区政府治理创新过程中，比如粤港澳大湾区不可避免会触及海关、税收、金融、走私犯罪等法律保留事项，若未得到立法授权，大湾区地方政府原则上不得行使相应事权。
四、改进的事务性质标准的法治体现
以改进的事务性质作为中央与地方金融事权划分的标准应在现行立法中得以确立和体现，以此形成中央与地方之间的良性互动关系。具体而言，事务性质标准的法治体现主要包括以下五个方面。
中央与地方金融事权划分首先应在宪法上对权限划分原则与金融基本制度作出法律释义，并体现金融监管事项的功能。从已经颁布的地方性法规的制定过程来看，地方均向全国人大常委会法工委就有关问题进行请示，体现了一事一议的特征。而从立法规范化、科学性的角度来看，全国人大常委会应当在对地方性法规研判和作出请示工作的基础上，启动法律释义工作，对立法法第8条金融基本制度的内涵和外延、宪法第3条中央和地方的国家机构职权划分原则作出具体解释，为相应的行政法规和地方性法规的制定提供依据和指引。全国人大常委会法工委在作出法律释义时，应确立中央与地方金融事权的划分标准，依据金融事务的性质来界定不同的金融事项是属于中央事权，地方事权，还是中央与地方共同事权。
国务院地方金融监督管理条例作为专业法规应尽快出台，以合理划分地方金融组织监督管理和风险防范处置事项的权限边界，并确定中央与地方之间的监督制约和监管合作机制。行政法规的制定不仅有利于丰富地方性法规的内容和区域差异性，而且进一步规范中央金融管理部门的规则制定权。
地方金融监督管理条例拟解决的首要问题是，确立具体领域的中央和地方监管权限边界及其划分标准。行政法规应确定中央与省级政府及其金融监管部门之间的监管权限边界，以及对地方执法部门的监督。这意味着，省级立法和行政机关具有较大的权限空间来确定地方金融组织监督管理权是由省级地方金融监管部门行使，还是可以授权市级或者县级地方金融管理部门行使。从高权属性来看，金融监管权限应由省级地方金融监管部门统一行使。至于金融监管权限中的部分事实行为可授权市县级地方金融管理部门来实施。在中央金融监管部门制定监管规则、地方金融监管部门负责实施的基本框架下，中央金融监管部门应承担对监管规则实施情况的监测、评估、纠正等责任。
地方金融监督管理条例拟解决的另外一个核心问题是，为地方金融监管部门提供执法依据。因此，行政法规的立法重点在于设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、金融监管措施、风险处置措施等具体权限，解决地方执法依据不足、执法手段缺乏的问题。从地方金融组织的功能及其金融风险性质来看，行政法规应规定地方金融组织的股权管理、分类管理、合规及风险管理、金融消费者适当性、市场退出等基本制度。尽管“意见稿”在设定行政许可、行政处罚、监管措施、风险处置措施等方面作出了较为完整的规定，但其对于股权管理、风险管理、金融消费者适当性等基本制度缺乏具体的规定。这表明，“意见稿”在确定权限划分标准时，仅是将监管部门与地方金融组织之间的关系考量在内，忽视了政府部门与地方金融组织服务对象（小微企业、农户、居民）之间的关系。因此，地方金融监督管理条例拟定的重点内容之一是，政府部门承担社会弱势群体从地方金融组织获得基本金融服务的保障责任及其实现机制。
至于地方性法规名称，是地方金融条例还是地方金融监督管理条例？如果立法规范的金融事务仅限于地方金融组织监督管理和风险防范处置，那么，地方性法规名称应为地方金融监督管理条例。如果立法规范内容涵盖地方金融组织监督管理、风险防范处置、促进发展事项，地方金融条例应为合宜的立法名称。因此，实务界和理论界关于地方性法规名称的争议应从立法调整的金融事务来判断。显而易见，以地方金融监督管理条例作为名称的地方性法规不应单独设立专章规定金融促进发展事项。北京市地方金融监督管理条例和吉林省地方金融监督管理条例是在总则中规定了促进发展政策。接下来的一个疑惑是，省级人大常委会应当制定地方金融条例，还是地方金融监督管理条例？实际上，这个问题是没有多大的区分意义，这取决于立法机关的政策取向。在现行五部地方金融条例中，地方金融组织监督管理和风险防范处置仍是立法重点和核心内容。即使是立法机关没有在地方金融监督管理条例中规定促进发展事项，但有可能在其他地方性法规中给予规定。
作为地方性法规的地方金融监督管理条例在地位和立法内容上不同于行政法规地方金融监督管理条例。省级人大立法机关制定的地方金融监督管理条例作为监管组织法应明确监管目标和治理结构。首先，确定地方金融监管部门的法定监管目标，即维护地方金融组织的稳健性、金融消费者权益保障、防范处置金融欺诈。地方金融组织的稳健性实质上要求金融服务行为的规范化，体现了行为监管的特殊意义。而金融消费者保护是地方金融监管的本质性要求，防范处置金融欺诈维护了社会公众对金融市场的信心。其次，确定省级地方金融监管部门的处室设置及其具体职责。在法治意义上，职能配置、内设机构和人员编制规定（三定方案）仅是规范性文件，还不能成为省级地方金融监管部门行使权限的法律依据，这就可能产生执法依据不足的问题。最后，明确界分省级地方金融监管部门和其他行业主管部门、行业自律机构之间的权责边界和协调机制，并对授权市、县级政府行使部分权限的条件和程序作出具体规定。
省级人大立法机关制定的地方金融条例作为产业促进法应设定县、市、省级政府的公共职责。金融产业促进发展的基本要义之一是营造金融发展环境，降低金融市场交易的制度成本，更为重要的是保障普惠金融服务的有效提供。普惠金融服务属于典型意义上的生存照顾义务，尤其是对于公共金融体系而言。在应然层面，普惠金融服务发展事项属于地方事务，地方立法机关和行政机关即使在国家立法没有明确规定的条件下，也应积极主动的发展公共金融体系。
山东、河北、天津、浙江、内蒙古、广西、江西、北京、江苏、湖北、吉林等地方金融立法均明确规定了推动普惠金融发展的公共任务。特别是，江苏省地方金融条例第15条第2款、河北省地方金融监督管理条例第12条、山东省地方金融条例第20条对普惠金融服务的核心内容作了规定，即保障社会公众能够得到价格合理、便捷安全的基本金融服务。应当注意的是，虽然促进发展普惠金融业属于地方事权，中央立法亦有权作出原则性和强制性要求，否则地方承担的普惠金融服务保障责任可能异化为做大做强地方金融产业规模，这就失去了金融资本在目标和手段上的平衡关系。
五、结论
综上所述，地方金融组织监督管理、金融风险防范处置、促进发展金融事项的归属在中央与地方之间并不完全相同。为此，相应的立法权与行政执法权在中央与地方之间的配置应当分领域区别对待，匹配相应的立法权和行政执法权限，并形成协调合作、监督制约的双重互动关系。即使是相同的地方金融监督管理条例的立法名称，行政法规和地方性法规的定位和立法内容也存在差异，但彼此应形成一体化的规则体系。只有如此，才能实现宪法第3条第3款所称的“中央的统一领导”与“充分发挥地方的主动性、积极性”的国家机构职权的划分原则。在更广泛的意义上，中央与地方金融事权的划分标准及其法治化亦有可能适用于其他事权在中央与地方之间的划分，至少提供了有益的参照。
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