张梓建｜《中国共产党纪律处分条例》“刑法性”再议

强调《中国共产党纪律处分条例》的“刑法性”是一种代表性研究观点，在一定程度上符合该“条例”的功能和外部特征。该认知模式为分析违纪行为提供了形式逻辑，强化“条例”在依规执纪中的基础性地位，但是这种认识无法解释“条例”中的全部制度。在“纪法分开”导向下，“条例”的观念和内容与刑法存在明显区别，突出政治性作为首要属性。马克思主义使命型政党强化政治认同、实质正义优位的两重逻辑处于优先次序，为解释与“刑法性”存在张力的制度提供充分正当性来源，有效实现政治性和“刑法性”的统一。

党的十八届四中全会提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，其中党纪法规最为突出地起到约束党组织党员行为的强制性作用。《中国共产党纪律处分条例》（简称为“《处分条例》”）一直是党的监督保障法规板块中最为重要的党内法规之一，出于其集中规定违纪行为后果的内容和体系性、规范性强的特征，一直是研究的富矿和关注点。二十大后，《党章》提出要“坚持依规治党、标本兼治，不断健全党内法规体系”，有必要对既往关于《处分条例》的整体性研究作出回顾和审视。

一、问题的提出

刑法和《处分条例》分别规定了对公民最严重违法行为的制裁和对党员违纪行为的制裁，而且《处分条例（试行）》和1997年刑法出台时间紧邻，《处分条例（试行）》和2003《处分条例》关于违纪主体的规定包含了国家工作人员、其他从事公务的人员、国有企业的管理人员，与刑法的规制主体存在一定混同。可见《处分条例》自诞生之初，就与刑法具有一定的可对比性。

关于《处分条例》与刑法的关系，学术界主要在两个维度上探讨：其一是对其与刑法的思想理念、原则、规则进行比较并指出共性。有研究者认为，《处分条例》在指导思想、价值导向、地位、适用原则等多方面全方位体现刑法理念。也有研究者认为，2015《处分条例》与刑法类似，作为“行为规范”为党员和党组织提供行为标尺，更在“裁判规范”意义上为纪检部门提供明确的执纪依据。其二是分析《处分条例》与国家监察、刑事诉讼程序前后衔接并提出建议。有学者认为，《处分条例》和相关党内法规优化了党员干部违纪违规与公职人员职务违法的处置协调功能。也有学者认为，党纪同样具有强制约束力，“纪法衔接”中的法特指刑法和刑事诉讼法。

在以法学学者为主要研究力量的学科背景加持下，学术研究中的《处分条例》与国家法律的关联不断加强。《处分条例》在多年前即以其功能和特点被称为党内“刑法”。有观点认为，应当建立党纪追责时效制度。也有研究者提出，能否完全以及如何借鉴一般法律条款的结构形式来将包含政治性、道德性要求与宣示性术语的党内法规规范化是一个理论和实务问题。对此，有研究者认为，应当在较为明确而具体的组织和行为规则中增强语言的精确性和精细化，减少使用模糊性语词和道德性准则、价值信条语句。也有学者认为，“要改变党纪过于偏重道德说教、把道德要求与党内规范相混淆的做法”。然而以纪律样态表现的道德要求是否可以称之为“混淆”？完全从“刑法性”出发可能容易滑向在国家法中心主义立场上对《处分条例》制度的合理性进行评判。能否完全将“刑法性”应用于《处分条例》的适用和解释，如何理解不同于“刑法性”的制度设计，是本文的研究旨趣。

二、“刑法性”表现及其认知价值

在庞大的党内法规制度体系中，《处分条例》的体系性、规范性尤为突出，其是在国家法思维指导下和以国家法为重要参考下制定的党内法规。故而，微观视角中的若干制度支撑起了对“刑法性”的认知，这种认知对于党员遵纪和纪检机关执纪有重要价值。

（一）“刑法性”的主要表现

第一，文本外观具有相似性。《处分条例》文本名称的构成为：组织名称“中国共产党”+调整事项“纪律处分”（体现以制裁为主要内容）+党内法规种类名称“条例”（党中央制定），刑法正式文本名称的构成也可作类似的分解。在体例上，《处分条例》与刑法均采用“总则—分则—附则”三编，再在编内分章的结构形式，均以条文而非段落作为规范的载体。在总则中，《处分条例》规定的制定依据、原则、适用主体、处分种类、处分运用规则均适用于分则，其文字表述、原理、排列顺序都与刑法较高地相似；分则中的违纪行为则根据所违反的纪律类型分章，与刑法分则根据犯罪行为所侵害的法益分章相似；在附则中同样规定了实施的起始日期。

第二，兼具特殊功能和一般功能两个功能群。刑法学界对刑法功能的争议尚未有最终定论，但基本共同认可：虽然社会发展不同阶段刑法的功能有所侧重，但至少包括惩罚功能和保护功能、保障功能和规范功能。而这些功能相互关系和具体内容依然存在争议。对此，可以从另一个角度来概括理解刑法功能，将上述功能纳入其中：其一是针对犯罪者和受害者的特殊功能群，以惩罚犯罪者为主要内容；其二是针对社会成员的一般功能群，以规范人们的行为为主要内容。

《处分条例》具有惩罚、保护和预防三个特殊功能。通过违纪处分，党员承担不利的纪律责任，在名誉、职务、荣誉上受到负面影响。以党内强制停止违纪党员继续侵害其他党员、党组织或者其他公民组织合法正当利益的行为，并在办案的过程中教育违纪党员不得再犯，遵循“惩前毖后、治病救人”的原则。一般功能主要表现为规范功能，包括指引、教育等内容，即通过规定不利后果明确党员的不作为义务和作为义务以指引党员的行为，并通过通报违纪情况、公布典型案例、廉政教育等方式进行警示，也包括对具有倾向性、苗头性问题，尚未构成违纪的党员开展“红红脸、出出汗”的批评教育。在“守纪—违纪”之间增加一道阻拦性措施，以常态化的方式抑制违纪行为发生。“四种形态”的提出在很大程度上暗合了刑法政策化的发展趋势，将预防违纪摆在更加突出的位置。综上，《处分条例》两大功能群的内容与刑法两大功能群的内容总体上具有一致性。

第三，刑法和《处分条例》分则条文基本由义务性规则构成，是公民/党员最基本的行为底线，若违反将面临严厉的刑事/党纪处分。就义务的内容类型而言，两者均存在不作为义务和作为义务，不过相对而言，后者中关于违反不作为义务的处分规则占比更高。例如，根据《处分条例》第118条的规定，若党员遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁能救而不救，则视情节给予不同处分。

（二）“刑法性”认知模式的价值

第一，为违纪行为的理论研究和案件定性提供形式逻辑参考。《处分条例（试行）》对刑法的依赖在相关文献中可见一斑，“分则中关于七大类违纪行为的规定，多数都是以国家的法律和行政法规为依据起草的、制定的。如贪污、侵占、挪用公款、扰乱市场秩序等错误行为，都直接引用了刑法的有关规定”。关于规则来源的说明为早期如何适用《处分条例》定性经济类违纪行为提供简单、直接、可操作的方法，只需要完全依据刑法的形式逻辑判断某一行为是否属于上述的贪污、侵占等行为。尽管在多次修订后，分则中该类混淆纪律与法律的条文基本被删除，但是分则条文的表述结构基本相同并未发生改变，故而可以继续基于相同的认知方式分析。通常情况下，《处分条例》分则条文同样可以采取主体、客体、主观方面、客观方面“四要件”的方法解析。例如，第91条的违规操办婚丧嫁娶宴请行为，完全可以使用规范语句清晰地表述。

第二，强化《处分条例》在“依规执纪、执规必严”要求下基础性党纪规范文本的地位。《处分条例》文本虽然诞生于1997年，但是其内容来源于单行党纪法规的积淀和实践检验，发展脉络可以继续向前追溯。《中央纪委一九八八年党的纪律检查工作要点》提出要“加强纪律检查条例、规定的研究制定工作，制定全党的量纪标准”，《处分条例（试行）》的制定在最大程度上实现党纪处分规则的集合和体系化，解决单行党纪法规之间的冲突问题，为执纪机关提供高位阶的、统一的实体性规范文本作为依据。“实事求是”原则贯穿《处分条例》的四个版本，要求确定违纪行为必须依据案件事实，以党内法规和国家法律为准绳。其中最为重要的是准确适用《处分条例》，在规定的处分种类之内对党员作出处分，“要求纪委本身要受到制度和法规的约束”，将审查发现涉嫌犯罪的党员移送有关国家机关依法处理。另一方面，根据《党章》所确立的最根本思想行为准则，《处分条例》为党员划定统一的最低底线。截至2022年6月，有效党内法规数量达到3718部，党员的思想行为受体量庞大的党内法规体系调整。就调整的严格性程度而言，有的党内法规以权利性规则为主，有的以说理性内容或者倡导性规则为主，而《处分条例》集中规定违纪后果，作为最为严厉的党内法规，党员在实施某一行为之前会以之作为衡量是否将受到党纪处分的直接依据。

第三，作为相关下位党内法规的直接制定依据或者审查依据。根据立法法第11条的规定，犯罪和刑罚只能制定法律，属于法律绝对保留事项，罪刑法定原则也在刑法中申明。根据《中国共产党党内法规制定条例》第4条的规定，党的纪律处分属于党内法规保留事项，党内规范性文件不得规定。但是其并非属于严格的中央保留事项，根据《处分条例》第139条的规定，省级党委也可以制定实施规定，也即部委党内法规和省级党内法规都可以在一定限度内规定纪律处分事项。原因在于，《处分条例》作为中央党内法规，在已经对某一行为设定处分的情况下，部委党内法规和省级党内法规作为下位党内法规只可以作进一步细化规定，既不能扩大该违纪行为的范围，也不能变更处分幅度和种类。部委党内法规和省级党内法规在《处分条例》未设定处分的情况下，也不能任意设定违纪处分，若对某一行为设定违纪处分，则不得抵触作为上位党内法规的《处分条例》的精神和原则。

（三）小结

与刑法的比对，有效说明了“刑法性”在《处分条例》各方面各层次的广泛表现，也验证了学界“刑法性”认知的真实性。建立于这一基础上对《处分条例》具体制度的分析和适用，反映了该认知的价值和有效性，并在一定意义上加强了其在党内法规体系中的地位认同。因此，“刑法性”足以构成《处分条例》的一大特征。

三、对“刑法性”认知的追问

在获得某一认知后再往前的探究，是对其合理性的反思，我们不禁可以提出这样的问题：《处分条例》作为党内法规体系的一部主干性党内法规，“刑法性”是否能作为其首要特征？能否完全以这一思维全面分析其制度？通过对文本的观察，不难发现其中与“刑法性”存在张力的某些存在。

（一）党纪语言的生动性和形象性

与其他语言文字相比，法的语言文字最为严谨、规范、简洁、通俗、明确，不能用形容、夸张的手法和带有感情色彩的方式以及描绘、比喻、象征、抒情的笔调来组织，即要求简单明了不能造成歧义。刑法规定的法律责任在所有法律中最为严厉，所以要求刑法语言应当达到法律语言中最为严谨的水准和最高要求，准确地描述罪状，界定罪与非罪，保护公民不被任意地追究刑事责任。

然而，“党言党语”具有政治性、通俗性、生动性，呈现出大众化的特点，使用隐喻、类比、排比等政治修辞。例如第50条“山头主义”、51条“两面派、两面人”、第76条“跑官要官”、第116条“慵懒无为”等概念，这些概念的准确意义无法仅通过人们一般性认知表达。显然，在这些政治色彩尤为鲜明的条文中，“法言法语”只是基于条文完整的形式需要提供语言外壳，并不构成条文核心内容，与刑法语言形成了重大区别，更注重根据价值层面的导向对构成违纪行为与否作出认定。党纪语言的生动性和形象性也从某种意义上增加了条文分析的难度和复杂性，而不能完全适应法学的规范分析。

（二）“纪法分开”的发展方向

根据与国家法律的关系，《处分条例》的变迁分为两个阶段：第一个阶段为制定《处分条例（试行）》至2015年修订之前；第二个阶段为2015年修订至今。第一个阶段表现出“纪法不分”，“法”的最强烈指向是刑法，“许多规定都与法律条文重复……在实践中管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究”。2015年修订的《处分条例》在“纪在法前、纪比法严、纪法分开”思想指导下进行，提出“要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色”，力求使其回归应有的纪律属性，在修订后“共删除70余条与刑法……等法律法规重复的内容，如有关贪污贿赂、失职渎职、破坏社会主义经济秩序行为等刑事色彩浓厚的规定”。在“纪法分开”的导向下，《处分条例》已经实现从过往“纪”与“法”边界不明的法律化状况，向适应依法治国与依规治党“两轨”并行不悖命题的转变。

（三）特殊规则的明显区别

《处分条例》有个别较为特殊的规则，与刑法形成明显区别。第一，总括意义的兜底性规定。第111条和120条分别兜底性地规定违反廉洁纪律行为的处分、违反群众纪律行为的处分。第133条和第138条分别规定在工作中不履行或者不正确履行职责造成损失或者不良影响行为、严重违反社会公德和家庭美德行为的处分，分别是所在章的最后一个条文。出于规定的违纪事项的概括性，可以将两个条文视为是对违反工作纪律行为的兜底性规定和违反生活纪律行为的兜底性规定，以上四个条文的处分种类横跨最低的警告到最严重的开除党籍。若某一具有一定危害性的行为无法为兜底性规定以外的条文所评价，则可以基于类推思维，在分则中寻找规定了类似且具有同等危害性的违纪行为的条文作为参照，依据兜底性规定对违纪党员进行处分。而跨度广泛的兜底性规定因违背罪刑法定原则不可能在刑法中存在。

第二，加重处分的设置不同。2018《处分条例》直接在总则中规定了若干从重或者加重处分的情形，且规定一人犯数个违纪行为时，应当按违纪行为中应当受到的最高处分加重一档给予处分。刑法总则并无关于加重处分的规定，而是以加重犯的形式规定于分则条文中，且数罪并罚不会导致刑罚种类的升格。在《处分条例》分则中，加重处分的设置随政治经济环境的变化发生调整。《处分条例（试行）》和2003《处分条例》的制定和修订处于经济违法犯罪问题频发的背景下，因而针对经济领域的违纪行为规定较多的加重处分情节，2018《处分条例》则规定应当对贯彻新发展理念不力造成一定损失的情形从重或者加重处分。而1997刑法分则中的加重犯则较为稳定，并未发生大幅度的修改。

四、政治性的重新入场

“国家法中心主义”是我国法学界当前在西方法治模式影响下的基本立场，关于“刑法性”“党内刑法”的认识在很大程度上来源于国家法的认识进路。在国家法和党的政策的关系中，党内法规属于政策的范畴。就根本属性而言，刑法存在于社会层面，是以代议制组织形式所反映的社会民主性为基础诞生的制度产物。《处分条例》作为实体性党纪法规不但是党内意志的集中体现，而且是维护党内秩序的制度手段。上述梳理可见“刑法性”认知不能完全用于分析《处分条例》中的所有制度存在，对此，不能单向地评价为不符合“刑法性”的要求，而需要由作为党内法规本质属性的政治性重新入场解释。

（一）强化政治认同

作为马克思主义使命型政党，党的先进性和代表性的具体含义随着革命、建设、改革时代变化不断与时俱进地更新。

中国共产党不断提高先进性追求进而引领社会变革，造就了使命型政党的定位。整体意义的“党”和“追求”，在微观层面下细化为全党每一个“细胞”对先进性的追求。现有的法律和道德作为上层建筑仅反映当下的社会存在，不会超越当前社会发展水平。而党的先进性追求超越社会存在的发展状况，要将符合社会发展规律的追求逐步推进，依赖于全体党员党组织的实践，法律在客观上不能调整这一过程。实现党的“追求——行为”这一从主观愿景到客观现实的转化，需要考虑在法律以外的其他路径，动员党员向确定的阶段性目标和终极目标实施具有先进性的行为。政党性质决定党德的性质，为人民谋利益、为社会谋进步的奋斗目标使党德获得了生命力，该奋斗目标意味着党德始终高于社会基本道德，进而为“纪法分开”“纪比法严”提供了价值层面的正当性支撑。

党德以价值指引的形式存在，虽然会基于社会评价、党内评价具有一定的约束力，但是在实现过程中具有个体区别且不具有强制力。为了保证先进性追求的实现，必要的党德经由党的纪律赋予强制性效力后，成为必须遵守的规矩，这些规矩其中一个正当性来源是党员入党时的承诺与宣誓。党内法规和党纪是党的规矩的表现形式，党的自身建设类法规的正当性建立在党员的同意、党内民主的基础上。在入党的自愿性和民主性基础之上，要服从基于多数人的意志最终汇聚统一于最高决策集体的集体意志。“没有权威，就不可能有任何的一致行动……没有这种统一的和指导性的意志，要进行任何合作都是不可能的。”在历史上，马克思主义政党均强调对最高层面决议的政治认同，《共产主义者同盟章程》要求盟员“服从同盟的一切决议”。《党章》第10条关于民主集中制原则的规定中，首要的是“四个服从”原则，其次才是各级领导机关的产生以及议事决策的民主性原则。“四个服从”原则最终汇聚于党中央，落脚于实现和加强党中央对全党的集中统一领导，提高全体党员党组织思想行为的统一性，也需要由党内法规提供强制力保障。不同时空环境下加强政治统一性的功能性需要成为决定《处分条例》的变迁因素之一，关于《处分条例》修改频率幅度与“刑法性”安定性之间形成张力的疑问以及加重处分特殊规则的合理性得以回应。

（二）实质正义显著优位

《处分条例》坚持鲜明的政治立场，其对于正义的理解自然受到马克思主义正义观的指导。马克思主义虽然也肯定形式正义的相对独立性，但是实质正义是形式正义的基础，从根本上服务于实质正义，而正义的最终根据和标准是永恒的、绝对的。《处分条例》不设置违纪追究时效和设置兜底性处分规定的制度安排，在表层上看属于立规技术的具体运用，在深层以实质正义的价值取向为背书。归纳刑法的追诉时效的设置缘由，不外乎于犯罪者的危害性大幅度减少、保护已经稳定的社会关系、避免因查明证据难度高而引起错误裁判几个主要原因，这些原因更为偏重于形式正义。若将同样的形式正义运用于《处分条例》，则与实质正义具象化后的“违纪必究”构成排斥关系，不设置违纪追究时效可以避免由形式正义造成的缺失。

滞后性同样存在于党内法规，未来出现的社会现象和违纪问题不可能在制定和修订《处分条例》时穷尽。兜底性地规定违纪行为既尊重法治的稳定性要求，未违反“不溯及既往”的法治原则，又为根据违纪事实对《处分条例》进行适用与解释提供规范依据，实现其作为管党治党制度手段的功能。

此外，在强化政治认同与实质正义两大逻辑共同作用下，《处分条例》分则中准用性条文的指向多样，包括其他党内法规、党的政策、国家法律法规以及某些党内规范性文件等，不能完全以“罪刑法定”的思维理解。一方面，《处分条例》并不排斥由其他党内法规设定具体的违纪行为及其处分，党的自身建设其他方面的党内法规或者“1+4”其他板块的党内法规同样可以调整对党员党组织的处分事项。另一方面，分则中一定数量的违纪行为需要直接根据“有关规定”判断。党的纪律不但要保证党的主张、决议得以贯彻，还保证国家法律法规的贯彻执行，该目的也直接规定于《处分条例》中，第7条规定“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究”。无论是党内法规还是国家法律都在党的领导下制定，国家法律是通过法律程序转化的党的主张，党员违反党的政策、党内法规或者国家法律都是对党的统一意志的违反。所以，“有关规定”的指向较为复杂，而不能仅理解为党内法规和法律。

余论：实现党内法规政治性和规范性的统一

“刑法性”的评价突出《处分条例》内容的严厉性和规范性特征，以这一认知为进路进行分析充分具备正当性、合理性和可行性。例如，党员一个行为同时触犯多个条文构成竞合时的条文适用问题，则需要参考刑法的分析思维。同时，目前关于《处分条例》的规范研究尚有大量开拓空间。关于党纪处分条例的学术研究，宏观宣传解读较多，具体条文的精细阐释较少，建构性、理论性不足，需要加强对条文的精细化分析。在形式逻辑上继续遵循“四要件”作为违纪行为构成要件的分析思路，服务执纪实践和解决执纪难题，也符合法治思维的严谨逻辑。

《处分条例》的部分内容似乎与“刑法性”存在某种张力，这实则是“刑法性”的解释局限所在，需要对政治性和“刑法性”的关系作重新阐释。任何党内法规都以政治性为首要属性，《处分条例》既具有鲜明的政治性底色也具有高度规范性，政治性处于第一性，“刑法性”处于第二性。两者无论是在作为整体意义的《处分条例》上还是在具体规则中都并非相互排斥，不能基于“刑法性”对政治性进行批判。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》就《处分条例》再次修订作出规划，要求“进一步严明党的纪律，增强党的纪律建设的政治性、时代性、针对性”，也体现了强化政治认同和实质正义显著优位的双重逻辑，要求及时根据时代需求进行修改。

再者，关于政治性和“刑法性”的阐释意味着，在体系性、规范性如此强烈的《处分条例》中，尚且不能完全秉持国家法中心主义的立场，对于其他党内法规的研究更是如此。“法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范，都是当代中国社会中客观存在的规范类型”，丰富多样的规范共同构筑我国不同方位与维度下的秩序。在多元的规范体系下要保障规范内部的相对独立性与核心功能，每一种规范的独特性使得规范的区分具有意义，对于党内法规以及学科建设而言，国家法的精神理念原则固有其借鉴意义，但又需要服务于党内法规政治性的首要属性要求而进行转化。

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