杨玉晓｜党内法规与国家法律的协同机制研究

党内法规与国家法律是腐败治理的重要工具。随着监察体制改革的深入推进，党内法规和国家法律经历了从分离到衔接再到协同的流变。党内法规与国家法律协同具有必要性、正当性和可行性。法治反腐不能仅仅依靠法，法的滞后性和空缺性需要党内法规协同，同时党内法规的运行亦需要国家法律为其提供合法性保障。当前，二者存在定位不清、适用范围交叉、衔接不顺畅等诸多问题。只有坚持党内法规与国家法律不可比较原则，把党内法规前置于国家法律，以国家法律调控党内法律适用，才能确保二者在腐败治理中有效发挥作用。

引言

随着国家监察体制改革的深入推进，国家颁布了监察法，法法间的协同有了相对清晰的框架和路径，而党内法规与国家法律之间的协同，也被称为“纪法衔接”的问题逐渐凸显。2018年国家纪委监委印发了《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对党纪处分、政纪处分和刑事处罚的适用及之间的关系作出了相对明晰的规定。而同年，中共中央印发了《中国共产党纪律处分条例》提出了“监督执纪四种形态”，首次对二者的关系进行了原则性规定。随后全国人大常委会颁布的公职人员处分法（草案）明确了“以政务处分替代原有的政纪处分，与党纪处分相匹配，同刑事处罚相协调”的原则，其本质上是确定了“党内法规要与国家法律相互协同”的目标。然而，党内法规规制的主体主要是党员，而国家法律规制的主体是全体社会公民，二者在规制主体出现差异的情况下规制的协同性就成了一个不可回避的问题。

综观既有的研究成果，对监察体制改革的研究多集中在党内法规及监察法和刑事法的衔接方面。如刘长秋教授明确了党内法规规制的范围是党内的关系，而非党外的关系。党内法规调整由内到外的特点，决定了党内法规的调整必须抓住领导干部的关键少数。但其并没有就党内关系与党外关系的界限作出明确的区分。姜涛教授站在监察法和刑事诉讼法的角度谈了两法的衔接问题，从程序维度提出了，不能以政务处分替代刑事追究。然而并未明确政务处分与刑事追究的界限。喻少如教授和龙嘉博士从实体维度提出了两法的适用对象、刑事归责及量刑合理化之间的衔接问题。观点涉及了腐败的预防，然而没有触及党内法规在预防腐败中的作用。蒋凌申副教授是为数不多的涉及监察体制改革中纪律与法律衔接的学者，指出“激发协同要突出‘纪法贯通’，二者的衔接本质是适用范围的关系”。由上述既有研究成果可以看出党纪与国法的关系在理论界缺少研究，而这在纪检监察实务中又是一个无法回避的问题。因此对“党内法规与国家法律的协同”开展研究是重大而现实的课题。

一、党内法规与国家法律关系的基本界定

随着反腐进程的深入推进，党内法规同国家法律的关系也从当初的“分离”转向当今的“协同”。依法治国背景下，一切政党、团体、机构和个人均要在法律的框架下开展活动，不能被个别人的意志所干预。这是在新中国成立以来国家的发展和社会主义事业的建设经验的总结。中国要继续前进，社会主义事业要不断发展，依法治国这个方略必须长期坚持下去。我国的法律制度具有中国特色，中国共产党还肩负着领导国家发展方向的职能，因此在我国党内法规和国家法律之间有着特殊的关系。

（一）党内法规与国家法律的差异性

国家监督涉及的监督形式是多样的，以对公权力的监督为例，其分为监察监督、司法监督、人大监督等等，这是针对不同的主体所作出的不同分类。二者在形成机理、作用方式甚至是规制对象上均存在着明显的差异。这差异性是由其本身的性质所决定的。然而，在我国这种差异又不是绝对的，党内法规对国家法律也存在一定的影响。然而存在影响，并不等于合二为一，梳理二者的差异性是对二者关系进一步开展研究的前提和基础。

1.形成机理不同

党内法规和国家的法律形成机理是不相同的。政党是以参与国家的政治为目的的组织。政党是由一定的社会阶级领导的，其活动代表着阶级利益。党内法规以党的章程为产生依据，而承认党的章程被认为是加入某一政党的前提。正如中国共产党章程是党开展活动的基础，它规定着党的性质、目的和任务。党内的权利义务是党内法规规范的主体。因此党内法规的形成机理是党内的权利义务关系，其是以成员是党员为前提的。政党的产生是党内法规形成的前提。而国家是法律产生的前提。党内法规和国家法律形成的机理存在本质上的不同。

2.作用方式不同

党内法规和国家的法律的作用方式是不相同的。党是以执政或者参政为目的的政治组织，党内法规意在规范党员的权利和义务，是党的信念和宗旨，是每一位党员不能触碰的底线。因此，党内法规与国家法律的作用不同主要表现在以下方面：其一，规范效力不同。党内法规的规范效力是政治上的规范，是以法律上的规范为前提的，属于更为严格、要求更高的规范。其二，惩罚方式不同。党内法规的惩罚方式主要是党的纪律处分，最为严重的处分也只是开除党籍。极少涉及党员的人身自由、生命。而国家法律的惩罚形式较为多样，也更为严厉，会涉及人身自由，甚至是生命。其三，作用的着力点不同。党内法规的着力点意在要求党员遵守政治规矩，严守政治纪律，而国家法律的着力点则是保障国家法律保护的利益不受侵犯，这种利益包含了个人及公共的利益。因此二者的作用方式是不相同的。

3.规制对象不同

党内法规和国家的法律从规制对象上来看，分属不同的体系。党内法规规制的对象是全体党员，虽然全体党员也是社会公民的一部分，但是规制的对象却不能超出这一部分。因而，党内法规属于一种政治规范，是对党组织以及全体党员所制定的规范依据。而法律是统治阶级制定的，通过国家强制力来保证实施的行为规范，其效力涉及党员在内的全体公民。因此，国家法律全体党员必须遵守，而党内法规却不能要求党外的其他社会公民遵守。中国共产党长期执政，党内法规既是过去从严治党的智慧结晶，又是反对腐败的重要利器。党内法规属于党的内部自我监督，而国家的法律属于外部的他律监督。因此，党内法规和国家法律从规制对象上是存在区别的。

（二）党内法规与国家法律的同质性

党内法规和国家法律具有同质性，二者均属于一种规则，都是一种指引规范和惩治规范，是治国理政的重要手段。在我国广大党员干部不仅要遵守国家的法律，而且要遵守党内法规。就反对腐败而言，二者均有治理的功能，只不过党内法规重在预防，而国家法律则侧重于对腐败的惩治。国家纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公也证实了这一点：纪律监督、行政监督和法律监督是具有同质的联系的。在依法治国的前提下，确保党的语言和法律语言的相统一，是党在法律下开展活动的要求。

1.功能上的互补性

党内法规和国家法律在治理功能上具有互补的作用。其一，党内法规和国家法律在监督效果上具有互补性。依法治国的关键环节是政治组织守法，中国共产党长期执政，领导着中国的发展方向，党内监督是重要的一方面，中国共产党追求先进性，党内法规要严于国家法律。其二，党内法规和国家法律在实施程序上具有互补性。党内监督机构发现被监督对象除了实施违纪行为还实施了违法行为，可以由职务犯罪调查机构调查后移送审查起诉。反之，在职务犯罪案件调查中，也要及时跟党内监督机构沟通，及时给予党纪处分。其三，党内法规和国家法律在责任归咎上存在互补性。二者都采用的是责任法定原则，也都遵循比例原则，即行为性质与惩罚结果相一致。二者都是坚持惩治与教育相结合的原则。

2.价值取向一致性

法的价值表达的是法的本质以及利益上的倾向。法律价值的表达体现在法律的制定及实施的过程之中，党内法规也具有这种功能。二者均是我国法治体系的重要组成部分，具体而言。其一，党内法规和国家法律均表达秩序价值。党内法规明确了党员的权利和义务，实现少了党组织和党员的自我约束，各级党组织通过的党内法规也明确了自己的职权范围，能够维护党内秩序的和谐稳定发展，同时规范了党内权力行使的秩序。其二，国家法律的价值也是规范社会秩序，维护公平正义，解决社会矛盾，协调各方的利益，监督权力在法律的框架下进行，规范国家的公职人员秉公用权，依法用权，服务于国家的经济和社会发展，为党和国家的监督体系完善提供有效支撑。

3.对象上的相容性

党内法规和国家法律在规制对象上存在交叉重合。前者规范的是全体党员的行为，后者规范的是全体公民的行为，党员身份的前提是公民。其一，公职人员与党员具有相容性。就我国而言，绝大多数的公职人员都具有党员身份，这些具有双重身份的公职人员既是党内法规监督的对象也是国家法律监督的对象。其二，重点监督对象聚焦的兼容性。监督的关键是监督领导干部，抓住领导干部这个关键少数需要党内法规和国家法律的合力，进而才能规范权力的行使。其三，党内监督和党外监督的相容性。党领导着一切，也即是说，党不但要领导自己还要领导其他权力机关、政府机关等，党既遵守国家法律也遵守党内法规，因此在党内监督和党外监督上也具有相容性。

（三）党内法规与国家法律关系的流变

党内法规和国家法律是监督权力正常运行的有力抓手，是法治反腐研究的重要课题之一。既往理论界的研究基本达成了共识：党内法规和国家法律分属不同的规范类型。然而在对公权力的监督中，特别是在对腐败行为的治理过程中既要用到党内法规，也需要用到国家的法律，在大多数情况下存在二者并用的情况。因此随着对公权力监督的日益加强，党内法规和国家法律之间的关系也存在着变化。在早期党内法规和国家法律相对分离，对于党员干部的违纪行为有党的纪律检查机构处理，违法及犯罪行为由行政监察机构及人民检察院实施查处。监察体制改革查处违纪违法和职务犯罪的职能由纪委监委统一行使，打破了二者分离的状况，学者们从实际出发，开始思考二者是如何衔接的，随着监察体制改革的深入推进，理论及实务界的专家认为二者衔接还远远不够，二者的协同才是发挥其功能的必由之路。因此，党内法规和国家法律经历了分离阶段、衔接阶段和协同阶段。

1.分离阶段

长期以来，党内法规和国家法律是相对分离的。二者分属于不同的机构来制定、修改、施行和监督。二者在理论渊源、处罚方式和规范效力等方面存在着本质上的差别，具体而言：其一，党内法规和国家法律的表述不同。根据中国共产党第十八届四中全会中关于对法治体系构造的解释中来看，党内法规和国家法律是分别表述的，属于不同的制度体系。其二，在实际操作层面。党的监督机构和国家的监督机构是分开设置的。党的纪律检查委员会负责党的纪律监督，行政监察机构、人民检察院负责对公职人员行为的法律监督。其三，从行为规范层面上，党内法规的要求整体要严于国法。这里的“严”是指对行为的整体要求高，包含着效力的严格和体系的严密。

2.衔接阶段

监察体制改革使得党内法规和国家法律的关系被重新定义。首先，纪委监委合署办公，职务违法和职务犯罪归属同一主体调查。在监察体制改革后，就有部门法学者十分敏锐地觉察到，党内法规和国家法律在反腐败的过程中已经建立了密切的关系，长期以来把党内法规和国家法律分开的做法并不妥当，有改进的必要。其次，腐败犯罪治理要求党的纪律和国家法律相互衔接。腐败治理是预防腐败的关键一环。既然党内法规和国家法律存在先后关系，那么需要搞清楚衔接点。最后，纪检监察法的颁布，也存在着原有的党内法规与纪检监察法、刑法及刑事诉讼法的衔接问题，这些衔接也是职务犯罪案件能够正常办理的有效保障。

3.协同阶段

随着监察体制改革的深入，理论与实务界的专家逐渐意识到，二者的关系不是简单的分离或者衔接的关系，而应该向更高层次的关系跨越。衔接侧重于流程及逻辑上的先后，是一种平面思维，而协同则是不但要求流程顺畅，还需要在功能和作用上相互配合相互补充，是一种体系性思维。具体而言，其一，党内法规和国家法律的协同是建立集中高效反腐体系的需要。这里强调的不仅仅是反腐流程的顺畅，更重要的是科学的体系、突出的反腐效果。党的纪律是我党管党治党智慧的结晶，而反腐败又是我党的一次自我革命，因此党内法规和国家法律的协同是反对腐败的应有之义。其二，是“惩前毖后，治病救人”的需要。党内法规和国家法律的有效协同，是“执纪监督四种形态”原则的制度化贯彻。“执纪监督四种形态”需要党内法律和国家法律的有效配合才能够做到，实现“惩前毖后，治病救人”，达到标本兼治的目的。其三，是新时代腐败治理目标的需要。党内法规与国家法律的关系，并非简单分离或者是衔接的关系，而是有着更为复杂的关系。新时代的腐败治理需要重新定位二者的关系，二者的协同定位更能发挥二者的优势。

二、党内法规与国家法律协同的理论证明

监察体制改革以后，如何处理二者之间的关系被理论界和实务界所关注。部分学者认为二者应当分离，谈协同属于违宪，是我国反腐事业的倒退。而部分学者认为党内法规与国家法律的协同是腐败治理的法治化，是对反腐事业的系统升级。腐败的治理既要注意监督的全面性，又要善于抓住“关键的少数”。党员干部正是这些“关键少数”的重要组成部分。党内法规是加强党内监督，保障党的先进性和纯洁性的重要工具。十八大以来，中共中央提出了要把党内法规融入我国特色社会主义法治体系之中，进而构建党领导下统一高效的腐败治理体系。我国对公权力监督制约体系的历史源远流长，协同二者的关系，不仅是理论发展的需要，也是现实反腐的需要。党内法规是开展党内监督的依据，而国家法律则是开展国家监督的行为准则，对二者的协调开展研究旨在优化党内监督体系，强化国家监督体系，对公权力形成全覆盖的监督，充分提升监督的效能。

（一）党内法规与国家法律协同的必要性

国家法律需要通过语言文字来表述。然而语言文字具有一定的模糊性，通过语言文字表达出来的法律规则经常会给人们带来不确定的指引。更何况，当今社会的发展日新月异，法律的制定者在起草法律时不可能精准地预测出未来社会的走向。社会利益关系纷繁复杂，国家制定了适用于一般情况的法律规则，在某种程度上忽视回避了其他类型的特殊情况。这时候，法律的空缺就表现为“法律存在漏洞”，即是在现行法律中找不出解决当前问题的依据。在这些漏洞之处，法律的规范功能自然就丧失了。丧失了法律的规范性功能，法治化治理腐败的目标将变成空想。另外，腐败的治理包含腐败的惩治和预防两个方面，缺少党内法规与国家法律的协同，这种体系性治理腐败的要求就无法达到。因此，党内法规和国家法律协同的必要性是弥补法衔接空缺的需要、腐败治理法治化的需要和体系性治理腐败的需要。

1.弥补法衔接空缺的需要

法律的稳定性是其不可缺少的本质属性，如果法律缺少稳定性、朝令夕改，其指引作用会大幅降低，甚至在某种情况下会造成人们的恐慌。法律表述语言上的不确定性可能会加剧这种不确定性。那么就需要通过别的规则来进行补充，比如社会中的道德规则就对法律规则的空缺进行了有效的补充。监察体制改革以后，国家颁布了中华人民共和国监察法，在法律颁布以后该法与刑事诉讼法及刑法的衔接问题成了理论界研究的热点，然而正是由于法的缺陷，这些衔接点往往成了空缺之处。比如监察法的监督对象是“公职人员”，而刑法中的表述是“国家机关工作人员”，对于辅警、非党员的行政村干部、机关单位的司机等编外人员是否构成职务违法、犯罪就有较大的争议，因此，为了弥补这种空缺，党内法规和国家法律的协同就显得很有必要。

2.腐败治理法治化的需要

改革开放之前，党也曾旗帜鲜明地反对腐败。高压政策是这种反腐政策的主要动力。通过高压打击腐败犯罪扼制了腐败的存量。监察体制改革重新整合了反腐资源，颁布通过了反腐法律监察法，并完善了相应的法律规范，逐步建立起高效统一的反腐法治体系，党和国家的反腐效能得到极大地提高。然而，只是通过监察法及其他法律的衔接建立的法律体系，是不完整的体系。这种体系没有预估到腐败从无到有，由轻到重的发展过程。法律对腐败的惩治贪腐的行为已经跨过了违法阶段，到了犯罪的阶段。此时，已经很难起到治本的作用。二者的协同对从严治党的法治化起到了关键性的作用，是腐败治理法治化的需要。

3.体系性治理腐败的需要

监察体制改革虽然建立了高效、统一的反腐机构，颁布了专门的反腐特别法监察法，在某种意义上实现了反对腐败规范意义上的“集中统一、权威高效”，反腐取得了压倒性的胜利。然而，腐败的产生有着深刻的社会历史根源，反腐不但要法治化，而且要体系化，做到“惩防并举、标本兼顾”。我国的反腐必须立足于“我国大多数领导干部是党员”这样的基本国情，充分发挥党管干部以及依靠党内法规“抓早抓小、预防腐败”的制度优势，将绝大多数的腐败行为消灭在萌芽阶段，与监察法、刑事诉讼法、刑法等国家法律一道构筑起严密的体系，保证“执纪监督四种形态”中真正移送犯罪处理的成为“极少数”。因此党内法规和国家法律的协同是体系性治理腐败的要求。

（二）党内法规与国家法律协同的正当性

党内法规是我党开展党内监督的重要依据，其监督的对象涵盖了各级党组织及每位党员。党内法规的监督有着自身的特点，其坚持“盯紧极少数”，“监督大多数”，既突出重点，又实现全面监督，实现从严治党。应当把“极少数”的示范作用和“大多数”的规模效应结合起来，为党内监督提供源源不断的动力。而国家监督的形式是多样的，包含了法律监督、社会舆论监督、行政监督等等。无论是从主体方面还是从内容方面，党内法规和国家法律所规制的内容都有相当高的重合性。党的监督和国家监督毕竟属于不同的监督制度体系，涉及复杂的监督主体和监督制度，完善协同起来具有相当程度的复杂性。然而党内法规和国家法律并非互斥关系，也不存在孰优孰劣的关系，二者的协同具有理论上的正当性。

1.主体的高度重合性

党内法规和国家法律监督的重点都是预防或者减少腐败的发生，国家公职人员是二者监督的共同主体。如上所述，党内法规监督的对象是全体党员，对于党外人士的监督是缺少依据的。而国家法律的监督则是全体社会公民，包含党员也包含党外人士。然而就预防和惩治腐败而言，治理腐败的主体是公职人员。这里的公职人员既包含了党员又包含了非党员，那么怎么说二者监督的主体具有高度的重合性呢？具体而言，一方面，公职人员中党员占绝大多数。中国共产党长期执政，绝大多数公职人员都是党员，把党员监督好了，也就抓住了公职人员的大多数。另一方面，公职人员中的那些非党员，只要党员清正廉洁了，依纪依规办事了，那么示范作用是非常明显的，也能带动非党员的公职人员遵纪守法。

2.监督内容的一致性

党内法规和国家法律监督的内容都是对公职人员权力的使用实施监督。监督是保证公权力正确运行的必要手段，党内法规的监督根基在于中国共产党在我国居于领导地位，对国家公职人员及其组织有相当的影响力和制约力。而国家法律的监督在依靠国家的强制力保证和实施的基础上开展的，我国国家机构及其工作人员也要接受党的领导。因此，在大多数的监督内容上，二者具有相当多的一致性，二者相辅相成形成有效的衔接。分散监督弊端很大，监察体制改革正是克服这些弊端，形成监督体系的有效尝试。

3.法治原则的导向性

法治原则就是要求全体社会公民、机构和组织都要依法办事，形成法治思维。对腐败的治理也表现为依法治理。法治原则的导向性决定着党内法规和国家法律协同具有社会学的理论基础。具体而言，一方面，党开展活动要在法律的框架下进行。我国的法律是党带领人民制定的，党不仅要在法律的框架下开展活动，还要遵守法律。党内法规也需要法律的协助，国家法律为党内法规提供了法律上的正当性。另一方面，依法治国需要党的领导。党的领导能保障法律的制定和执行不变质，始终沿着社会主义的道路进行。党内法规为国家法律的制定和执行提供了一定的指引。因此法治原则的导向性决定了党内法规和国家法律的要有效协同。

（三）党内法规与国家法律协同的可能性

党内法规和国家法律都具有某种满足人们需要的价值。党内法规维护党内秩序的价值倾向较为明显。而国家法律以维护社会秩序为其主要的价值倾向。那么党内法规的指引作用就显得更加强烈。而国家法律却具有一定的空缺性，这些空缺性是由于语言的模糊性，以及社会生活的发展变化而形成的，从某种意义上说，法具有开放性的结构，法的生命力也在于它的开放性，正是这种开放性才保证了法与社会生活之间的连接。而监察体制改革、纪委和监委合署办公，为党内法规和国家法律之间的协同提供了良好的组织保障。真正实现了同一主体在案件办理过程中既要熟知党内法规，又要熟悉国家法律。

1.监察体制改革提供协同的保障

纪委监委的成立整合了我国的反腐资源，是我国纪检监察体制改革启动的重要标志。具体而言，其一，党内法规和国家法律交给了同一机关行使。党内法规和国家法律在监察体制改革以前是由不同的机关行使的，在反腐败工作中，纪委主要行使执纪权，而检察机关主要行使司法权。而纪检监察体制改革以后党内法规和国家法律统一交给了纪委监委行使，使得二者有了协同的可能性。其二，消除了党内法规和国家法律协同的组织障碍。在监察体制改革以前，学术界也曾谈及党纪和国法的衔接问题，无奈当时党内法规和国家法律属于不同的主体，让二者的协同存在着诸多障碍，而监察体制改革进一步扫清了这些障碍。其三，案件办理需要党内法规和国家法律的协同。基于体系性反腐的要求，案件的办理党内法规和国家法律需要相互配合，避免未经党纪即处理，如未开除党籍，直接移交给司法机关处理，也避免了党纪替代司法处理的情况。

2.法的空缺性提供协同的规范性

国家的法律是通过一般的规则来表达的。然而由于语言的模糊性以及法律的滞后性，造成法律的空缺，法律的空缺需要通过自我完善和其他规则的辅助完善来弥补。一方面，随着社会生活的发展变化，既有的法律会产生滞后性，这时候就需要通过颁布新法、修改旧法，或者对旧法作出相应的解释来填补法律的空缺。比如监察法就是国家颁布的新法，它的执行需要和刑事诉讼法及刑法之间开展协同，这也被称作“法的自我完善”。另一方面，法律不可能充斥到社会生活的方方面面。就反腐败而言，法律无法明确到任何一种公权力该做什么，有前端预防不足的缺陷。而党内法规却承担着重要的预防腐败的职能，党内法规和国家法律在推进反腐治理上目标是一致的。两者协同为弥补法的空缺，实现更有效的反腐体系提供了基础。

3.党内法规提供协同的指导动力

对腐败的治理是一种体系型治理。国家法律不宜明确作出规定的前提下，不能以法律没有明确规定为由扩张其适用或者是作出类推解释。如果事项涉及公共利益的，可以由其他规范进行补充性调整。此外，党内法规的补充性调整可以为二者的协调提供指导性动力，具体表现在以下三个方面。其一，对国家法律的制定提供指导。中国共产党长期执政，其对国家的领导表现在对路线、方针、政策上的领导，国家法律的制定同样要确保在党的领导下进行，监察法正是在党的领导下制定的第一部反腐法。其二，对国家法律的执行提供指导。如上所述，法律的执行有一定的裁量空间，在行使自由裁量权时党内法规指明的方向应当作为一个有效的参考要素。比如党指出的反腐既要“打虎”又要“拍蝇”，就是要求在反腐中要兼顾人民群众身边的腐败，也即是党内法规为国家法律的适用指明了方向。其三，为体系性反腐指明了方向。如上所述，对腐败的治理既需要预防又需要惩治，这两者并没有谁先谁后的问题，必须坚持在预防中惩治和在惩治中预防的思想，这正是体系性反腐的方向。党内法规要求的“惩前毖后，治病救人”正是这种观念的体现。

三、党内法规与国家法律协同的现实路径

党内法规作为党内的调整规范主要承担着预防腐败的功能，而国家法律作为外部的行为规范，主要承担着对腐败行为中端治理和末端惩治的功能。党的十八大以来，面对腐败的新形势，无论是党内法规还是国家的法律都进行了相应调整，党内法规提高了规范性水平、缩短了修订的周期，而国家的法律则也注重吸收党内法规的预防腐败的经验，使从惩罚向治理转变，推动了腐败治理体系的升级。党内法规和国家法律均存在着各自联系的逻辑基础，二者是既有区别又相互联系的。二者相互协同的路径就是，在腐败治理中把党内法规和国家法律有机地结合起来，建构立体统一的腐败治理体系。

（一）党内法规与国家法律协同的原则

党内法规和国家法律协同的原则，就是要坚持二者的不可比较性。前者调整党内关系，后者调整社会关系。党内法规和国家法律是存在本质上的区别的。然而在理论界却存在着两种针锋相对的观点：一种观点认为在我国党领导一切，因此“党内法规”在位阶上高于“国家法律”。另一种观点认为，在我国任何机关、团体及个人都要在国家该法律的规定的范围内开展活动，党是国家法律制定的领导者，应当模范地遵守法律，因此国家法律的位阶高于党内法规。这两种观点在监察体制改革以后愈演愈烈，至今未有得到解决。本文认为党内法规和国家法律相对独立是二者协同必须坚持的基本原则，具体而言：

1.比较二者的前提不成立

党内法规和国家法律具有不可比性，通过比较认为二者孰优孰劣都是错误的，因为比较二者的前提是不成立的。这两者进行比较应当基于党内法规和国家法律具有可比性这样一个大前提下开展的，而这样一个前提是否正确并没有经过论证。党内法规与国家法律并不满足比较的前提，他们之间存在着不可逾越的“逻辑裂痕”。传统的比较法学理论遵循着二元结构，也即是二者具有共同的理论基础或者存在共同的逻辑前提时才能进行比较。而党内法规规范的是党内关系，对象是党员及其各级党组织，政策性比较强、稳定性不高。而国家法律，规范的是社会关系，对象是全体公民，追求稳定性，二者的逻辑前提不一致，因而二者是无法比较的。

2.比较二者无意义

党内法规和国家法律的区别表现在诸多方面，比如二者的性质、适用范围及处罚措施等等。然而我国的纪检监察改革实践也充分证明了二者具有相容性。如在反对腐败的观念上二者是相容的，并不存在实质意义上的冲突。比如对于某些严重的职务犯罪行为，既要通过党内法规追究其违纪责任，也要通过国家法律追求其违法犯罪的责任，二者并不存在规范意义上的冲突，也即是说党内法规和国家法律在规范上是相容的。在这样一个基本前提下，无论是通过多么复杂的逻辑推理和论证都不能得出党内法规高于国家法律，或者是国家法律高于党内法规的结论。也即是说在二者存在相容性的大背景下，并不存在孰高孰低或者孰优孰劣的问题。

3.比较二者的逻辑悖论

推导二者孰优孰劣存在逻辑上的悖论。例如如果逻辑推导出的结论是“党内法规优于国家法律”那么则无法解释依法治国中，党要在宪法和法律的框架下开展活动。如果逻辑推导出的结论是“国家法律优于党内法规”则无法解释开展依法治国需要党的领导。由此可见，将二者比较，不论最终的结果是什么，最终都会是一系列无法回答的追问，其自身的逻辑也难以自洽。因此，将二者进行比较，并没有区别二者的本质，是对二者关系的一种误解。二者的关系不应当是谁优谁劣，谁高谁低的问题，而是一种如何相互协同更好地为治理腐败提供服务的问题。对于二者的比较没有本质上的意义，也会陷入逻辑不自洽的怪圈。另外，无论二者是否比较都不会影响在协同的理论和实践层面的需要。

（二）党内法规与国家法律的协同规则

二者的协同，是在相互区别的前提下将二者有机地组合。随着监察体制改革的深入，二者监督的内容在实践中不断地被扩大，二者协同的形式也在不断地被扩展之中。良好的协同机制必须强化二者在实践中对制度成果的进一步转化，解决二者在实践中不能有效协同的问题。党内法规和国家法律均自成体系，但是二者又发生着联系，这也是协同能够开展的基础，二者相互配合相互补充，不存在矛盾。这里的协同也并非将二者的内容拆散进行重新排列组合，而是在立足二者自成体系的基础之上，从整体上理顺二者的关系。本文认为二者的关系包含以下三个层次，党内法规与国家法律相对独立、党内法规前置于国家法律、国家法律调控党内法律适用。

1.党内法规与国家法律相对独立

党内法规与国家法律承担着不同的反腐功能。就当前我国的党内法规体系和国家法律体系而言，在反腐领域形成了以监察法为中心，向前联系党内法规，向后联系着刑法和刑事诉讼法，初步形成了“预防+惩治”的腐败治理格局。在监察体制改革初期面临法律适用如何衔接的问题，然而随着监察体制改革的深入推进，法律之间的衔接问题已经基本解决。而“党内法规和国家法律之间的协同问题”成了建成集中统一、权威高效反腐体系的关键所在。二者都能适用于反腐但是属于不同的调整规范，其适用不像刑事诉讼法那样阶段性较为明显，然而从二者承担的功能来看是存在阶段性的。党内法规在腐败治理中的作用侧重于事前预防，而国家法律在腐败中的作用侧重于事后惩治。这也突出表现在“执纪监督四种形态”中，其目的是发挥腐败的预防功能，进一步弥补国家法律预防功能的不足。

2.党内法规前置于国家法律

党员是社会公民中的一部分。中国共产党长期执政，对党员行使权力不能触犯法律只是底线要求，其有着比对普通公民更加严格的要求，否则将不能体现这种先进性。把党内法规前置于国家法律有以下两个方面的含义：一方面，要充分发挥党内法规的腐败预防作用，让党纪处分成为治理腐败的大多数，不是党内法规的处罚措施严于国家法律，而是织密权力监督网，通过对轻微违纪的处罚，避免其进一步走向违法犯罪。另一方面，要避免“以纪代法”的情况出现。在纪检监察实践中，由于二者的关系不清，出现了部分“以纪代法”的案件。出现此种情况的原因是二者适用的标准并不明确，尚难为二者的适用提供有效的标准和依据。

3.国家法律调控党内法律适用

党内法规亦属于社会规范，运用法治思维调控党内法规的适用，是党内法规具有生命力的保证。运用党内法规治理腐败，就必须把法治思维融入反腐治理中去，加强纪检监察工作中的法治思维，保障公职人员依法履行公职。例如2019年曾有公职人员在办公室吃泡面被纪委监委问责并给予警告处分，而市纪委监委通过复查后认为处分不当遂予以撤销。公职人员遵守党内法规，依法履行公职是党员干部的基本要求。对党员干部进行纪律问责时必须以党员干部违反党内法规为前提。在党内法规的适用中运用法治思维，既要求党员干部严格要求，又要避免罔顾事实直接推定行为人有过错。党纪的处理也要事实和证据支撑，罔顾事实而处理的做法，不但损坏了党内法规的权威，也破坏了法治的公平公正性。

（二）党内法规与国家法律的协同保障

党内法规和国家法律在反腐过程中的作用是全局性的。其监督的范围不仅包含了玩忽职守、滥用职权等职务违法犯罪行为，还包含了各种官僚主义、形式主义、享乐主义等生活作风问题。我国要建立科学、高效的腐败治理机制和监督体系，铲除腐败的土壤，形成前期预防、中期治理，后期惩治的腐败控制体系。因此，党内法规与国家法律的协同需要相关的制度进行保障，具体而言，要建立二者制定主体沟通机制、完善二者的协同运行机制、健全二者的协同程序机制。

1.建立二者制定主体沟通机制

党内法规和国家法律的冲突很多来源于规则制定时的定位不清。因此要解决二者之间的冲突需要在二者之间形成一个定期沟通交流的渠道。这种沟通机制要以二者的“制定主体”“制定权限”“制定的原则”具有区别为前提。建立二者的制定主体沟通交流机制就是基于党内法规和国家法律在监督的内容、手段、对象上还存在不相同甚至是相互矛盾的地方。然而二者均属于我国的腐败监督体系，都属于我国特色社会主义的规范体系，均接受中国共产党的领导。因此，从某种意义上来讲二者并不是相互对立的，二者制定的主体存在着可以沟通的政治基础。一方面，党对我国政法工作的领导，突出表现在对立法机关和司法机关的领导，二者的制定主体沟通交流机制是对这种领导力的体现。另一方面，建立二者之间的沟通交流机制可以确保党内法规制定的科学性，确保国家的监督体系脚踏实地，契合反对腐败的需要。

2.完善二者的协同运行机制

党的十八大以来反腐持续性发力，取得了辉煌的成绩。当前的反腐已经从惩治少数派到监督多数派的方式转变，实施监督体制创新的需求较为明显。需要完善党内法规和国家法律的协同运行机制，形成对公权力行使的体制性监督。根据执政党、国家和社会公共事务的三种分类，对公权力监督应当包括党内监督、行政监督和司法监督。在监察体制改革之前这三类监督分属不同机构行使。监察体制改革以后把这三种监督融为一体，党内法规可以比喻为“党内的戒尺”，国家法律则可以形象地称之为“国家的武器”，完善二者的协同运行机制是二者能够有效协同的重要保障。具体而言，一是如果党内法规和国家法律存在形式上的冲突，纪委监委和检察机关必须维护既有的秩序。二是对于涉嫌犯罪的公职人员，必须先接受纪律机构监督（非党员的公职人员可以进行政纪处分），然后移交司法机关。三是国家法律监督不能缺位，防止以纪律处分代替国家法律的惩治，造成不公正。

3.健全二者的协同程序机制

党内法规和国家法律的协同，在程序上应有相应的保障机制。具体而言，其一，应建立信息共享机制。目前公安机关、检察机关和法院建立了统一的“案件办理2.0系统”，实现了一定的案件信息共享，然而检察机关和纪委监委之间并没有相应的案件信息共享机制，无法做到无障碍地浏览当事人是否是党员，是否是人大代表等信息，因此非常有必要比照现有的系统建立信息共享机制。其二，建立监督检查协同机制，要加强纪委监委工作人员和检察机关的办案人员同堂培训，统一案件的识别标准，丰富纪委监委的调查手段。其三，建立案件的移送机制。虽然《党内处分工作条例》涉及二者之间的衔接问题，但是衔接不等于协同，对于二者如何协同缺乏详细具体的规定。移送不仅要明确移送的期限、条件、职责，还必须明确移送的材料、时间和方式，确保案件移送的科学化、标准化和规范化。

结语

党内法规和国家法律是国家监督体系建设的重要保障。二者之间的有效协同有助于建立完善的监督体系，很好地促进监督效能的提升。党内法规和国家法律既需要各自守护好自己的调整领域，又需要相互协同。腐败治理不仅仅是对行为的惩罚，更重要的是对腐败行为开展预防。在我国，绝大多数公职人员是党员，而党内法规作为一种要求更高的党内规范，则在管党治党方面发挥着国家法律所没有的特定优势。“党内法规是介于国家法律与伦理道德之间的一类规范……其对党内关系的调整也就集合了国家法律与伦理道德这两种规范的优势，不仅可以针对党员的行为提出要求，对党员的行为加以规范，而且能够直指党员内心，对党员的思想提出要求。”在国家法律发挥基础作用的前提之下，通过党内法规对党内关系特有的调整作用，可以很好地监督规范公职人员的思想与行为，使得腐败问题消除在萌芽阶段。就此而言，党内法规和国家法律的有效协同不仅是建立完善腐败体系的要求，而且是增加法治反腐力量的必由之路。

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