中央印发综合配套改革意见，大法官解读如何贯彻落实
作 者 ｜ 李少平（最高人民法院党组成员、副院长，二级大法官）
出 处 ｜《人民法院报》· 理论版
近日，中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》（以下简称《意见》），就深入贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，认真贯彻落实习近平总书记关于统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作的重要指示精神，深化司法责任制综合配套改革作出全面部署。根据上述《意见》精神，结合法院工作实际，就深化司法责任制综合配套改革谈几点认识和思路。
一
深化司法责任制综合配套改革的基本认识
党的十九大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民法院深刻把握全面深化司法责任制对巩固提升中国特色社会主义司法制度优越性的重大意义，严格执行新修订的人民法院组织法和法官法，先后制定“五五改革纲要”、进一步全面落实司法责任制的实施意见、完善审判权力和责任清单的指导意见、健全完善专业（主审）法官会议工作机制意见、健全完善审判委员会工作机制意见、法官员额退出办法、省级以下法院法官员额动态调整指导意见等文件，深入推进司法责任制及其相关配套改革，努力构建中国特色社会主义审判权力运行体系。
在全面落实司法责任制取得阶段性成效的同时，对于进一步深化司法体制综合配套改革仍然存在一些认识上的误区。主要有以下几个方面：
一是认为改革已经结束，放权到位、员额制落地，待遇保障落实，司法责任制主体性改革大功告成，改革热情减退、积极性下降，投入改革的人力物力相应减少。
二是认为改革已经停滞，部分配套改革推进缺乏制度基础、不具备现实条件，出现等待观望、按兵不动的态势。
三是认为改革出现偏差，少数地方选择性推进配套改革措施，甚至认为司法责任制改革应当走“回头路”。
四是认为改革阻力增大，有的改革举措受多方牵制，协调推进难度大，出现畏难情绪，动摇改革信心。
对此，我们必须引起高度重视，克服思想认识和改革实践上的诸多问题，切实把思想和行动统一到党中央改革决策部署上来，深入贯彻中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》和《意见》精神，为在更高起点更高层次上深化司法责任制综合配套改革，奠定科学的思想认识基础。
（一）从政治高度认识改革。
习近平总书记在中央全面依法治国委第三次会议上深刻指出，司法责任制综合配套改革是司法体制改革的重要内容，事关司法公正高效权威。人民法院应当深入贯彻习近平总书记重要指示精神和党的十九大、十九届四中全会重大决策部署，自觉站在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的政治高度看待改革、谋划改革、推进改革。司法体制改革既是中央的重大决策，也完善中国特色社会主义司法制度的重要探索。在此过程中，无论遇到何种艰难险阻，我们都必须坚定改革信心，不断开拓进取，坚定不移深化司法责任制综合配套改革。
（二）从全局广度认识改革。
深化司法责任制综合配套改革是一项系统工程，既有增量改革，也有存量优化，必然涉及到利益调整、人员变动、模式创新，应当树立改革一盘棋思想，既要深化主体改革，又要完善综合配套，既要强调主体责任，又要强化协同配合。评价和认识改革应当以是否有利于增强人民群众获得感，提升司法质量效率和公信力，是否有利于健全完善公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，是否有利于服务保障党和国家发展大局作为尺度和标准，而不能以一时一事之优劣、部门利益之得失、个人待遇之多寡评价看待改革。
（三）从实践维度认识改革。
司法改革是一个连续不断、持续推进、螺旋式上升的过程，只要法治中国建设是“进行时”，深化司法体制改革就永远“在路上”。司法改革实践中，难免遇到各种可以或者难以预见的困难问题，这是事物发展的客观规律，关键是要通过深化司法体制综合配套改革，以改革思维和方式破难题、解新题、谋出路，决不能搞变通、打折扣，更不能打退堂鼓、走回头路。
二
深化司法责任制综合配套改革的重点任务
当前，人民法院司法体制改革已进入“深水区”，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，司法责任制改革也随之出现了发展不平衡、落实不到位、衔接协调不畅、配套跟进不足、改革合力不强等问题。结合《意见》规定，要解决这些问题，在更高起点更高层次上深化司法责任制改革，要加强综合配套，重点处理好五对关系。
（一）正确处理好坚持党的领导与深化司法责任制改革的关系。
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。人民法院认真贯彻《意见》要求，全面落实司法责任制，应当牢牢坚持党对司法工作的绝对领导，确保在党的领导下依法独立公正行使审判权，着重做好以下三方面工作。
第一，完善坚持党的全面领导制度机制，确保司法责任制改革的正确政治方向。
“党是最高政治领导力量”，这是党的十九大报告对党的领导地位的政治界定。司法改革实践表明，只有坚持党总揽全局、协调各方的领导地位，才能勠力同心，涉险滩、闯难关，做成想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革。坚持党的全面领导：
一是坚持把党的政治建设摆在首位，加强政治轮训，教育引导法院干警坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，坚守初心使命，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。
二是坚持把政治标准作为第一标准，在遴选任命、提拔晋升、监督管理、考核评价、培养锻炼、奖励惩戒等工作中严把政治关，加强对政治忠诚、政治担当、政治能力以及在疫情防控等重大事件表现方面的考核考察。
三是严格贯彻执行《中国共产党政法工作条例》，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，完善配套工作机制，推动党中央关于深化司法改革的决策部署落地见效，确保人民法院司法改革重大事项及时请示、督察反馈及时报告。
四是严格落实党管干部原则，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，打造忠诚干净担当、敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法院队伍。
第二，贯彻落实防止干预司法“三个规定”，确保在党的领导下依法独立公正行使审判权。
党的十八大以来，习近平总书记多次就防止干预司法活动作出重要指示，党中央把防止领导干部干预过问司法案件、确保司法公正作为全面推进依法治国的重大举措进行部署，为人民法院在党的领导下依法独立公正行使审判权提供了坚实保障，各级法院要切实增强贯彻落实“三项规定”的政治自觉、思想自觉和行动自觉，确保党中央关于防止干预司法的决策部署在人民法院不折不扣贯彻落实。
一是要加强宣传教育。既要让广大领导干部、法院内外人士明白违规干预过问案件是违反政治纪律、法律法规的行为，也要让法院干警深刻领会防止干预过问案件制度的重大意义，增强贯彻执行制度的积极性主动性，自觉抵制请托说情和干预过问行为。
二是要健全制度机制。完善过问案件记录、通报、责任追究等工作机制，将违反规定过问案件和干预办案的情况及办案人员记录过问案件的情况，纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系；完善岗位职权利益回避制度，严格规范法官与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触和交往行为。
三是要完善配套举措。明确违规干预过问案件的具体情形，科学划分依法行使审判监督管理职权与违规干预过问案件的界限，健全保护和激励机制，防止审判人员因如实记录而受到不公正对待甚至打击报复、诬告陷害。
四是要深化司法公开。充分发挥司法公开平台载体作用，避免当事人和代理人、利害关系人因不能及时掌握应当公开的案件办理信息而请托法院工作人员打听过问案件，切实压缩违规过问案件问题发生的空间。
第三，完善与司法责任制相适应的廉政风险防控机制，完善司法廉洁保障制度。
随着新型审判权力运行机制的基本建立，与之相适应的廉政风险防控机制也不能缺失，必须一体同步推进构建不敢腐、不能腐、不想腐的司法廉洁保障制度。
一是坚持全面从严治党、从严治院、从严管理，落实全面从严治党主体责任制，构建纵向到底、横向到边的责任落实体系，营造风清气正的良好政治生态。
二是进一步健全人民法院内部监督管理机制，加强对执行中央八项规定精神、司法作风、日常管理、履行职责等情况的监督检查，持之以恒纠治“四风”和司法作风突出问题。
三是准确把握和科学运用监督执纪“四种形态”，综合运用批评教育、约谈函询、组织处理、纪律处分等方式开展执纪问责，强化不敢腐的震慑，完善不能腐的制度，形成不想腐的自觉。
（二）正确处理好放权与监督的关系。
从全面落实司法责任制推进情况看，如何处理好放权与监督的关系，已经成为影响这项改革行稳致远的关键环节，也是改革过程中普遍反映的实践难题。以下几种典型错误认识和做法，应当坚决予以纠正：
有的法院认为，“权力在法官、但压力在法院、责任在院长”，不敢也不愿放权；
有的法院认为，“监督就是干预、批示就是违规、法官就要独立”，排斥监督管理，排斥民主集中制；
还有少数法院监督机制不到位，管理手段不科学，“四类案件”识别机制不健全，又走回“盯人盯案、逐案审批”的老路等等。
我们必须认识到：
放权，就应当充分尊重独任法官、合议庭等审判组织办案主体地位，不得以口头指示等方式变相审批案件，不得违反规定要求法官汇报案件。
监督，就应当按照司法责任制改革要求，健全全程监管全程留痕的审判监督管理机制，落实院庭长审判监督管理职责，构建与放权相适应的新型机制，对审判权力运行进行充分有效的监督制约，切实把权力关进制度的笼子。实现审判监督与有序放权有机统一，重点应当做好以下四方面工作。
第一，完善审判人员权责清单。
去年下半年，最高人民法院印发的关于完善人民法院审判权力和责任清单的指导意见，明确了院庭长、法官审判权力和责任的具体情形。院庭长在正面清单范围内按程序履行监督管理职责，属于正常履行职责，不属于违规干预过问案件；同时应当遵守组织化行权程序和要求，做到全程留痕，不能通过行政命令式手段规制审判权力，确保审判与监管形成双向制约。各地法院应当结合实际，制定和完善本院权责清单，并将落实清单情况作为开展业绩考评、晋职晋级、法官惩戒等工作的重要依据。
第二，优化审判监督管理的方法举措。
各地法院应当积极依托信息技术，完善监管方式，让监督管理自动触发、全程留痕、实时查询、有效追溯，确保院庭长依法有序合理监督。建立与新型审判权力运行机制相适应的案件评查制度，完善组织形式，规范职责权限，健全工作机制，充分发挥案件评查的监督作用。
第三，加强对“四类案件”个案监督。
各地法院应当进一步细化“四类案件”具体情形，明确监管范围、发现机制、启动程序和监管方式，属于“四类案件”的，院庭长可以主动要求独任法官、合议庭报告案件审理情况，并依托专业法官会议、审判委员会等组织化方式加强监督。合议庭内部、院庭长与合议庭之间、合议庭与专业法官会议之间有重大分歧的，可以通过审判委员会以民主集中制方式讨论解决。从多地改革实践看，院庭长按照有关规定加强对“四类案件”的审判监督管理，是确保此类案件不出现较大问题的重要保证。
第四，进一步健全开放动态透明的阳光司法机制。
各地法院应当进一步拓展司法公开的广度与深度，利用司法公开倒逼法官依法公正行使审判权，同时应当增强司法办案透明度，督促院庭长、审判组织规范有序履行监督管理和审判职责，进而构建内外联动的监督制约体系。
（三）正确处理好司法供给与司法需求的关系。
近年来，人民法院案件持续增长并保持高位运行，人民群众司法需求日趋丰富多元，对人民法院工作提出了更高要求和期待。当前，司法资源供给和司法需求增长之间的矛盾较为突出。
调研发现，有的法院破解人案矛盾思路不活、办法不多，有的习惯于“人海战术”，希望不断增编扩员，加大人力物力财力投入；有的仍然搞“疲劳战术”，强化审判指标要求，推行集中加班、突击结案，不利于干警身心健康；个别法院甚至人为提高诉讼门槛，设置诉讼障碍，牺牲当事人诉讼利益。这些做法既不合理，也不可持续。破解人案矛盾，应当从调整诉讼需求、优化资源供给、完善程序机制、强化科技助力等方面，加大改革力度，形成改革合力。
第一，推进多元解纷，加强“两个一站式”建设。
推进多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系建设，是近年来人民法院司法体制改革的重中之重，是统筹平衡司法供给和司法需求的关键举措。
一方面，应当坚持优化诉讼服务，巩固立案登记制改革成果不动摇，推进诉讼服务中心全面转型升级，建设多功能、集成式、一站式诉讼服务中心，全力满足群众多元司法需求。
另一方面，应当坚持将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，强化诉源治理，在各级党委领导下，主动融入社会矛盾综合治理大格局。以法院诉讼服务中心和在线调解平台为载体，集合各方解纷资源，形成一站式多元解纷机制，从源头上减少进入诉讼程序的案件。
第二，深化繁简分流，优化资源配置。
人员调配方面，各地法院应当科学组建审判团队，加强审判辅助力量，根据审判需求动态调整人员配置，实现精细化管理。
案件分流方面，积极推广“多元调解+速裁”的有效经验，组建专门速裁庭，实行简单案件集中排期、送达、开庭，广泛运用要素式庭审、令状式文书、示范性诉讼等，缩短办案周期，提高审理效率。
流程优化方面，推行审判辅助事务、司法行政事务集约化、社会化管理模式，对文书送达、财产保全、执行查控、文书上网等辅助事务实行集约化管理，对卷宗扫描、网拍辅助、案款发放等辅助事务探索社会化购买，实现减负提质增效。
第三，推动完善诉讼制度机制，激活程序效能。
目前，最高人民法院正大力推进民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，推动构建分层递进、繁简结合、供需适配的诉讼程序体系。这项工作去年年底已经获得全国人大常委会授权，今年年初已经全面启动试点工作，试点地区法院应当将试点工作摆在突出位置，认真周密部署，细化实施办法，不断总结探索经验，为修改完善立法奠定坚实基础。非试点地区法院要以此为契机，在不突破法律和司法解释的前提下，积极借鉴试点法院经验，加大探索创新力度，为将来推广相关制度做好准备。
第四，强化科技助力，提升审判质效。
周强院长在年初高级法院院长会上再次强调，要坚持把司法体制改革和智慧法院建设作为司法工作的“车之两轮、鸟之双翼”。各级法院应当全面深化智慧法院建设，积极推动大数据、人工智能、区块链等现代科技全面应用于诉讼服务、案件审理、司法管理和协同治理等领域。加快探索互联网司法新模式，积极借鉴和深化疫情防控期间互联网法院和移动微法院成功实践，全面优化在线诉讼模式，积极探索互联网审判机制和审理规则，推动实现互联网时代诉讼理念重塑、模式重构和流程再造。
（四）正确处理好司法质量与司法效率的关系。
公正是司法的生命线，提升司法效率、破解人案矛盾，不能降低司法质量、损害人民群众合法权益。调研发现，有的法院在兼顾司法质量与效率、平衡公正与高效价值上仍然存在偏差；有的法院为保障案件质量和社会效果，对所有案件平均用力，导致办案拖沓、案件积压，超审限和长期未结案增多；有的法院一味求量求快，“萝卜快了不洗泥”，案件质量有所下滑，二审、再审改发率有所上升。当前，必须在保障司法质量、提升司法公正方面狠下功夫、深化改革，有效实现司法质量与效率的有机统一。
第一，健全完善法律统一适用机制。
各地法院应当参照最高人民法院关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法，结合本院实际，进一步完善法律统一适用机制，建立具体工作机制，配套建立法律适用分歧监测预警机制。要强化专业法官会议和审判委员会统一法律适用的功能作用，健全完善程序衔接机制，推进类案和新类型案件强制检索报告工作规范化。要加强审判标准化建设，细化各专业审判领域业务流程标准和履职指引，确保司法行为依法有序高效。
第二，严格落实司法责任。
要科学把握司法责任的内涵和范围，严格把握审判瑕疵和违法审判的界限，严格区分故意责任和重大过失责任，合理认定依法免责的情形和条件，确保既依法依规追究违法审判责任，又充分保障司法人员依法正常履职。
第三，完善法官惩戒制度。
目前，全国法院法官惩戒制度运行仍需加强，有的地方出现惩戒虚置、责任真空现象，不利于落实司法责任、保障司法质量。最高人民法院正在制定关于法官惩戒的规范性文件，将进一步明确惩戒制度运行的具体程序规则，健全与纪检监察机关工作衔接机制，形成科学完备、符合规律的问责制度体系，实现严肃追责与依法保护有机统一。各地法院应当加强法官惩戒组织机构建设，在省一级全面设立法官惩戒委员会，细化工作程序，加强实践探索。
（五）正确处理好法院队伍长期稳定和长远发展的关系。
党的十八大以来，人民法院深化司法人员分类管理制度改革，队伍革命化、正规化、专业化、职业化水平明显提升。但是各地司法人事制度改革还面临一些突出困难和问题，有的对人员分类管理改革认识有偏差，对法官、助理和书记员在办案团队中的职责划分，缺乏应有的实践探索、明确规定；有的招收大量聘用制人员，但系统培训不足，职业配套保障不到位，导致这部分群体专业性不强、流动性大；逐级遴选制度在全国推进情况不理想，受基层院编制、员额数量限制，以及异地入额可能面临的住房落户、家属就业、子女教育等现实困难，逐级遴选落实存在困境等等。
这些问题，有的需要协调完善顶层设计，明确细化政策；有的需要各地法院加大落实力度，主动沟通协调，积极探索创新。当前，要实现法院队伍长期稳定和长远发展，需重点从以下三个方面努力。
第一，进一步完善法官员额管理制度。
一是健全员额退出机制。最高人民法院在今年初印发了法官员额退出办法。针对实际工作中因辞职、调动、违纪违法等情形退出员额较多，因办案业绩考核不达标退出员额较少的问题，将“办案业绩考核不达标”的情形细化为五种具体情况，同时规定法官在退出员额后一般还可按程序重新申请入额。
二是健全员额统筹机制。按照省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见，各高级法院应当结合工作实际，研究制定本地区员额动态调整具体办法，真正把员额统筹机制用好用活，确保员额配置向基层和办案一线倾斜。此外，各级法院应当积极探索员额与编制的统筹调整，建立更加科学高效、符合审判工作实际的员额、编制管理使用机制。
三是健全员额法官常态化选任机制。各高级法院应当建立员额法官常态化增补机制，对辖区法院预留或空出的员额定期开展法官遴选；同时建立员额法官递补机制，在向省级法官遴选委员会推荐拟入额人选时，可按照一定比例推荐递补人选，出现空缺时可以直接从递补人选中推荐拟入额人选。
第二，进一步完善法官单独职务序列及其配套制度。
一是按期开展法官等级晋升。目前，各级法院员额法官均已完成法官等级确定工作，并普遍开展了等级按期晋升，但择优选升工作仍有部分法院没有进行。这项工作涉及广大法官职业发展和切身利益，各高级法院要加强与组织部门沟通协调，尽快开展法官等级择优选升工作。今年，最高人民法院还将会同有关部门推动研究制定法官单独职务序列规定、法官等级比例设置办法和等级升降办法。
二是完善法官职业保障。应当积极落实员额法官配套交流任职、医疗待遇、差旅补助、公车补贴、住房待遇等政策，推动完善法官退休养老政策，做好法官基本养老保险待遇衔接工作，推动法官职业保障落地见效。
三是完善司法人员职业发展制度。打通审判岗位与司法行政岗位、综合业务部门之间的交流通道，拓展各类人员的职业发展空间等。
第三，进一步完善审判辅助人员管理制度。
目前来看，审判辅助人员数量不够，法官助理与书记员职责定位不清晰，法官助理后备力量不足，编制外辅助人员流动性大、保障不到位等问题，已成为制约人民法院良性发展的重要因素。应当进一步健全审判辅助人员选任、培养、使用、监督机制，目前，最高人民法院正就完善法官助理、书记员等审判辅助人员管理机制，积极协调有关部门，重点对管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等统一规范，下一步还将配套制定法官助理管理办法和书记员管理办法。
三
深化司法责任制综合配套改革的总体考虑
当前，深化司法体制综合配套改革进入新阶段，中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》以及“五五改革纲要”已经对下一阶段司法责任制改革作出系统部署，关键是抓落实、见实效。应当进一步加强组织领导、完善工作机制、狠抓落实见效，做好四个方面的转变。
（一）总体思路从立柱架梁向系统集成转变。
习近平总书记指出，全面深化改革，“前期的重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来”。通过前期改革，司法责任制改革总体框架已经有效搭建，总体规划基本完成，当前工作总体思路和主要任务是推进改革系统集成、协同高效，增强各项任务举措系统性、整体性、协同性。
要加强人民法院司法改革“回头看”工作，对党的十八大以来司法体制改革各项举措进行系统梳理、盘点总结，对基础性举措持续深化、狠抓落实，对关键性举措加强配套、协同发力，对取得阶段性成效的举措及时建立长效机制，注重立法转化。将党的十九届四中全会决定部署、中央《关于政法领域全面深化改革的实施意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》以及“五五改革纲要”等统筹结合起来，形成一体推进、一体部署、一体落实的工作机制。
（二）发展方向从机制探索向制度定型转变。
一方面，充分保护和尊重基层首创精神，加强试点工作管理，处理好顶层设计和分层对接、政策统一性和差异性的关系，加强政策解读，避免试点过于集中或过多过滥，确保试点工作在法律框架下运行。
另一方面，及时总结试点经验，提炼普遍性规则，实现制度机制层面的升华，积极推动通过立法形式巩固改革成果，真正形成制度优势，切实转化为国家治理效能。
（三）推进方式从单兵突进向协同联动转变。
习近平总书记指出，改革抓落实链条长、涉及责任主体多，必须九牛爬坡、个个出力。前期改革中，人民法院开展自我革命任务比重大，单独推进举措多，在系统集成阶段，必须加强统筹协调、协同联动、形成合力。最高人民法院将充分履行主体责任，针对审级制度、逐级遴选、待遇保障等涉及多部门联动的改革任务，推动建立中央统筹协调机制，完善政策方案，打通难点堵点。各地法院应当积极作为、勇于担当，克服“等靠要”思想，积极争取地方党委政府支持，加强沟通协调，既敢动真碰硬，又讲方式方法，既有韧劲，又用巧力。
（四）工作重点从建章立制向落实落地转变。
习近平总书记指出，要聚焦重点、紧盯实效，克服形式主义、官僚主义，一个领域一个领域盯住抓落实。当前抓好改革落实，要坚持目标导向，落实改革方案因地制宜、有的放矢；坚持结果导向，坚持出台方案、健全机制、推进落实一起抓。
一方面要用好用足“督察”这一工作法宝。督察不仅是中央和最高人民法院的责任，也是各级法院的责任，特别是各高级法院应当切实加大督察落实力度。各地法院应当在辖区范围主动开展改革督察，形成上下贯通、横向联动的常态化督察工作格局，真正发挥督察指挥棒作用。
另一方面，要高度重视改革评估问效工作，积极利用外部智力资源，精准研判改革成效和问题，为改革决策和推进落实提供客观、科学的依据和支撑。
深化司法责任制综合配套改革是新时代人民法院司法体制改革的重中之重，任务繁重、责任重大、使命光荣。人民法院应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不忘初心，攻坚克难，以奋发有为的精神状态、求真务实的工作作风，在更高起点上深化司法体制综合配套改革，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。
本文转载自： 法影斑斓
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