上海工部局：洋人自治的“国中国”？| 循迹晓讲

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上海从晚清开始就陆续有各国租界，但当时这些国家租界划分犬牙交错，而且上海又离西方那么远，不可能租界里一点事儿都去请示政府，那这些租界如何管理维护的问题就摆在了眼前。

当时，租界的管理靠的是一个名叫工部局的部门，那么，这个部门到底是怎么成立的？它又有什么故事？今天，我们就来聊聊工部局的历史。

◇ 上海租界范围

1842年，清政府在鸦片战争当中战败，被迫跟英国签订了《南京条约》，条约里规定上海作为通商口岸，于是1843年英国人在上海县城之外的黄浦江西边开辟了英租界，没过两年法国人和美国人纷至沓来，上海就慢慢成了各路洋人汇聚之所。

人一多，就得维持秩序，一开始上海英租界里头有个道路码头委员会，负责向租地外侨征收地税，然后拿这些钱实施租界内的公共工程建设，至于社区治安，靠的更多是商人自觉，当时租界里也只有外国商人，这还不是严重的问题。

一开始上海洋人租界地方不大，而且当地总体上比较太平，这个委员会还能罩得住，但是到了1850年代之后就不行了，先是小刀会在当地闹事情，甚至一度攻占了上海县城，然后是太平天国的李秀成带着大军冲击上海租界，一时间，租界的外国商人一度人心惶惶，为了自保，他们成立了民兵武装“万国商团”，甚至私下里联络英国海军远东舰队，希望海军能罩着他们。

◇ 1882年，万国商团阅兵式 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

◇ 万国商团在南京路阅兵 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

但远东舰队司令赐德龄将军不干了，军队只能听政府号令去调动，您一群商人就想着调动军舰，于法理不妥，不过赐德龄也说，要是上海的商人们有个自治政府的话，万一再有啥事儿，海军就可以出兵保护这个政府，这在法理上是一点问题都没有的。

此话一出，万国商团领事阿礼国就动了心思，他主持召开租地人大会，并发表长篇演说，竭力论证在租界成立市政府的必要性。除了保卫租界之外，战乱时期大量涌入了中国难民，这给租界带来很大的治安和卫生问题。这么一来，以前那个道路码头委员会根本不行，必须成立市政府，而有了市政府之后，外国领事和海军为了保护租界而动用武力，那就合法了。

这个提议得到了大多数人的支持，阿礼国把会议记录发给伦敦，宣称随着上海租界“市政府”的建立，租界找到了一个稳定而“合法”的位置，但英国政府的法学家们认为，在外国土地上建立一个市政委员会是没有先例的。英国外交大臣克拉兰敦伯爵指示，要求上海租界停止采用“自治市形式”，你们在租界怎么弄都可以，但不要把英国政府给牵涉进来。

如此一来，成立自治市政府最大的目的就落了空。由于始终不被政府承认，一旦战争爆发，上海的租界还是只能自求多福，只不过对他们来说幸运的是往后上海直到二战爆发没遭遇什么大的战乱罢了，可是当时租界里中国人太多，华洋杂处，混乱不堪，外国商人们对于维持秩序有非常迫切的要求，所以就算没有政府背书，该有自治市政府还得有。

◇ 清·上海工部局书信馆工部局徽邮票

于是，1854年7月，在上海的商人们又开了一个会，决定成立这样的政府组织，表面上看，这个组织还是主要负责道路码头维护，所以就称为工部局，但实际上它有自己的警察，法庭和监狱，实际上担任了租界自治政府的角色，就拿警察来说，虽然一开始只有十八名警察，但他们穿着制服，带着警棍，往哪儿一站都非常有威慑力，一时间租界秩序大为好转。

因为是自治政府，这工部局的董事们也都是租界的商人们选举出来的，按照规定，工部局有九名董事，这些董事不领薪水，但要以人格和名誉担保对租界内的一切大小事务负责，而他们通过互选选出总裁，总裁对外出面摆平事务，但遇到事情还要九名董事投票决定。

一开始，这些董事主要是英国人，后来随着来上海设租界的国家越来越多，也有其他外国人加入。甚至工部局后来还给自己设计了旗帜，十一国国旗赫然在列，蔚为壮观。

◇ 工部局大楼设计图 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

◇ 建成后的工部局大楼 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

工部局成立之后，最主要的职责是建立维护公共设施。在公共设施这方面，工部局引入的很多西洋技术，那可谓是开中国风气之先。中国第一条马路，第一条自来水管道，第一盏电灯，都出现在上海，这背后也都有工部局的大力经营。

除此之外，工部局也有警察局和巡捕厅，它们也是租界秩序不可缺少的组成部分。就这样，在工部局的经营之下，上海租界在短短的几十年里发展迅速，而在其他被划为租界的中国城市，各国商团也有样学样，建立起了自己的工部局，比如天津，德国、法国、意大利的租界里都成立了自己的工部局，而武汉也有俄国租界工部局，一时间，各种工部局在租界地里蔚然成风。

到了民国初年，中国战乱频仍，工部局在维持租界秩序上的地位无可撼动，等到了1930年代，上海的工部局已经成了事实上的洋人市政府，下设13个委员会，包括翻译处，学务处，甚至还有乐队，光警务处的雇员就有四千多人，但就这些警察负责维持秩序根本不够，由于这工部局毕竟不是严格的某国政府，他们维持秩序也是秉持着多一事不如少一事的原则，所以只要不对租界产生重大威胁，工部局巡捕也就是睁一只眼闭一只眼了。

◇ 1930年代工部局中外董事在工部局大楼开会时合影 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

◇ 工部局乐队 图源于《跟着档案看上海》上海市档案局（馆） 编同济大学出版社2021年1月出版

所以我们看清末民国初年，有不少革命分子一有事儿就往租界跑，原因就在于此，你这样煽动造反，在租界外面够得上诛九族了，但在租界里，那就是逃出生天，继续积攒力量等再出去干一票大的，即使如此，只要你在租界不杀人不闹事儿，那就当没看见吧。

就这样，工部局以自己的方式维持着租界的秩序，甚至1937年日军进占上海，租界也还能在工部局的管理下，成为井然有序的国中之国。

1941年末，太平洋战争爆发，日军入驻租界，工部局这个机构得以保留，但实际上所有的董事也都换成了日本人。直到1943年，这个时候距离上海被开辟成租界已经过了一百年，当初英国跟大清签协议的时候规定租界租期九十九年，此时也就到期，名义上控制上海的汪伪政权收回了上海的公共租界，并解散了工部局，至此，工部局作为上海管理者的历史也就结束了。

工部局的产生有着非常鲜明的时代特色，晚清的上海被称为“西方冒险家的乐园”，但甭管是不是冒险家，只要有人的地方就需要有人维持秩序，而当时西方政府对上海鞭长莫及，大清对租界又是没能力保护，于是商人们只能自发地建立秩序。

这种民众自发组织的管理模式，在中国两千多年的传统制度下是想都不敢想的，不过民众不但做了，还做得很好，由此可见民众的创造力那都是无穷的，给点空间，他们没准会还一个大大的惊喜。

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