田文林：沙特站在十字路口——当前沙特主要困境及政策调整
沙特是中东举足轻重的地区大国。沙特立国主要靠三大支柱：石油、宗教和沙美同盟。凭借世界第一大产油国地位，沙特经济总量占西亚北非GDP总量20%以上（占阿拉伯世界1/4），股市市值占西亚北非资本市场50%以上。凭借输出宗教和“伊斯兰教两大圣寺监护人”地位，沙特俨然成为全球穆斯林（特别是逊尼派）精神领袖。凭借沙特—美国特殊关系（尤其美国安全保护），沙特在中东舞台纵横捭阖。然而，近年来，沙特赖以立国的三大支柱根基动摇，未来动向值得关注。
近年，由于国际和地区形势变化，沙特赖以立国的三大支柱日趋根基动摇。
（一）经济上依靠石油，但页岩气革命使沙特在国际能源市场上的权重下降，由此使“福利换稳定”模式受到冲击
沙特是世界第一大产油国，并依靠石油收入维系“福利换稳定”的统治模式。然而，近年来，随着能源开采技术不断进步，沙特这种传统经济模式遭遇巨大挑战。一方面，沙特在全球能源格局中的垄断地位有所下降。长期以来，沙特为首的中东产油国一直稳居世界最大油气储量国和生产国位置。然而，随着水力压裂法等能源开采技术的成熟，加拿大的“油砂”、巴西的“盐下油”、美国的“致密砂岩油”等非常规能源商业开发成为现实。据统计，非常规能源的开发，使西半球的油气资源总储量超过大中东地区五六倍。意味着全球能源中心日趋从中东转向西半球。沙特为首的中东产油国在全球能源格局中的权重明显下降。另一方面，沙特等中东产油国生产成本优势日渐丧失。中东石油资源分布集中、埋藏浅、储量大、油层厚、压力大，因此石油生产成本远低于世界其他地区。然而，能源勘探技术进步使世界石油生产成本不断下降。目前页岩油钻井成本每桶低于50美元，并可根据市场情况快速调整产量，由此使欧佩克传统的油气成本优势不复存在。这使沙特等产油国难以像过去那样左右能源生产和定价，欧佩克使用石油武器的能力遭到削弱。2014年后半年以来，沙特主动发起“油价战”，目的是打击页岩气产业，提升沙特在国际能源市场份额。但由于页岩油开采技术先进，这一削价策略并未奏效。全球油价因增产而持续下滑，沙特最终反受其害。
沙特在国际能源市场中权重下降，直接影响沙特维系多年的“福利换稳定”的模式。2011年中东剧变后，沙特等中东产油国之所以能躲过政权更替潮，正是因为其采取了“花钱买稳定”的办法。2011年2月（中东剧变最激烈时期），沙特国王阿卜杜拉宣布出资350亿美元用于解决住房、增加工资以及增加社会福利。当年3月，阿卜杜拉国王又宣布总价值超过700亿美元的一揽子计划，用于改善民众福利。但长远看，这种政治稳定模式会因沙特能源地位动摇而面临挑战。目前，沙特财政盈亏平衡油价己从2008年的40美元/桶，增至2014年的90美元/桶，目前已达到100美元/桶，油价低于此便会出现财政赤字。按照沙特目前的人口增长趋势，到2030年，只有油价达到每桶300美元才能满足沙特社会开支需求。但在页岩气和页岩油等非常规能源产品冲击下，国际油价上涨空间有限，这使沙特“花钱买稳定”的模式难以维系。
来源：中东研究 2017年第2期（总第6期）
（二）安全上依靠美国，但沙美共同利益基础日益减少
沙特地缘位置重要，尤其是1938年发现石油后，其战略重要性更加突出。20世纪早期，英国将沙特作为削弱奥斯曼帝国的工具，因此丘吉尔对伊本·沙特追随者的嗜血和狭隘视而不见。英国的逻辑就是：由于沙特拥有丰富的石油资源和重要的地缘位置，因此与沙特结交有助于巩固英国的地位。直到1947年，英国决策者在评估沙特的重要性时指出沙特的石油是“任何谋求世界性影响或统治的大国都值得努力争取的东西”。
作为二战后新兴的超级大国，美国同样对沙特高度关注。二战后期（1943年2月），一些美国石油公司的负责人请求政府直接援助沙特，以确保“战后那里继续完全属于美国企业”。对此，罗斯福表示：“鉴于沙特阿拉伯的防务对美国安全至关重要，应给予援助。”因此，二战尚未结束，罗斯福就在1945年2月14日与沙特国王伊本·沙特举行会晤，确立了“石油换安全”的战略盟友关系。美国为沙特提供安全保障，沙特也成为美国在中东的重要战略支柱。但近年来，以“9·11”事件为标志，沙美合作的蜜月期已经过去，双方对立和敌对日益增多。尤其是2016年以来，美国对沙特似乎变得越来越不耐烦，双边关系出现诸多不和谐之声。
一是奥巴马首提“沙特搭车论”。2016年3月，美国总统奥巴马接受《大西洋月刊》专访时表示，沙特搭了美国外交政策的便车，批评沙特资助不宽容的宗教势力，拒绝与伊朗和解。奥巴马“明显因为正统外交政策迫使他将沙特阿拉伯当作盟友而烦躁”。
二是美国解密“9·11”报告。2016年4月，美国众议院联合调查报告解密了28页的联合调查报告，该报告因涉及沙特与“9·11”事件联系，自2003年以来一直处于保密状态。该报告称：“部分生活在美国的‘9·11’事件劫机犯，与沙特政府的某些人保持联系、接受资助或提供帮助。”参与该调查报告的前参议员鲍勃·格雷汉姆，还指责沙特包容恐怖主义，资助全球的伊斯兰极端分子，并称“他们（沙特）比伊朗还坏”。
三是美国国会出台“9·11”法案。2016年9月9日，也就是“9·11”事件十五周年前夕，美国国会通过《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》（或称“9·11”法案，英文缩写JASTA），允许“9·11”事件受害者起诉任何支持恐怖主义的赞助者（沙特），并扣押沙特海外资产（包括沙特的主权基金）。9月23日，总统奥巴马以“国家利益”为由否决了该法案。但美国国会旋即在9月28日以压倒性多数对奥巴马的否决行使再否决，使该法案就此生效。该法案生效后，美国公民将能够就沙特政府在“9·11”恐袭中的责任提出控诉和索赔。
四是部分国会议员要求禁止向沙特出售武器。2016年8月底，60名美国国会议员签署联名信，要求奥巴马政府推迟向沙特出售11.5亿美元军火。理由是沙特在也门制造的平民伤亡人数日益增加，奥巴马政府未能管住自己的阿拉伯盟友。此前，参议员克里斯托弗·墨菲曾专门提出，要限制美国向沙特提供武器。
美国与沙特日趋疏远，主要有两方面的原因。
一方面，美国“能源独立”趋势，使沙特—美国合作的共同利益日渐减少。美国是中东传统的“用油大户”，对中东石油依赖度甚大。1991年苏联解体时，美国40%石油需求需要进口，其中54%来自欧佩克成员国，24%来自波斯湾地区。相当长时期内，美国在沙特的主要利益就是石油。然而，近些年，随着页岩气开发初显成效，美国能源独立趋势日趋明显。2007～2012年，美国页岩气产量以每年50%以上的速度增长。目前，美国天然气基本实现自给，并成为世界第三大原油生产国（排在沙特和俄罗斯之后）。花旗银行预测，2020年前，美国石油产量有望超越俄罗斯和沙特，成为新的能源霸主。美国新任总统特朗普在施政纲领中明确提出，任内要加大国内油气开发力度，实现美国能源独立。美国国内油气开发，使其能源对外依赖度持续下降。2006年，美国对外依赖度为60%，2015年降至24.6%，接近尼克松时代以来就渴望实现的能源独立目标。
在此背景下，美国从中东进口石油的比例日趋下降。2006年以来，美国从石油输出国组织（欧佩克）进口石油量已减少近180万桶/日，加拿大、巴西及哥伦比亚等国对美出口量则增加70万桶/日，达到近340万桶/日。2012年，美国从中东原油进口量占进口总量22%，2016年再降至16.16%。其中，美国从沙特进口石油比例，从20世纪90年代的20%左右，降至15%左右。美国能源情报署表示，到2020年，美国自产原油将能够满足将近一半的国内需求，其中82%的资源来自大西洋西岸。欧佩克预计，到2035年，从中东到北美的石油运输将几乎完全消失。
美国对中东能源依赖度的下降，极大地改变了美国在中东的行为逻辑。自20世纪40年代以来，美国一直承诺保护中东石油稳定流出，但新能源革命改变了国际能源领域持续40多年的悲观主义情绪。能源独立使美国可以不必再按照确保中东油气稳定流出的思路安排其全球战略，从而获得更多行动自由和战略喘息机会。克林顿时期的能源部高官杰·黑克斯表示，“我们再也不用担心被掐断石油，能源的独立性让我们在经济、地域、国防上更为灵活”。“美国对中东能源的依赖降低，为美国政府在介入中东事务上提供了更为多样的手段，我们也许不再需要用美国士兵红色的鲜血去换取那黑色的石油。”乔治敦大学安全研究中心教授丹尼尔·比曼撰文指出：关于美国在中东的利益，最常被人提起的是石油，然而，现在产油国的稳定对美国的重要性不比过去，尽管仍牵涉美国的实际利益。美国自身也已经崛起为一个重要的产油国。
在此背景下，沙特在美国全球战略棋盘中的重要性下降，沙美“能源换安全”的合作根基将不复存在。美国在中东地区的传统盟友（从海湾国家到埃及），都在质疑美国是否正在逐渐放弃该地区。2016年3月，美国总统候选人特朗普在接受《纽约时报》采访时表示，如果沙特不停止支持“伊斯兰国”，美国将停止从沙特购买石油。特朗普还建议，美国应撤离中东，而不是继续卷入中东事务。美国待在中东的原因是为了石油，但现在这个理由已不再是个理由。
另一方面，沙美合作的共同威胁减少，由此使双方“联手共斗”的内驱力越来越小。沙美要想维系特殊关系，除了要有共同利益外，还要有共同的外部威胁，且这种外部威胁对双方战略利益的损害或潜在损害相当巨大，才能使双方同仇敌忾，携手共进。但沙美关系恰恰是“共同威胁”越来越少。
冷战时期，美国在中东最大目标之一，就是遏制共产主义扩张。为此，美国倚重纵容沙特等地区保守国家，支持沙特推行伊斯兰主义。在这方面，沙特与美国配合得丝丝入扣：共同反对苏联共产主义扩张、阿拉伯民族主义的纳赛尔、1979年伊斯兰革命后的伊朗，以及1990年入侵科威特的萨达姆政权。沙特依靠美国的安全保护伞确保自身安全：20世纪40年代反对伊拉克和约旦的哈希姆家族的政治野心；50年代反对纳赛尔的阿拉伯民族主义；1979年之后沙特对伊朗输出“伊斯兰革命”；1990年8月萨达姆入侵科威特后，约5万名美军士兵进驻沙特为其提供保护。沙特领导人至今仍认为，只有美国才能为其提供安全保障。
然而，1991年苏联解体后，沙特在美国全球战略中的地位大幅下降。冷战期间，沙特是反苏阵营的核心国家，但苏联解体使沙特的这种重要作用不复存在。冷战结束后，美国一度陷入“谁是敌人”的战略迷茫。2001年美国遭遇“9·11”事件后，小布什政府明确将恐怖主义作为打击对象，不仅发动“反恐战争”，还将“独裁专制”与恐怖主义联系在一起，试图通过“中东民主改造”根除恐怖主义根源。而沙特奉行君主专制统治、长期输出瓦哈比主义，助长中东恐怖主义。2001年“9·11”事件中的19名嫌犯，有15名来自沙特，本·拉登就是沙特外交政策的产物。所有这些都使美国对沙特日益嫌弃。早在2008年1月，民主党众议员安东尼·韦纳和罗伯特·韦克斯勒就称，沙特现在已经成为美国的敌人，不再是反恐战争中的盟友，并批评布什政府向沙特出售尖端武器的主意“简直愚蠢”，众议院431名议员中有51位支持否决军售的动议。在美国主导的反恐战争中，沙特是美国“最勉强的盟友”。
2009年奥巴马上台后，美国优先考虑的是防范和遏制中俄等新兴大国崛起，并提出“再平衡战略”。时任美国国防部长帕内塔公开称，到2020年，美国将把60%舰艇（包括六个航母战斗群）部署在亚太地区。为此，美国在中东战略收缩态势明显：2011年从伊拉克撤军；2013年美伊达成初步核协议；放弃军事打击叙利亚，2014年从阿富汗撤军；等等。美国战略收缩趋势，使其对沙特、埃及等传统盟友关注度和投入日趋下降。美国目前已停止向沙特预先通告行动的传统做法。在地区事务中，沙美分歧同样明显。尤其在伊核问题上，美国不愿意花费巨大财力人力对付伊朗这样一个地区性大国，因此主动与伊朗接触，最终在2015年7月达成核协议。沙特一直担心伊朗借机坐大，威胁其地区领导地位，因此对美国放松对伊制裁等做法极为不满。2016年4月，美国《大西洋月刊》专访文章中，奥巴马公开批评沙特纵容教派冲突，并呼吁沙特应理解伊朗，与伊朗在中东和平共处。这使沙特认识到，美国不再像过去那样为其提供绝对保护，问题重重的沙特王室政权真正处在危险之中。沙特被推到“陌生的十字路口”，战略焦虑感空前沉重。
（三）意识形态上靠强化宗教，但输出瓦哈比教义负面效应日趋显现
……
解锁全文方法一、在国别区域与全球治理数据平台www.crggcn.com注册（数据库右上角注册）。
二、注册成功后将用户名和联系方式发送至crgg@ssap.cn，即可获得价值200元的电子阅读卡，海量资源随意下。数量有限，送完为止。
往期精彩回顾
百年大变局系列（上）：非洲、中东、拉美