胡卫：改革开放40年，我亲历的中国民办教育的发展变迁
新政观察 • 亲历
予同君：改革开放40年，我国民办教育从无到有，从小到大，从弱到强，从一元到多元，办学条件不断改善，办学行为不断规范，办学层次不断提升，办学质量不断提高，已经成为我国教育事业的重要组成部分。这一幅卷帙浩繁的民办教育书卷，是中国改革开放的历史缩影，也是民办教育从业者、民办教育理论研究工作者和民办教育管理者共同谱写的华章。
在学界，在业内，民办教育研究“三剑客”的传说由来已久。胡卫、张铁明和吴华等深耕于民办教育理论与实践研究的专家学者在各自不同的领域为推动我国民办教育发展做出了独特的贡献。
（中为胡卫，左为张铁明，右为吴华；摄于2017年12月，上海。）
“作为民办教育发展的亲历者、见证者、实践者、推动者，回顾往昔的砥砺呕心、风雨兼程，感慨、感念、感动、感叹。”胡卫如是说。本期新政观察随同胡卫一起回望40年中国民办教育的发展变迁，展望未来中国民办教育发展的新征程。
— 胡卫 —
四十载的波澜壮阔，四十载的慨当以慷，民办教育伴随着国家改革开放的步伐阔步向前。作为民办教育发展的亲历者、见证者、实践者、推动者，回顾往昔的砥砺呕心、风雨兼程，感慨、感念、感动、感叹。
一、溯：从私立教育到民办教育
1979年，我进入华东师范大学就读教育系。那里开放博雅的人文气息、浓郁严谨的学术氛围，加之老师们渊博的学识与人格魅力，让我潜移默化地萌生了以后从事教育工作的念头。而当初的那个念头，如今如愿成了我甘愿为之奋斗终生的事业与责任。
大学期间，我从书本中了解到，我国民间举办教育机构的历史源远流长。从孔子设坛讲学到百家争鸣、私学兴盛；从“稷下学宫”的出现，到汉代的官学私学并举，再到宋代村学、族学、家塾、学院、书院等私学机构的繁盛。私学的兴起为国家教育事业的发展提供了不可小觑的推动力。
近代以来，以西方的教会学校和私立学校为基础的私立教育日益发展。19世纪末20世纪初，我国出现了一大批由各国、各派教会创办的大学，如上海圣约翰大学、北京协和大学。国民政府颁布《私立大学条例》等一系列法律法规之后，全国又涌现出诸如复旦大学、上海美术专科学校等一大批私立学校。
随着1956年社会主义改造的完成，私立中小学开始收归国有，使得私学模式中断二十余年。直至1978年十一届三中全会以后，由于经济发展迅速，社会急需各行各类人才，人民群众掀起了学习文化和技术的热潮，北京、上海、广州等市相继出现了由离退休教师组织的辅导班和补习学校。邓小平在全国科学大会开幕式上的讲话中提出：“教育事业绝不只是教育部门的事，各行各业都要支持教育，大力兴办教育事业。”如是，民办教育理念开始萌芽。
1982年《中国人民共和国宪法》颁布，第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国第一次以法律的形式正式确立了民办教育的地位，为此后民办教育的长足发展奠定了坚实基础。
大学的人文气息和恩师的渊博学识和人格魅力，让我潜移默化萌生了未来从事教育的念头。图为大学寝室同学合影，四位室友大学毕业后都选择了教育研究和大学教师的职业
二、跃：从业余教育到正规教育
民办教育发展之初，以业余培训教育为主。当时我们这一届考生因为没有系统地学习过文化知识，所以参加高考前会利用业余时间集聚到学生喜欢的学科老师那里接受辅导，以后这种业余的群体辅导，慢慢演变为固定时间，固定地点，收取一定费用的辅导班，而这种辅导班其实就是民办教育的雏形。
随着社会发展，人们对教育的需求越来越多样化，文化补习应运而生。那时每到晚上，很多大中小学教学楼灯火通明，各间教室坐满了参加各种辅导班的学员。由于学员的年龄、学历、职务不尽相同，学习要求自然也五花八门，于是出现了多种形式办学：如开办电大辅导班、中复班、高复班等；将课程依难易层次划分成初级、中级、高级；在形式上为学员提供面授、电视教学、自学辅导多种学习选择。满足了成人教育的需求。当时，上海蔡光天创办的前进业余进修学院是沪上第一家经登记、批复的非学历的民办教育机构。学校在国家一无财政支持，二无招生计划，三无正式编制的情况下，越办越旺，成为上海一道亮丽的教育风景线。到1988年，学校从初办时的8个班、300名学生展到近300个班，1.5万名学生。
彼时，我刚到上海市教育科学研究所工作，从事教育理论、政策和实践研究。深感自己外语能力欠缺，所以也报名了前进业余进修学院的新概念英语学习班，亲身感受了业余教育的蓬勃活力。那个时候国家只允许举办民办非学历教育，还不允许私人举办学历教育。这一阶段民办教育类型主要是以成人教育为主，而且大多是培训班，还不能算正规的学校教育。
大学毕业后，从配到上海市教育科学研究所，从事教育理论、政策、实践研究。试图把理论和实践，科研和行业结合起来
直到1992年，小平同志南巡讲话以后，民办教育才真正兴起发展，成为正规教育的组成部分。党的十四大报告中指出:“要鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年中央颁布《中国教育改革发展纲要》，强调要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。” 这极大鼓舞了社会各界振兴教育的热情，中国民办教育从非学历教育进入了学历教育领域。于是，上海创办了扬波中学、扬波外国语小学、新世纪中学、新世纪小学、明珠高中5所民办中小学。同时，上海市第一所民办高校——上海杉达大学诞生。
我在上海市教育科学研究所工作时承担了国家“七五”、“八五”、“九五”重点课题、国家社科基金教育学重大项目和全国人大、教育部、联合国教科文组织和上海市政府委托的大量研究项目,并担任了理论研究室和德育研究室主任。当时，我尝试把理论研究与实践探索、科研和行业服务结合起来，将理论成果用于指导教育实践。1993年初，浦东新区社会发展局领导找到上海市教育科学研究所，提出新区有闲置的公建配套学校，拿出若干校园，作为上海市教科所实验基地，每个校园提供些启动资金，以后自收自支，自负盈亏。我知道后，在时任市教科所所长钱在森的支持下，找到了新区社发局教育处处长许建山，表示希望尝试承办一家，而且要办就办民办学校。翌年2月，浦东新区“天地幼儿园”开园，家长报名盛况空前。1995年，时任上海市副市长、浦东新区管委会主任赵启正视察天地幼儿园，并要求利用集团化办学模式，复制经验、分享资源、做大规模。由此协和教育集团诞生，掀开了通过举办幼儿园、中小学、成人业余学校，探索教育改革试验田的新篇章。今天协和教育集团举办的幼儿园中小学已有四十多家，成为上海乃至全国有影响力的教育航空母舰。
中国民办教育学会会长陶西平和上海市人大副主任胡炜为协和双语学校成立揭牌
三、兴：从教育补充到重要组成部分
民办教育发展伊始，无论其办学积淀、办学规模、办学层次，抑或政府信任、财政支持、资源获取、社会认可等方面都无法与公办学校相比，处于劣势地位，但民办教育这棵幼苗破土后，能顽强生存，并不断壮大，得益于对人们渴求办学模式多元化和增加教育供给方式多样化、选择性的直接、迅速回应。譬如创设现代的、温馨的教育氛围，满足一部分人对教育环境选择的需求；举办寄宿制学校，解决部分家长无力照顾孩子的需要；成立艺术学校，开设各种才艺课程，满足对孩子兴趣特长发展的需要；开办双语学校，引进国际课程，满足家长送子女出国留学的需要等等。虽然初期的民办学校，走的是拾遗补缺的道路，但由于它打破了国家统一包揽办学的格局，实现从教育“国家模式”向“社会模式”的转变，也就是从政府办学的单一主体向社会力量参与办学的多重主体转变，民办教育的探索为后来的教育创造了一个更具竞争性的环境，并推动公办和民办教育真正形成共同发展的格局。
民办教育地位由“补充”向“重要组成部分”转化，也是经历了一个认识不断深化的过程。1995年6月，上海市教育科学研究院成立，下辖四个所：高教所，普教所，职教所，智力所。我在华东师范大学教授袁振国陪同下去找当时新任院长胡瑞文，提出了用新体制、新机制创办一个研究机构的设想，胡瑞文认为民办教育正处在疾速发展阶段，方兴未艾，如果顺势而为，成立一个民办教育研究机构更有意义。我采纳了胡瑞文院长的建议，旋即紧锣密鼓开始了筹备。是年12月26日，上海市民办教育研究中心挂牌成立。我当时给民办所的定位是“顶天立地”。“顶天”，就是为政府宏观决策服务；“立地”，就是为学校改革发展服务。同时又具有相对独立性，可以用第三只眼睛来研究公共政策。
随后我与上海文教办主任舒文、上海教科院院长胡瑞文一同南下广东，参加首次召开的民办教育研讨会。期间大家对民办教育的背景与价值、特征与问题、发展与对策进行了讨论。会后，我们开始了对民办教育理论，政策、实践问题的研究，撰写的第一篇报告，是结合我国各地民办教育发展表现出的明显区域特征，剖析四种具典型意义的民办教育模式：（1）广东的储备金模式，（2）上海的民办公助模式，（3）温州的拾遗补缺模式，（4）老少边穷地区的扶贫教育模式。以后又连续发表了一系列的文章，譬如《中国民办教育研究论纲》、《中国民办教育发展现状及策略框架》、《民办教育定位和目标》、《民办教育发展目标与策略》等等，受到了广泛关注。
创办了第一本民办教育杂志，承袭至今
不仅如此，我们还开创了民办教育研究史上的众多“第一”：创办了民办教育发展史上第一本杂志《民办教育动态》，承袭至今；将对民办教育研究有热情有能力的人集聚起来，形成了第一支专兼职结合的民办教育研究队伍；承担了国家社科基金、教育部、国家哲学社会科学等高层次的规划项目研究；出版了第一套民办教育丛书；建立了我国民办教育第一个大型数据库；编写了第一本中国民办教育发展事业报告（绿皮书和蓝皮书）。还获得了一批全国和地方民办教育科研成果的重要奖项，譬如，2000年获得第二届全国教育科研优秀成果二等奖1项，2001年获第二届国家教育图书奖二等奖1项，2008年2011年、2016年分别获得上海市教育科学优秀成果一等奖各1项。
建立了全国第一支专兼职结合的民办教育理论、政策、实践的研究队伍
1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》（以下简称《条例》）。这是第一部专门规范社会力量办学的行政法规。《条例》提出：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。”这标志着，民办教育的地位终于从“补充”转变为教育组成部分。虽然《条例》中仍规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”但这对民办教育来说，无疑是翻开新篇章的重要节点。
此后，随着经济社会的快速发展和高等教育大众化浪潮的推进，人民群众接受教育的需求越来越旺盛，民办教育迎激流而上，在教育规模、质量、结构、效益上取得了飞跃式进展，在我国的教育事业中扮演着越来越重要的角色。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》正式确立了民办教育的地位：“民办教育是我国教育事业的重要组成部分，是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责。”这是国家赋予民办教育的崭新的历史使命。
四、律：从规范管理到促进发展
随着民办教育的快速发展，各种需要解决的问题也逐渐显现。例如一些民办学校的教育质量难以保证，少数学校忽视了教育的公益性，公办学校转制引起争议，内部管理不够规范等等。因此，国家开始加大力度对民办教育进行规范管理。1987年7月，国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》。1996年，教育部发布《关于加强社会力量办学管理工作的通知》，要求各地对某些在招生、收费、颁发证书等方面违反国家规定的民办学校加强管理。
规范和发展，是民办教育生长壮大过程中的天平两端。先发展还是先规范，重发展还是重规范，如何平衡发展速度与规范力度才能使民办教育健康、稳定、持续发展，业界人士为此争论不休，并开过多次民办教育发展研讨会。
在当时背景下，我围绕民办教育发展与规范两大主题，于1999年撰写出版了《民办教育的发展与规范》一书。之前，我曾拿给全国人大教科文卫委员会教育室主任卢干奇征求意见。他看过之后赞赏有加，建议请时任全国人大常委会副委员长的许嘉璐同志撰写序言，我透过干奇，将书稿目录和代拟序言稿转给了许嘉璐同志，没隔多久，许嘉璐同志来了回复：“把全部书稿拿来给我看，是否写序，由我看过书稿后决定”。我不得不把一厚骡手写书稿奉上，让我始料未及的是，许嘉璐同志在“五一”长假期间花费数日读完了60万字的书稿，并亲笔写下了六千字的序言，他写道：“我一口气读完，不禁心头一喜：这本书反映了近年来民办教育研究的成就，是这一领域的重要收获……而其中许多见解实在值得所有从事或关心教育事业的人们一读。”由我的拙作和许嘉璐同志结缘，并到后来成为莫逆之交。此后，我还连续策划主编并出版了七本《民办教育丛书》，包括《民办教育立法问题的研究》、《办学体制改革多元化的教育诉求》、《民办院校的良治之道》等，大大拓宽了的民办教育的研究视野。
出版了第一套民办教育系列研究丛书
关于民办教育发展和规范的问题争论一直延续到2005年在上海举办第一次民办教育工作会议。会议第一次对民办教育发展与规范的关系做了清晰的阐述，即民办教育要在发展中规范，在规范过程中促进发展。致力发展，规范为律，民办教育才能行稳致远。
五、规：从合理回报到分类管理
民办教育愈是发展，法制建设就愈发迫切和必要。自1996年始，在当时人大教科文卫委员会主任扬海波、副主任汪家镠、委员柳斌等推动下，我国进入了民办教育的立法时期。1998年九届全国人大将民办教育的立法工作列入了人大立法规划。1999年全国人大教科文卫委员会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组，开始了起草工作。
承担了全国人大委托的民办教育主法研究课题。杨海波、汪家镠、柳斌、陶西平、郝克明等同志多次到上海出席民办教育研究所举办的有关民办教育发展研讨会
围绕《民办教育促进法》的制定，全国人大教科文卫委员会在前期做了大量的调研工作。杨海波主任等领导亲自带队到各个地方，深入基层，调查研究，掌握第一手资料。在此过程中，我牵头承接了全国人大教科文卫委员会委托的民办教育立法课题研究工作。为此，民办教育研究所的相关科研人员几乎跑遍全国各主要省市，写了许多调研报告，为民办教育立法奔走呼号。杨海波、汪家镠、陶西平、卢干奇等同志也多次来沪出席民办所举办的各种研讨会，并最终促成了全国人大教科文委员会《民办教育促进法》定稿研讨会委托上海民办所主办，时任全国人大副委员长的彭佩云同志率七位部长莅会。作为历史的见证者，我参与了全程研讨、会议记录、文字整理，承担了大量工作。事后，全国人大给我们发了表扬函，对我们的工作给予了高度评价和积极肯定。
2001年11月13-15日，承办《民办教育促进法》(草案)研讨会，出席会议的领导和嘉宾，左起：陶西平、周慕尧、胡正昌、彭佩云、朱开轩、汪家镠、柳斌
经过近四年的调研、论证， 2002年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议审议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。这部立法的核心是促进民办教育发展。重点有三：一是公办民办学校享受同等法律地位，二是赋予民办学校办学自主权，三是允许出资人取得合理回报。这是扶植民办教育发展的重要措施，也是社会关注的焦点。但是，在这次立法过程中，社会各界对《民办教育促进法》及其实施条例存有争议，导致很多法律条款没有真正实施，合理回报这一创新设计被搁置，《民办教育促进法》没有真正落地。
《民办教育促进法》颁布以后，我参与了孙宵兵司长主持的《民办教育促进法实施条例》的修订，到青岛出席了实施条例制定专家组研讨会。后来孙宵兵司长拿到世界银行发展基金的支持，联合北大展开了对民办教育相关理论问题的研究。我们还受教育部委托负责了《2002年中国民办教育绿皮书》的编写任务，出版后在全国引起广泛关注。并承接了教育部发展规划司委托的《中国民办教育发展规划》和十一五国家重点规划课题《办学体制多元化及其相关政策》研究。
进入新时代，民促法已不适应民办教育快速发展的新形势，自2012年起，教育部启动了《民办教育促进法》的修改工作。2013年9月，国务院法制办公室将《教育法律一揽子修订草案(征求意见稿)》及其说明公开征求社会意见。2016年11月7日，在经历三次审议后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定>＝。至此，民办教育分类管理的大幕正式拉开。
当前，按照全国人大常委会《关于修改＜中华人民共和国民办教育促进法＞的决定》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等民办教育新法新政的要求，全国已有20个省级人民政府制定出台了相关配套文件。下一步，各地如何以法为规，尽快出齐、出细、出实更加具体的配套文件，稳定办学者信心，将是影响民办教育分类管理实效的关键所在。最近我应邀参加了全国政协教科文卫委员会季度座谈会暨“民办教育发展问题与对策”对口协商座谈会。会上，我围绕民办教育新法新政贯彻过程中碰到的矛盾和问题，谈了对策建议，其中包括：教育部要会同有关部门要适时对各地配套文件制定及实施情况开展督查，敦促各地尽快了出齐出好相关规定。当务之急是，要细化现有学校分类平稳过渡的政策规定，进一步明确现有学校转设所涉及的财务清算范围和组织方式、缴纳税费种类和标准、补偿奖励的额度和取得方式等。特别是涉及举办者重大关切的问题，如剩余财产的补偿奖励，不应含糊其辞，拖延不决。
六、冀：从政府一方管理到社会广泛参与
面对新形势新要求，民办教育的发展环境在变，发展方式在变，政府的管理模式也在变化。
在民办教育发展早期，由于受计划经济体制影响，从宏观的教育方针政策制定到微观的教育教学活动管理，都由政府包揽管理。政府对民办学校的控制权力较大，社会力量参与积极性不高，参与形式单一。而随着经济社会的发展，和教育有关行为主体参与教育的积极性被充分调动起来了，政府管理逐渐开始了从管制向服务的方代转型。
1993年，上海市成立民办中小学校长联谊会，行业参与管理和服务初见端倪。2005年，上海成立了全国第一个民办中小学协会和民办高等教育协会，我担任民办中小学协会第一任会长。 2012年，经市教委批准，民办中小学协会与高教协会合并，成立上海市民办教育协会，我出任常务副会长，总会下设5个分会，我兼任民办中小学专业委员会会长直到现在。新协会成立后，充分发挥政府和学校之间的纽带功能，及时上情下达和下情上达；维护民办中小学合法权益，加强民办中小学行业自律；搭建各种平台，促进民办学校交流；开展课题研究，探究民办学校面临的问题，促进民办教育健康依法发展。
2005年12月19日，时任全国人大常委会副委员长许嘉璐、时任上海市副市长严隽琪视察协和教育中心（集团）
在推动上海民办教育行业协会建立和发展的同时，我也积极参与了全国民办教育协会的筹备和成立工作。记得2005年12月19日，全国人大常委会副委员长、民进中央主席许嘉璐在时任上海市副市长、民进上海市委主委严隽琪陪同下到上海教科院民办教育研究所视察，两位领导对“科研为中心，学校为基地，周边事业作保证”的运行体制给予了高度评价，并仔细了解了上海民办教育协会在行业管理中的运作机制和目标功能。许主席当即表示返京后要尽力促成中国民办教育协会成立。功夫不负有心人，在许主席的推动下，2008年中国民办教育协会正式成立，许主任任名誉会长，陶西平同志任会长，我也有幸出任了副会长。后来中国民办教育研究院落户民办教育研究所，我担任了研究院院长。2010年，民进中央与北京师范大学共建中国教育政策研究院，其办学体制改革研究中心也设在民办所，我出任中心主任。
2008年中国民办教育协会成立
作为政协委员和民主党派成员，这些年，我一直利用担任全国政协委员，上海市政协常委，上海市政协教科文卫委员会副主任，民进中央委员、民进上海市委专职副主委，中华职教社理事、上海中华职教社副主任的机会，发挥党派的政治平台优势，积极参政议政，为民办教育奔走呼吁，努力将调研成果转化为政策。
2005年，我写了《规范公办名校办民校，培育教育公平竞争环境》，时任国务委员陈至立立即给予批示。2011年5月，我随民进中央严隽琪主席、罗富和常务副主席赴江西考察民办教育，这让我对民办教育的理论与实践有了更深体会。这些年，我先后提出100多条提案，部分被评为政协优秀提案。其中关于民办教育的提案直接推动了民办教育的修法。我先后应邀在全国政协专题协商会、常委会、双周协商座谈会上发言，把调研成果反映到国务院领导及国家有关部门，借以推动民办教育事业的进一步发展。
溯归历史，跃越时代，兴于砥砺，律以繁生，规可长荣，冀望无疆。40年，民办教育从无到有，从小到大，从弱到强，从一元到多元，办学条件不断改善，办学行为不断规范，办学层次不断提升，办学质量不断提高，逐步成为我国教育事业的重要组成部分。这一幅卷帙浩繁的民办教育书卷，是中国改革开放的历史缩影。党的十九大报告提出：“支持和规范社会力量兴办教育”，为民办教育的发展提供了良好机遇和广阔空间。四十载厚积，壮新程之翼。历风雨沧桑，驻初心不忘。展望未来，在党和政府的关怀与支持下，在社会各界的关注与重视下，在全国民办学校的共同努力下，我国民办教育事业定将再谱华章，再铸辉煌。
文| 人民政协报/2018/7/18
图|百度
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